臺灣高等法院臺中分院民事判決 101年度重上字第148號上 訴 人即被上訴人 財政部國有財產署中區分署新竹辦事處法定代理人 張能軒訴訟代理人 彭成青律師被 上訴人即 上訴人 張惠敏訴訟代理人 李震華律師上列當事人間請求返還不當得利事件，上訴人對於中華民國101年8月16日臺灣苗栗地方法院100年度訴字第75號第一審判決提起上訴，本院於102年9月24日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原判決第二項命張惠敏給付財政部國有財產署中區分署新竹辦事處之金額超過新臺幣肆仟捌佰肆拾伍元及自民國一００年二月十一日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，暨自民國九十九年七月一日起至張惠敏返還坐落苗栗縣○○鎮○○○段○○○○○號土地之日止，按年給付新臺幣陸仟壹佰參拾參元部分，及該部分假執行之宣告均廢棄。
上開廢棄部分，財政部國有財產署中區分署新竹辦事處在第一審之訴及假執行之聲請均駁回。
財政部國有財產署中區分署新竹辦事處上訴及張惠敏其餘上訴及追加之訴均駁回。
第二審訴訟費用由兩造各自負擔。
事實及理由
甲、程序方面
一、上訴人即被上訴人財政部國有財產局臺灣中區辦事處新竹分處，因中央政府組織改造，財政部修正組織法，於民國102年1月1日起更名為財政部國有財產署中區分署新竹辦事處（以下稱國產署新竹辦事處），因上訴人組織並未變動，僅有名稱變更，故無聲明承受之問題，先此敘明。
二 、本訴部分：按「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，
應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用。前項爭議案件非經調解、調處，不得起訴；經調解、調處成立者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會給予書面證明。」，耕地三七五減租條例第26條定有明文。又按耕地三七五減租條例第26條所謂出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議案件，非經調解、調處，不得起訴，係指當事人間本於耕地租佃關係而發生之爭議案件而言。如原告起訴主張無租賃關係存在，而本於其他之法律關係為訴訟標的，即無該條之適用（見最高法院46年台抗字第24號判例、79年度台上字第1677號判決、85年度台上字第576號判決、83年度台抗字第337號裁定意旨）。查國產署新竹辦事處既本於所有權起訴主張被上訴人即上訴人張惠敏無權占有其所有土地，依民法第767條之規定訴請拆屋還地，而非本於租佃關係訴請交付系爭土地，張惠敏雖以租佃關係存在為抗辯，仍不屬租佃爭議事件，依前揭說明，自不必先經調解調處程序，合先敘明。
三、反訴部分：反訴原告即張惠敏雖於原審反訴起訴主張確認兩造間就坐落苗栗縣○○鎮○○○段○○○○號土地（重測前為○○段000地號）有耕地租約之法律關係存在為先位聲明，並以國產署新竹辦事處就上開土地應與張惠敏訂立耕地使用項目養殖之耕地租約為備位聲明，國產署新竹辦事處雖抗辯應先依耕地三七五減租條例第26條之規定，送請調解、調處程序。惟按出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處。前項爭議案件非經調解、調處不得起訴，此觀諸耕地三七五減租條例第26條之規定即明。準此可知，出租人聲請鄉鎮市區公所耕地租佃委員會調解，而遭拒絕或駁回其聲請者，即無調解之可能，則出租人即得逕行起訴，法院亦應就案件之有無理由予以判決，不能以其未經調解、調處而予以駁回（最高法院48年台上字第1362號判例參照)。且耕地三七五減租條例第26條第1項所以規定租佃爭議須經調解調處始得起訴，無非旨在保持情感減少訟累，但當事人一造死亡後，其繼承人確數若干他造未必十分明瞭，調查亦極費時，果其聲請調解調處時已列其中已知之繼承人為對造，而其餘繼承人有所漏列，則為訴訟便宜起見，宜認為該事件已踐行該條項所定之調解調處程序而准予追加，否則未免勞民費事，有違立法真意（參見最高法院62年度第2次民庭庭推總會議決議㈡）。本件國產署新竹辦事處既已就張惠敏無權占有使用系爭土地，而本於所有權之規定提起本件訴訟，張惠敏復以有耕地租賃關係存在為由，提起上開反訴，則即使將反訴部分送請調解、調處程序，亦無調解之可能，揆諸前開判例意旨及說明，為訴訟便宜起見，法院自應就此事件有無理由予以判決，以免勞民費事，有違立法真意。
四、按於第二審為訴之變更或追加，非經他造同意不得為之，但請求之基礎事實同一者，不在此限，民事訴訟法第446條第1項、第255條第1項第2款定有明文。查張惠敏於原審提起反訴時，先位訴之聲明：確認國產局新竹辦事處與張惠敏間就系爭土地有耕地租賃之法律關係存在。備位訴之聲明：國產局新竹辦事處就系爭土地應與張惠敏訂立耕地使用項目為養殖之耕地租約。嗣於本院言詞辯論期日，張惠敏將上開備位訴之聲明請求列為第二備位訴之聲明，並更正為：國產局新竹辦事處就系爭土地應與張惠敏訂立土地使用項目為養殖之農地租約。並追加第一備位訴之聲明：確認國產局新竹辦事處與張惠敏就系爭土地所訂立之耕地租約為養殖之農地租約。經核張惠敏上開備位之訴之追加，與其原請求之原因事實，二者間請求之基礎事實相同，訴訟資料可相互為用，基於紛糾一次解決性原則，符合上開准予訴之追加之規定，自無庸經對造同意，本得為之，亦予敘明。
