臺灣高等法院臺中分院民事裁定 102年度抗字第426號抗 告 人 呂感松相 對 人 行政院勞工委員會職業訓練局法定代理人 林三貴代 理 人 枋啟民律師上列抗告人因與相對人行政院勞工委員會職業訓練局清償借款事件，對於中華民國102年7月15日臺灣苗栗地方法院101年度訴字第284號所為裁定提起抗告，本院裁定如下：
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、相對人在原法院起訴意旨略以：抗告人呂感松邀債務人吳敏寧、莊鳳美為借款之連帶保證人與相對人訂立「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」向相對人借款新台幣（下同）100萬元，借款期間自民國87年10月29日起至民國93年10月29日止，共六年。還款方式為自借款日起算，第二年起依年金法，於每月29日向相對人按月平均攤付本息；借款利率，自借款日起算，第一年免計付利息，第二年起按年利率百分之三計息；違約金，債務人如遲延還本付息時，自約定攤付日起，逾期在六個月以內者，按約定利率百分之十，逾期超過六個月部分，按約定利率百分之二十計算之違約金。詎抗告人自88年12月29日即最後繳息日起，均未償付本息，借款本金目前尚積欠新台幣969023元，爰依兩造契約書之約定，請求抗告人連帶給付借款本金969023元及利息暨違約金等情。
二、抗告人主張系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」，乃係「特定」為了實現「協助關廠歇業勞工，獲得就業機會，安定生活」之行政目的，而係系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」所執行之「行政契約」公法行為，且本件相對人起訴所據之系爭契約，其主體一造為行政機關；系爭契約內容並表明其授權締約之依據，乃係「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，為一行政命令法規範，亦即為公法，並且又以《就業服務法》暨《就業安定基金收支保管及運用辦法》等公法為其法律依據；締約之目的，在於「協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，安定其生活」，以實現《就業服務法》第24條所定:「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業．．．」特定之勞動以及就業之行政任務，顯在直接實現法律所定之行政任務，應屬於行政契約。當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者依民事訴訟法第31條之2第3項規定，應優先於其他事項先為調查認定後為裁定，又倘此程序部分之調查認確然非屬普通法院得受理，而為公法上爭議如因公法上原因發生之財產上給付或抗辯之爭議，或因公法上契約所生給付之爭議者，即係屬行政訴訟法第3條、第8條所定一般給付訴訟之行政訴訟範疇，普通法院對之即無受理訴訟之權限，應以裁定移送該管行政法院。本件相對人係依「公法上之賠償、代償或補償」或依「公法契約」而為請求，無論實質上是否有理由，均係公法上原因所生之爭議，普通法院並無受理之權限。為此聲請移送該管行政法院審理云云，經原法院裁定駁回抗告人之聲請。
三、抗告意旨略以：㈠查，依相對人即原告所提出之系爭「關廠歇業失業勞工促進
就業貸款契約」，該契約其開宗明義即明文係依據「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」之規定與抗告人締結契約、另依系爭契約第柒條亦明文：「立約人．．．違反關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點．．．立約人應即刻清償本借款本息。」再再均顯示系爭要點之公法規制性已成為契約之內容，故抗告人就系爭款項與契約間之法律關係，均須受到「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」之規制。
㈡又觀諸系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，
其乃係依據當時之「就業服務法」第24條與「就業安定基金收支保管及運用辦法」第6條第2款規定辦理，且目的係為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活。適用之對象乃因事業單位關廠歇業而失業之勞工，未依法領取法定資遣費或退休金，且未請領輔導就業奬助者。而貸款於用途上須限於關廠失業勞工尋求工作機會或就業有關之用途。金額上，亦不得超過雇主積欠之法定資遣費或退休金之金額。申請上，亦須由當地勞工行政主管機關受理申請，並審查其資格及貸款金額核轉職訓局核定之始可；且若是由雇主代所屬勞工申請者，即須由雇主負擔清償責任。相關經費亦係由行政院勞工委員會於就業安定基金提撥辦理。該要點並應定期檢討落實其成效，並須於新制勞工退休制度施行或失業保險開辦後停止適用。此均為系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」第一點、第二點、第三點、第五點、第六點、第十點、第十二點、第十四點、第十五點所明文。
㈢簡言之，就業服務法第24條及「關廠歇業失業勞工促進就業
貸款實施要點」，本身因具有強烈之高權性質而為公法規範無疑。而系爭契約中，除已明文抗告人須受前開公法規範之規制外，抗告人之一方就貸款額度、清償期、利率、保證等重要事項均明定於要點中，此兩造顯無自由形成該法律關係之意思，而悉由「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」所規範等，亦即，行政機關對此有單方決定之權力，並無私法自治之空間存在。原裁定竟仍謂「全依當事人之意思及民法消費借貸之規定」，顯與相關證據不相適合。