乙、實體方面
壹、本訴部分：
一、國產署新竹辦事處起訴主張：
㈠、張惠敏曾與於訴外人苗栗縣政府就坐落苗栗縣○○鎮○○○段○○○○號土地（重測前為○○段000地號，下稱系爭土地）簽訂公有耕地租賃契約（下稱系爭租約），租賃期間自77年12月1日至83年11月30日止，系爭租約到期後，其雙方即未再簽訂續約，其等間之租賃關係已不復存在。又張惠敏承租系爭土地，未實際自任耕作種植農作物，而於系爭土地上搭蓋雞舍、倉庫及設籍居住，並從事養雞，而經營畜牧業，依耕地三七五減租條例第16條之規定及最高法院70年台上字第4637號判例意旨，張惠敏有違反自任耕作之規定，系爭租約自77年12月1日起即自始無效。另系爭土地遭張惠敏無權占用並搭建如原審判決附表一（下稱附表一）所示之地上物，致國產署新竹辦事處無法使用系爭土地，系爭土地之所有權受到侵害。又國產署竹辦事處屢次發函催請張惠敏繳納自87年11月起算之使用補償金，並騰空地上物，惟張惠敏均置之不理。為此，爰依民法第767條及第179條規定，請求返還系爭土地及不當得利。
㈡、系爭土地為國產署新竹辦事處所管理之國有土地，遭張惠敏無權占用搭建如原審判決附圖（下稱附圖）所示A1至A12之地上建物，及於未有地上建物之其餘土地上堆放雜物並供作通路行走，以遂其豢養畜牧之目的，致國產署新竹辦事處無法使用系爭土地，張惠敏使用系爭土地並無合法使用權源，係屬無權占用，國產署新竹辦事處自得基於所有物返還請求權之法律關係，請求張惠敏返還系爭土地。
㈢、按耕地三七五減租條例第1條所謂耕地之租佃，即土地法106條所稱之耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者而言。故耕地租賃，承租人應以耕地供耕作之用。如承租人變更耕作之使用目的，改充耕作以外之使用，即屬不自任耕作。所稱耕作，依土地法第106條第2項之規定，雖包括漁牧，但此乃謂自始即約定租用他人之土地而為漁牧，亦屬於耕地租用而已，非謂凡屬耕地租用，即可任意變更農地原有性質而為漁牧使用。故原為栽培農作物之耕地租佃契約，承租人未經出租人同意，逕將農地變更為漁牧之用，並興建設施，致變更農地原有性質，自屬違反耕地租佃契約，不自任耕作（最高法院85年度台上字第1227號、87年度台上字第592號、87年度台再字第52號判決參照）。
次按，承租人應自任耕作，係指承租人應以承租之土地供自己從事耕作之用而言；如承租人以承租之土地變更用途，建築房屋居住，或供其他非耕作之用者，均在不自任耕作之列，應構成同條第2項所定原訂租約無效之原因。又承租人固非不得在承租之土地上建築農舍，惟所謂農舍，係指以耕作為目的或為便利耕作所建之簡陋房屋，以供堆置農具、肥料或臨時休息之用，而非以解決承租人家族實際居住問題為其目的。如所建房屋係供居住之用，即與農舍有間。（最高法院70年度台上字第4637號判例、96年度台上字第2595號判決、96年度台上字第2431號判決參照）。張惠敏與訴外人苗栗縣政府所簽訂之系爭耕地租約係約定其正產物為甘藷，且張惠敏於77年9月23日所簽立之申請書中亦切結申請租用理由及計畫預作用途：耕作使用。故系爭租約自屬原為栽培農作物之耕地租佃契約，張惠敏自應依約種植農作物，然張惠敏未經訴外人苗栗縣政府同意逕將系爭農地變更為養殖畜牧業使用，且張惠敏員工張登應又於原審自承編號A4、A5、A8、A9、A10、A11建物係上訴人後來自行加蓋，做為雞舍、倉庫、設立住家使用及養豬，是依上開最高法院判例、判決意旨，張惠敏有變更農地原有性質並興建設施，自屬違反耕地租佃契約，不自任耕作，依耕地三七五減租條例第16條規定系爭耕地租約無效。
㈣、張惠敏雖辯稱其前於91年3月26日向國產署新竹辦事處申請變更租約種類，目前該案件正在行政救濟中云云。惟細觀張惠敏之91年3月26日申請書，其上並無所稱變更使用用途、改為養雞使用、或系爭租約之性質已變更為養殖使用等記載，反而有張惠敏切結自身確實為實際從事農業生產之農民之文字記載。由此可知，張惠敏於申請續租時，向國產署新竹辦事處所表明之身分乃實際從事農業生產之農民，並非從事養殖業之人。且該申請書係申請承租國有耕地，而非申請轉換為農牧用地養殖租約。又依證人張登應之證述，系爭土地並無耕作行為，以前係養雞，現在係養豬。
㈤、國產署新竹辦事處對於所管理之土地是否出租，有自主決定之權利，而國產署新竹辦事處機關內部發佈之處理方式，與機關外部之人員無涉，亦非張惠敏所得爰引請求之依據。且系爭土地位於內政部依「國土復育策略方案暨行動計畫」所劃設之「海岸地區」內，目前已不再辦理出租，故國產署新竹辦事處無法同意張惠敏承租系爭土地。
㈥、關於不當得利之部分：
１、張惠敏無權占用系爭土地，致國產署新竹辦事處對之無法使用收益，張惠敏顯屬無法律上之原因而受利益，致國產署新竹辦事處受有損害，國產署新竹辦事處自得依民法第179條規定，請求張惠敏返還不當得利。而張惠敏所占用之土地，除上開搭建地上建物之土地外，其他未有地上建物之土地，亦在張惠敏占用及控管之範圍內。因此，計算系爭土地遭占用之面積，應以張惠敏所控管系爭土地之全部範圍（即系爭土地整筆之面積11,269.47平方公尺）為準，原審僅以系爭土地上有地上建物之面積（4,543平方公尺）計算其所受利益，應屬誤解。
２、關於不當得利請求權時效乙節，原審判決認為依民法126條之規定，國產署新竹辦事處僅得請求起訴前5年之不當得利金額，惟民法第125條規定：「請求權，因15年間不行使而消滅，但法律所定期間較短者，依其規定。」，不當得利既為債之發生原因之一，其返還不當得利請求權時效，當然適用民法第125條規定。該條但書規定，所謂法律所定期間較短者，應以有明文規定者為限，舉凡民法第126條、第127條所定之短期消滅時效、特別消滅時效、除斥期間、取得時效、時效中斷事由等皆屬之，不宜擴張解釋或任意類推適用，否則將助長債務人易於規避法規之適用，損及債權人之權益，而紊亂法律體系。而民法第126條之「租金」與無權占有他人土地可能獲得「相當於租金之利益」，究屬有異，兩者不可混為一談。蓋「租金」者，乃依當事人間意思表示合致所生租賃契約之對價，而不當得利之性質，屬於一種事實，並非法律行為，該「相當於租金之利益」之返還義務，係根據法律規定而來，並非法律行為。故國產署新竹辦事處自得依民法第125條規定，請求張惠敏返還自起訴前15年起至返還土地之日止，相當於租金之不當得利。是本件不當得利之計算期間應自87年11月1日起至張惠敏返還土地之日止，方為適法。
㈦、並聲明：⒈原審判決不利於國產署新竹辦事處之部分廢棄。⒉上開廢棄部份，張惠敏應再給付國產署新竹辦事處新台幣（下同）1,048,149元，及自100年2月11日起至清償日止，按年息5%計算之利息。暨自99年7月1日起至張惠敏返還系爭土地之日止，按月再給付上訴人7,287元。⒊國產局新竹辦事處願供擔保，請准宣告假執行。⒋張惠敏之上訴駁回。
二、張惠敏則以：
㈠、本件係以兩造系爭租約是否有耕地三七五減租條例第16條無效原因為前提爭議，屬典型租佃爭議關係，應先經調解程序，方可合法訴訟。
㈡、系爭土地上如附表一所示之編號A1、A2、A3、A6、A7、A12建物，乃張惠敏向前手買受取得事實上處分權；另編號A4、A5、A8、A9、A10、A11建物則係張惠敏嗣後自行加蓋。張惠敏從未將系爭土地上之上開建物變更作為住家使用，系爭土地上之上開建物，均係於77年系爭租約訂定之初即存在，作為養殖雞隻之雞舍及其附屬房舍設施使用，而張登應為張惠敏之員工，受其聘僱在系爭土地上工作。至國產署新竹辦事處指為供居住使用之磚造農舍（即如附圖所示編號A1、A2建物），係於77年承租前即存在之水泥夾板造農舍，惟國產署新竹辦事處於92年間派員勘查誤認為磚造平房。該二棟水泥夾板農舍之用途分別為農機及雞蛋倉庫，用以放置養殖雞隻所需之器具，倉庫內設有簡易便床、廚房及廁所，乃為提供張惠敏員工輪值守夜臨時休息之用，並非如國產署新竹辦事處所稱用作為住家使用。故國產署新竹辦事處主張系爭租約因張惠敏有非自任耕作之情事，而自始無效，顯屬誤解。
㈢、國產署新竹辦事處雖稱系爭租約於租期屆滿後，因張惠敏未續約，租賃關係即已不存在云云。惟張惠敏於系爭租約屆滿後，向苗栗縣政府申請續租，苗栗縣政府當時表示，系爭土地已變成台北醫學大學之預定用地，如張惠敏申請續租，亦不會准許，因系爭租約仍在，且耕地三七五租約不需書面，故未讓張惠敏再申請換約。又耕地三七五耕地租約為非屆期消滅之租賃，若無法定之事由，則6年一期屆滿後之耕地租約，係自動延續6年。系爭租約既無經終止或註銷，則租約於租約屆滿後，應仍繼續存在。另張惠敏於92年向國產局新竹辦事處申請承租系爭土地時，國產署新竹辦事處曾以「系爭土地於苗栗縣政府代管期間，並未因違反耕地租約約定而終止租在案，故不予重覆放租」為由，註銷其申租，並命張惠敏限期說明為何地上物有平房供他人使用原由，且表示如逾期未說明，原訂租約無效。由此足認，張惠敏向國產署新竹辦事處申請租賃系爭土地時，系爭租約之效力，仍為有效存續中。
㈣、張惠敏承租系爭土地時，即以養雞目的，此並經苗栗縣政府調查知悉在先，嗣國產署新竹辦事處接管後，亦於91年8月間，調查得知系爭土地仍然持續養雞數萬隻之事實。其等既於出租前、後，既明知該耕地上遍佈雞舍並有養雞之事實，基於誠實信用原則，國產署新竹辦事處自不得事後以張惠敏有建築雞舍、養雞等情為由，認為其違反自任耕作之規定，主張雙方間系爭租約無效。又張登應係張惠敏之使用人，其僅係將養雞改為養豬，並無不自任耕作之情形。另關於不當得利租金，超過5年以上之部分，應罹於時效消滅。
㈤、並聲明：原判決關於本訴不利於張惠敏部分廢棄，國產署新竹辦事處在第一審之訴及假執行之聲請駁回；國產署新竹辦事處之上訴駁回。
貳、反訴部分：
一、張惠敏主張：
㈠、兩造間自77年起至今，就系爭土地存有公有地耕地租賃契約法律關係，且自訂約時起，張惠敏均在系爭土地上從事養殖雞隻等畜牧農業，土地上之建物，除作為雞舍及飼料儲送倉庫外，其它2棟均為77年承租前即存在之水泥夾板農舍。國產署新竹辦事處於92年間派員勘查誤認為磚造平房，顯屬錯誤。又張惠敏於承租系爭土地時，即以係養雞為目的，經苗栗縣政府調查知悉在先，嗣財政部國有財產署於接管後亦於91年8月間經調查得知，確有持續養雞數萬隻之事實。而依財政部國有財產署91年9月5日台財產局管字號0000000000號函令，准許耕地承租人就種植作物之耕地租約，轉換成養殖使用之耕地租約意旨，國產署新竹辦事處應依上揭函示命令，准允張惠敏將租約性質改訂為養殖性質之耕地租約。詎國產署新竹辦事處竟以張惠敏於系爭土地上，將房舍變更作為住家使用，並於其上搭蓋雞舍、倉庫、養殖並從事畜牧業，有不自任耕作之情事，主張系爭租約無效，並拒絕依上開函令意旨，將系爭租約與張惠敏轉換為養殖使用之農地租約。為此，爰提起確認之訴。
㈡、又張惠敏於提出本件反訴前，業將系爭土地之租金，以今年苗栗縣放租公有耕地佃租甘藷之實物折繳代金每公斤4.5元，乘以每期收獲數490.6公斤，即2208元（每年租金），計算自87年11月至100年6月底止，共計2萬7784元之租金，補付予國產署新竹辦事處，此有實物折繳金計算書及系爭土地79年2期之租金收據所載租金標準可稽，並經張惠敏於100年7月20日以竹南中港郵局存證信函號碼000050號函並附具租金匯票予國產署新竹辦事處收受。
㈢、張惠敏曾於91年3月26日就系爭土地申請續租案時，經國產署新竹辦事處及其上級機關於92年6月11日函覆，以原系爭租約仍繼續有效為由，註銷張惠敏之申請，而當時張惠敏早已在系爭土地上養殖雞隻，是國產署新竹辦事處自不得嗣後再以養殖雞隻為由，認張惠敏有違約不自任耕作。
㈣、並聲明：⒈先位聲明：⑴原判決關於反訴部分廢棄。⑵上開廢棄部分，確認國產署新竹辦事處與張惠敏間就系爭土地有耕地租賃之法律關係存在。⒉第一備位訴之聲明：確認國產署新竹辦事處與張惠敏就系爭土地所訂立之耕地租約為養殖之農地租約。⒊第二備位聲明：國產署新竹辦事處就系爭土地應與張惠敏訂立土地使用項目為養殖之農地租約。
二、國產署新竹辦事處則以：
㈠、由系爭租約之內容可知，系爭土地係做為耕地使用，然張惠敏不僅未實際自任耕作種植農作物，卻反於系爭土地上搭蓋如附圖所示之A4、A5、A8、A9、A10、A11等地上建物、設立住家供人長期居住使用，依耕地三七五減租條例第16條規定，系爭租約已屬無效，張惠敏主張兩造間就系爭土地存有耕地租約之法律關係乙節，自無理由。又於系爭租約期間經過後，兩造亦未再簽訂任何契約，故其雙方間之租賃關係確已不復存在。
㈡、按耕地三七五減租條例第16條所稱之無效，係指當然無效，不待出租人主張即當然向後失其效力，亦即承租人一有違反未自任耕作之情形，租約即當然無效。系爭租約自張惠敏不自任耕作之事實發生後即向後失其效力，毋庸待國產署新竹辦事處主張，意即系爭租約至遲於張惠敏加蓋建物之日起，即因張惠敏不自任耕作之事實而無效。另張惠敏主張依耕地三七五減租條例第19條及第20條之規定，系爭租約於到期後，倘若無違約或被終止之情形，應自動延續6年，系爭租約應自92年11月18日後才無效等語，惟本件張惠敏發生不自任耕作之行為後，已屬顯然違約之事實，本案自無上開判例所稱自動延續6年之情形。系爭租約既自張惠敏未自任耕作時（至遲於張惠敏加蓋建物之日）即無效，不因事後認定或其他法律行為，得以將無效之系爭租約轉為有效，故張惠敏之主張仍不可採。
㈢、張惠敏雖以其於77年承租系爭土地時，系爭土地上即存有雞舍，故其做為養雞使用並不違法等語抗辯。惟租賃物出租前之現況，與出租後承租人之使用情形並無絕對之因果關係，縱使系爭土地之部分於出租前有雞舍存在，並不妨礙張惠敏依系爭租約之約定，將系爭土地作為耕作使用。且張惠敏於承租系爭土地時，即已得知系爭土地之現況有雞舍存在，仍與苗栗縣政府合意訂立系爭租約並約定作為耕地使用，張惠敏自不得以上開理由對抗其後簽訂之契約內容。
㈣、另張惠敏主張國產署新竹辦事處未依其上級機關91年9月5日台財產局管字號0000000000號函令所揭示之租約使用處理方式處理云云。惟該函示係國產署新竹辦事處機關內部研議之處理方式，對外並無公示效力及法律效果，並非法規命令，顯然與行政程序法第150條法規命令之定義不符。張惠敏據此做為請求權基礎，顯然有誤，應予駁回。
㈤、並聲明：張惠敏之反訴上訴駁回。
參、以下之事實為兩造所不爭執：
一、張惠敏與國產署新竹辦事處前手苗栗縣政府於77年12月1日簽訂編號（77地用字第105390號）公有耕地租賃契約，約定張惠敏於系爭土地上自77年12月1日至83年11月30日止，有耕地375減租耕作權。
二、張惠敏於系爭租約屆滿前之83年11月間申請續租，苗栗縣政府以「委託管理國有非公用土地出租清冊」（原審卷第182頁）將張惠敏列為承租人。
肆、法院之判斷
一、本訴部分：
㈠、國產署新竹辦事處主張系爭土地承租人張惠敏有未自任耕作之情事，系爭租約自始即無效之事實，為張惠敏所否認，並以前詞置辯。是以，本件之爭點應為：１、系爭租約是否因未辦理續約程序，租約即已終止？２、國產署新竹辦事處主張承租人張惠敏因養殖雞隻、搭建上述地上物及交由張登應養豬，而變更耕地使用用途，有不自任耕作乙節，有無理由？３、國產署新竹辦事處依所有物返還請求權請求拆屋還地，及依不當得利請求權請求張惠敏給付不當利得，有無理由？
１、系爭租約是否因未辦理續約程序，租約即已終止？
⑴、按「被上訴人於租期屆滿後仍為租賃耕地之耕作收益，而上
訴人不即表示反對之意思，依耕地三七五減租條例第1條適用民法第451條之規定，視為以不定期限繼續契約，雖其租佃期間可由兩造續訂，但依同條例第5條規定不得少於6年，兩造租賃關係既在存續中，則上訴人縱能自任耕作，要不能謂有收回耕地之原因。」（最高法院47年台上字第1568號判例意旨參照）。又按耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約，耕地三七五減租條例第20條有明文。故租約期滿時，承租人如有請求續租之事實，縱為出租人所拒絕，租賃關係亦非因租期屆滿而當然消滅（最高法院51年台上字第1858號判例意旨參照）。另按「耕地租約期滿時，有下列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。」、「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」，耕地三七五減租第19、20條定有明文。
⑵、查張惠敏與訴外人苗栗縣政府固就83年後即均未再就系爭土
地更新租賃契約乙節不爭執。惟張惠敏系爭租約屆滿時，於83年11月24日即向苗栗縣政府申請續租，為繼續承租之意思表示，而國產署新竹辦事處斯時亦未有耕地三七五減租所定，得以收回自耕之情事。揆諸前開裁判要旨及耕地三七五減租條例保護承租耕地而為耕作之人之立法意旨，堪認系爭租賃關係並未因兩造間無重新訂立書面契約而失其效力。易言之，系爭租約自83年11月30日期滿日起，依民法第451條之規定，與國產署新竹辦事處間即成立一以不定期限之繼續契約，是國產署新竹辦事處主張系爭租約因未辦理續約程序，而租約終止乙節，於法無據，自不足採憑。
２、國產署新竹辦事處主張張惠敏因養殖雞隻、搭建地上物及交由張登應養豬，而變更耕地使用用途，有不自任耕作乙節，，系爭租約應無效，有無理由？
⑴、按承租人應自任耕作，並不得將耕地全部或一部轉租於他人
。承租人違反前項規定時，原訂租約無效，得由出租人收回自行耕種或另行出租，耕地三七五減租條例第16條第1、2項固定有明文。然所謂不自任耕作者，係兼指「轉租」及「將耕地借與他人使用」，或「交換耕作」，或「承租人自己未將租賃物供耕作使用，而擅自變更用途」者而言（最高法院71年度臺上字第4294號判決意旨參照）。所謂無效，係當然無效，並不待出租人主張，即當然向後失其效力（最高法院97年度台上字第2257號判決意旨參照）。次按承租人依法有自任耕作的義務，該義務的產生，是在可期待承租人依法應為且能為耕作而不為，擅將土地主動交予他人耕作或作為其他用途使用下，方須受耕地三七五減租條例第16條的制裁，此法理甚明。再按土地法第106條第2項規定，前項所稱之耕作，包括漁牧。所謂漁牧，應涵攝飼牧或飼養雞、鴨、鴿等家禽在內，初不因其飼牧或飼養之目的而有不同（最高法院96年度臺上字第2302號判決意旨參照）。另按農業發展條例第3條第10款、第12款規定：農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地；農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。
⑵、有關張惠敏是否因養殖雞隻，即有變更耕地使用之用途乙節：
①、查本件張惠敏與訴外人苗栗縣政府就系爭土地所簽訂之系爭
租約（見原審卷第39頁），第一條約定「租賃公有耕地之標示與租率、租額：權屬：國有；土地標示○○○鎮○○段○○○○號、地目：旱、等則：17、承租面積：11330公頃；正產物種類：甘藷、收穫總量（公斤）1082.55、租率：25％；地租數額（公斤）：1226.50；備考：國有宜農地。」等詞，其雖約定正產物為甘藷，並以甘藷之收獲總量計算地租，惟觀諸契約之其他規定，並未有排除飼養家离或牲畜，或限制必須耕作甘藷之記載。是關於正產物為甘藷之記載，應僅係依耕地三七五減租條例規定之租金給付方式，以正產物之一定數量計算而已。又觀諸苗栗縣政府於77年9月23日張惠敏申請承租系爭土地時所製作之「農戶申請承租公有耕地調查審核處理表」（見原審卷第166頁），其上「地上作物別」欄位，記載「雞舍、空地」等詞。且再依張惠敏自始即供承當初承租系爭土地本來就是要做畜牧使用，並始終都有在系爭土地養雞及其他牲畜等情事（見原審卷第135、143頁），及證人張登應證稱：「（83年以前是否有養雞、養豬或種甘藷？）是的，那時候沒有養豬，只有養雞。也沒有種甘藷。（在77至83年間是否都在系爭土地上養雞？）是的。我是張惠敏的受僱人。」等語（見原審卷第196頁）。足見，張惠敏於承租時，其上已存有雞舍之事實，且苗栗縣政府亦知悉張惠敏在系爭土地養雞，並認為無違反系爭租約，有苗栗縣政府92年1月17日府地用字第0000000000號函在卷可按（見本院卷第71頁）。是國產署新竹辦事處主張其不知張惠敏有養殖雞隻乙節，即不足採。因此，系爭租約既未排除飼養家离或牲畜，或約定僅供栽培農作物之使用，而國產署新竹辦事處復未能舉證證明兩造當初對系爭土地有何限制使用之約定，揆諸前揭說明，張惠敏在系爭土地上從事飼養雞隻之行為，應屬系爭租約中，耕作定義所涵攝範圍內。
②、至國產署新竹辦事處雖以最高法院85年度台上字第1227號、
87年度台上字第592號及87年度台再字第52號之判決意旨，主張依土地法第106條第2項之規定，雖包括漁牧，但此乃謂自始即約定租用他人之土地而為漁牧，亦屬於耕地租用而已，非謂凡屬耕地租用，即可任意變更農地原有性質而為漁牧使用。故原為栽培農作物之耕地租佃契約，承租人未經出租人同意，逕將農地變更為漁牧之用，並興建設施，致變更農地原有性質，自屬違反耕地租佃契約，不自任耕作云云。然細究該最高法院判決之基礎事實，乃係承租人與出租人自始約定以種植水稻方式使用土地，承租人嗣後搭蓋鴨舍、挖掘鴨池，已擅自變更原有耕地之性質，而系爭租約並未約定系爭土地僅供栽培農作物之用，而排除飼養家禽。因此，不能推論張惠敏有何擅自變更耕地之用途。
⑶、張惠敏於系爭土地上所搭建之地上物，是否供作住家使用，
而有變更耕地使用用途之情事？系爭土地前經國產署新竹辦事處於92年8月12日派員勘查時，其上設有磚造平房、雞舍及飼養雞隻等情，有國產署新竹辦事處土地勘清查表列印、G國有土地勘（清）查表-使用現況圖及現場照片12張（原審卷第22頁至26頁）存卷可查。然依上開現場照片觀之，此磚造平房，其上係石棉瓦屋頂，外表破舊，而勘清查表上，並未填載有無人居住、或其內之設備情形；其餘之建築物，則明顯作為養雞及倉庫使用。再依原審於100年6月13日會同兩造至系爭土地勘驗結果，系爭土地上有11棟建物，門牌號碼○○○鎮○○段17之1號，其中2棟建物為鐵皮水泥夾板一層樓房，編號為1、2，目前為晚上守夜使用，目前已無人居住。其餘8棟為石棉瓦所蓋的一層樓建物，其中編號4石棉瓦房屋為豬舍，其餘編號5、6、7、
8、9、11石棉瓦房屋均堆放雜物。另1棟編號3為鐵皮建物。目前使用位置在四方牧場之北方，出入必須經四方牧場，道路為一般產業道路，附近無任何商業活動，均為農畜牧業，有原審勘驗筆錄、現場照片12張及空照圖1張（見原審卷第54至65頁）在卷可稽。而證人張登應到庭證稱：「（現在系爭土地上，有蓋房子嗎？有二間是可以住人的，門牌為東崎項17之1號？平常是用來居住？）是的。平常是用來工人居住使用的。（工人是否有長期居住在那裡？）基本上我們在養雞的階段就會長期住在那裡，但是沒有養雞的時候，我們就沒有住在那裡，我們養雞2個月1個循環。（大約休息多久還會在養？）大約10幾天。…（系爭土地上面的房子都是誰蓋的？）住的地方原本就有的，雞舍部分是原有的，但有一部分原來毀損是張惠敏重新蓋的。前手是有一位叫徐先生的人賣給張惠敏的，上面的地上物都賣給張惠敏。…（證人在91-92年間居住在那裡？）我○○○鎮○○路○○○○巷○弄○號有房子可以居住。（請問國產局新竹辦事處去現場勘查的時候，發現現場有冰箱，是否2個房子都有冰箱？）只有一個房子有冰箱，冰箱是用來冰疫苗使用。（證人本身是否有住在上開房子裡面？）有的。因為我是工人。我的戶籍雖然在那裡，但是我實際上，居住在上面公義路那邊，我太太的戶籍在三義鄉我老家，我女兒的戶籍去年開始跟我一樣，但是我小孩沒有在那裡居住。（證人的太太是否有在系爭土地的地上物居住過嗎？）沒有。（那時候證人為何要遷戶籍到系爭土地的地上物？）因為那時剛好沒有人在那裡，張惠敏問我能不能遷進去，因為她怕被別人佔據，我只知道她怕別人占用房子，因為那間房子有門牌、戶籍在那裡，如果沒有人進去住，會被人家搶遷進入住。（為何系爭房子24小時都要有人顧著？）因為我們養的是白肉雞，小雞比較脆弱，我們冬天怕沒有瓦斯保溫，夏天怕停電太熱，所以24小時都在現場，只有我與一位工人，老闆不在那邊。」等語（見原審卷第196至199頁）。由上可知，系爭土地上之部分建物顯供置放農具、肥料及雞隻居住所用，非供人居住，部分建物雖部分時間有住人，惟屋內設備極為簡陋，顯見，該建物之存在係以養雞之目的，為供在場之工人休憩所需，俾其得以24小時巡守看顧，至於證人張登應何以在此設籍乙節，業經說明如前，而國產署新竹辦事處前開勘查報告，亦無法證明該等建物係有人在此長住之狀態。是以，揆諸上揭說明意旨，上開建物應屬農業發展條例中，為農業使用之相關農業設施或農舍，均為供農業經營不可分離之土地利用，自不能僅以證人張登應在此設籍乙節，即推認張惠敏有擅自變更系爭耕地之使用用途之情事。是國產署新竹辦事處此部分所指，亦難認為真實。
⑷、張惠敏將系爭土地交由張登應養豬，是否有變更耕地使用用
途，而不自任耕作？本件依證人張登應於本院具結證稱：「（養豬是否為你所養的？）是。（何時開始養豬？）之前在隔壁別人的土地養豬，後來別人要使用，我就移到該處，我養豬有10幾年了，在該處養豬應該有3、4年，均在98年9月左右。（你為何在該處養豬？）我之前在那裡做工頭，那時總共有3個工人，由我指揮，隔壁要賣土地，我就移過去該處。（你移到該處養豬，張惠敏是否知情？有無同意？）我有跟她講，因為我是她的老員工，她也只是笑笑的。（你有無徵詢張惠敏同意？）我有跟她講，她只是笑笑的，也沒有講什麼。（你移到張惠敏的地方養豬，張惠敏有無反對？）沒有反對，她也沒有在做什麼。（張惠敏有無看到你在養豬？）有。（養豬是你自己養，跟張惠敏有無關係？）是我自己養，跟張惠敏沒有關係。（你有無付租金給張惠敏？）沒有。」等語（見本院卷第148頁正、反面）。由上述證述情節，可知系爭土地自98年9月間某日起，張惠敏即無償借予訴外人張登應在該處作為養豬使用，核與原審100年6月13日履勘情形相符合（見原審卷54、61頁，石棉瓦所搭建之豬舍）。而張登應原係為養雞而受僱於張惠敏，張惠敏於結束養雞事業後，張登應自98年9月間起既在系爭土地為自己養豬，雙方即無僱傭關係，張登應已非張惠敏之受僱人，揆諸前揭說明，張惠敏既將系爭土地借給他人使用，未自任耕作，自該當於耕地三七五減租條例規定之不自任耕作之情形，系爭耕地租約當然自該時起，即向後失其效力。惟張惠敏究係自98年9月間何時交予張登應使用，參照民法第124條第2項之規定，宜推定自98年9月15日起由張登應使用，系爭耕地租約自斯時起向後失其效力。
⑸、綜上所述，國產署新竹辦事處主張張惠敏因養殖雞隻、搭建
地上物，而變更耕地使用用途，有不自任耕作之情事，固無理由，惟因張惠敏既自98年9月15日起，即將系爭土地交由張登應在其上從事養豬事業，而未自任耕作。因此，系爭租約自98年9月15日起，向後失效。
３、國產署新竹辦事處依所有物返還請求權請求拆屋還地，及依不當得利請求權請求張惠敏給付不當利得，有無理由？
⑴、按所有人對於無權占有或侵奪其所有物者，得請求返還之。
民法第767條第1項前段定有明文。如前所述，系爭租約既自98年9月15日起，向後失其效力，且張惠敏復無法提出其他有權占用系爭土地之合法權源及相關證據。揆諸首揭法條規定，國產署新竹辦事處依據所有物返還請求之法律關係，請求張惠敏應將坐落系爭土地上之如附表一所示編號A1、A2、A3、A4、A5、A6、A7、A8、A9、A10、A11、A12建物拆除，並將土地返還予國產局新竹辦事處，自有理由，應予准許。
⑵、次按無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其
利益，雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。民法第179條定有明文。又依不當得利之法則請求返還不當得利，以無法律上之原因而受利益，致他人受有損害為其要件，故其得請求返還之範圍，應以對方所受之利益為度，非以請求人所受損害若干為準，無權占有他人土地，可能獲得相當於租金之利益，為社會通常之觀念（最高法院61年台上字第1695號判例意旨可資參照）。而無權使用他人土地者，其所受利益，為使用本身，「相當於租金」係原受利益依其性質不能返還時應償還之價額。本件國產署新竹辦事處雖請求張惠敏應自87年11月間起至返還系爭土地之日止，給付相當於租金之不當得利，惟系爭租約既自98年9月15日起，始因張惠敏未自任耕作，而失其效力，已如上述，則國產署新竹辦事處請求張惠敏給付自98年9月15日起相當於租金之損害，為有理由。又國產署新竹辦事處雖主張應以申報地價計算相當於租金之不當得利金額，惟本件兩造間既曾有耕地租約存在，於租約失效後，計算相當於租金之不當得利數額，自應以兩造間原有租金約定為計算依據，較為可採。而依系爭租約第1條規定之租金計算，係以每年甘藷數量1226.5公斤計算之。且查，苗栗縣98年期公有耕地實物折徵代金標準價格：稻殼每公斤17元，甘藷每公斤5元，有苗栗縣政府98年12月8日府地用字第00000000000號函在卷可憑。則自98年起系爭土地之每年租金總額應為6133元（計算式：1226.5元×5元＝6133元，四捨五入）。因之，自98年9月15日起至99年6月30日止（即9個月又15天＝0.79年），相當於不當得利之租金，共計4845元（計算式：0.79年×6133元＝4845元）。
依此以言，國產署新竹辦事處請求張惠敏給付自98年9月15日起至99年6月30日之不當得利租金，共4845元及自100年2月21日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息，暨自99年7月1日至返還系爭土地之日止，按年給付6133元之部分，為有理由。
⑶、張惠敏雖另主張：其於100年7月20日已自行匯算系爭租約之
租金（自87年11月至100年6月止）共2萬7784元，並繳予國產署新竹辦事處等語。惟依系爭租約，每年租金為甘藷1226.5公斤，如以甘藷每公斤5元計算，張惠敏上開所繳納之租金，所得扣抵之年月僅有4.53年【計算式：1226.5公斤×5元＝6133元；2萬7784元÷6133元（每年租金）＝4.53年。】，即其所繳納之金額，約僅足以抵充自87年11月至92年5月止之租金，尚不足以算至98年8月，是上述金額無法抵充自98年9月15日起相當於不當得利之租金，亦併予敘明。
⑷、從而，國產署新竹辦事處依所有物返還請求權及返還不當得
利之法律關係，請求張惠敏將占用系爭土地如附表一所示之建物拆除，並將系爭土地返還國產署新竹辦事處，並給付自98年9月15日起至99年6月30日之相當於不當得利租金，共4845元及自100年2月21日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息，暨自99年7月1日至返還系爭土地之日止，按年給付6133元之部分，為有理由；逾此範圍之請求，則屬無據。
二、反訴部分：張惠敏先位聲明雖然請求確認其與國產署新竹辦事處間就系爭土地有耕地租賃之法律關係存在。然查，張惠敏與苗栗縣政府間就系爭土地所簽訂之耕地租賃契約係自98年9月15日起，即向後失其效力，已如前述。因此，張惠敏此部份之主張，即屬無據。另張惠敏備位第一順位聲明，雖請求確認國產局新竹辦事處與其就系爭土地所訂立之耕地租約為養殖之農地租約。第二備位聲明，請求國產署新竹辦事處就系爭土地應與其訂立土地使用項目為養殖之農地租約。但查，張惠敏既與苗栗縣政府就系爭土地所簽訂之耕地租賃契約，既因未自任耕作而無效，已如前述，故該耕地租賃契約已無法拘束國產署新竹辦事處。因此，張惠敏嗣後再向國產署新竹辦事處申請簽訂以養殖為目的之耕地租約，基於當事人契約自由、私法自治原則，國產署新竹辦事處自有權決定是否要與張惠敏簽訂耕地租約。至於，張惠敏主張國產署新竹辦事處未依其上級機關91年9月5日台財產局管字號0000000000號函令（見原審卷第108頁），所揭示之租約使用處理方式處理云云，惟該函示僅係國產署新竹辦事處機關內部研議之處理方式，並非係一對外發生法律效果之法規性命令，是其據此做為請求權基礎，請求主張訂立土地使用項目為養殖之農地租約云云，亦無理由，應予駁回。
伍、綜上所述，國產署新竹辦事處依所有物返還請求權及返還不當得利之法律關係，請求張惠敏將占用系爭土地如附表一所示之建物拆除，並將土地返還國產署新竹辦事處；並給付4845元及自100年2月11日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息，暨自99年7月1日至返還系爭土地之日止，按年給付6133元之部分，為有理由；逾此範圍之請求，即屬無據，應予駁回；其假執行之聲請失所附麗，應併予駁回。原審判命張惠敏應將占用系爭土地如附表一所示之建物拆除，並將土地返還國產署新竹辦事處；並給付219,104元，及自100年2月21日起至清償日止，按年息5%計算之利息，暨自99年7月1日起至張惠敏返還系爭土地之日止，按月給付國產署新竹辦事處4,922元，就超過上開應准許部分，為張惠敏敗訴之判決，並為假執行之宣告，自有未合。張惠敏此部分上訴為有理由，爰由本院將此部分之原判決予以廢棄，改判如主文第二項所示；張惠敏其餘上訴及追加之訴，則無理由，應予駁回。至其餘不應准許部分，原審判決駁回國產署新竹辦事處之請求，並無違誤，國產署新竹辦事處此部分之上訴為無理由，應予駁回。
陸、張惠敏雖另以國產署新竹辦事處之上級機關曾發布上揭函令，准許種植作物之耕地租約，轉換成養殖使用之耕地租約。其已委託代書著手依上揭函示，向國產署新竹辦事處申請將系爭耕地之三七五耕地租約變更為農地養殖租約。兩造間是否應成立農地養殖契約之法律關係，顯可預見將生爭執，而該養殖契約之法律關係是否成立，將直接影響本件判決結果，自係符合民事訴訟法第182條之得裁定停止之要件。爰聲請在系爭農地養殖契約成立與否定案前，先准許停止本件訴訟云云。惟查，系爭土地之租賃關係，已因張惠敏未自任耕作而失效，不生變更租約情形，本院已可自為判斷，已如前述，是張惠敏聲請裁定停止本訴訟程序，不應准許，併予敘明。
柒、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，核與判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
捌、據上論結，本件國產署新竹辦事處之上訴為無理由，張惠敏之上訴為一部有理由，一部無理由，追加之訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第450條、第78條、第79 條，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 10 月 15 日
民事第四庭 審判長法 官 陳蘇宗
法 官 李悌愷法 官 黃峻隆以上正本係照原本作成。
張惠敏得上訴。
如對本判決上訴，須於收受判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按他造人數附具繕本）。
上訴時應提出委任律師為訴訟代理人之委任狀。具有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項之情形為訴訟代理人者，另應附具律師及格證書及釋明委任人與受任人有該條項所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
書記官 卓佳儀中 華 民 國 102 年 10 月 22 日