㈣況本件相對人雖據系爭契約向抗告人請求返還借款，然實際
上目的係在於補救因行政院勞工委員會怠於執行職務造成勞工所受之損害，因此，貸款金額係依據勞工之年資與薪資計算，只需符合關廠勞工之身分，不考慮勞工之支付能力如何，未實際辦理徵信，一律核貸，縱使形式上有保證人，實際上亦不進行對保，甚至由關廠工人相互作保之情況。此種核貸、撥貸之方式，以一般金融授信實務角度而言實無法想像，甚至與一般私人借款相較，亦大異其趣。原裁定就此均未論及，亦未究明當年原告給付款項就係補助、貸款或其他法律性質與相關過程，亦未探求華南商業銀行是否曾依相關規定之貸款程序對被告進行徵信、對保等放貸程序，逕行認定本件兩造間之法律關係乃全依當事人之意思及民法消費借貸之規定所成立，顯有違誤。
㈤綜上，本件系爭「契約」最初即已書明係依「關廠歇業失業
勞工促進就業貸款實施要點」，原裁定法院未依職權調查該命令，已有不當。遑論抗告人於書狀援用其內容，該要點復表明其授權依據「就業服務法第24條」及「就業安定基金收支保管及運用辦法第6條第2款」，則各該法令規定如何、放款程序等，自應本於職權調查審認。原審未予詳查，即逕認「系爭借貸契約，其內容及效力，均無公法規定」，職此之故，原審所據之理由，顯有裁定不依證據、未依職權調查並不備理由之違法，均構成廢棄另為適法處置之原因等語。
四、按普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定，民事訴訟法第31之2條第2、3項分別定有明文。又訴訟事件是否屬於普通法院之權限，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係是否屬私法上之法律關係為斷，而非以法院調查之結果為依歸（最高法院88年度台抗字第301號、88年度台抗字第168號裁定參照）。次按公法上契約與私法上之契約，其主要之區別為契約之內容與效力，是否均為公法所規定。茍契約之內容及效力，並無公法規定，而全由當事人之意思訂定者，縱其一方為執行公務，仍屬於私法上契約之範圍（最高法院61年台上字第1672號判例參照）。另按「勞動基準法第二十八條第一項、第二項規定，雇主應繳納一定數額之積欠工資墊償基金（以下簡稱墊償基金）；於雇主歇業、清算或破產宣告時，積欠勞工之工資，未滿六個月部分，由該基金墊償，以保障勞工權益，維護其生活之安定。同條第四項規定『雇主積欠之工資，經勞工請求未獲清償者，由積欠工資墊償基金墊償之；雇主應於規定期限內，將墊款償還積欠工資墊償基金』，以及『積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法』（以下簡稱墊償管理辦法）第十四條第一項前段規定：『勞保局依本法第二十八條規定墊償勞工工資後，得以自己名義，代位行使最優先受清償權（以下簡稱工資債權）』，據此以觀，勞工保險局以墊償基金所墊償者，原係雇主對於勞工私法上之工資給付債務；其以墊償基金墊償後取得之代位求償權（即民法所稱之承受債權，下同），乃基於法律規定之債權移轉，其私法債權之性質，並不因由國家機關行使而改變。勞工保險局與雇主間因歸墊債權所生之私法爭執，自應由普通法院行使審判權。」，亦有大法官會議釋字第595號解釋可資參照。查依系爭兩造於87年10月22日所訂「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」所載，抗告人呂感松邀同吳敏寧、莊鳳美為借款連帶保證人，與相對人簽訂系爭貸款契約，由抗告人呂感松向相對人借款新台幣100萬元，約定借款期間自民國87年10月29日起至93年10月29日止，依約抗告人呂感松自借款日起算，第二年起依年金法，按月於每月29日平均攤付本息。且系爭契約第四條約定貸款利率，第五條約定違約金，第七條約定「立約人若未依約按期攤還本金或利息，或違反關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點或本契約之規定或立約人承諾之情事，經貴局或貴局之代理人華南商業銀行通知，本借款視為全部到期，立約人應即清償本借款本息」，第十條約定：「立約人未依納還本（含喪失期限利益視為到期）或付息時，連帶保證人應即負連帶清償責任」。第十一條約定債務履行地，第十二條約定：「本契約涉訟時，雙方同意以苗栗地方法院為第一審管轄法院。但法律有專屬管轄之特別規定者，從其規定」等情，為兩造所不爭執，且有相對人所提系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約書」1件附卷可稽，堪信為真實。是依兩造所不爭執其真正之上開系爭貸款契約各條款之內容及效力觀之，既均無公法規定，而係由兩造就消費借貸之法律關係而為約定，且系爭貸款契約第12條所為合意管轄之約定，亦合於民事訴訟法第24條合意管轄之規定。參以抗告人前曾依約償付本息至88年12月29日，其餘本金969,023元及利息尚未清償等情，亦為抗告人所不爭執。足徵兩造於訂定系爭貸款契約時，係以私法借貸契約之意思表示合致而訂定，並合意由原法院管轄。則依前開最高法院判例意旨所示，縱相對人係為達其促進關廠歇業失業勞工就業之政策目的而為，系爭貸款契約仍屬私法上契約之範圍，尚難僅以相對人為政府機關，即認系爭貸款契約屬公法上之契約關係。況系爭貸款契約係兩造基於對等地位而簽訂，並無上命下從之關係，且系爭貸款契約之直接受益者為抗告人，均難認屬公法上之契約關係。另參以前揭大法官會議釋字第595號解釋所述勞工保險局與雇主間因歸墊債權所生之私法爭執，應由普通法院行使審判權觀之，準此，本件兩造間因系爭貸款契約所生之爭執，亦應認屬於私法爭執，應由普通法院行使審判權。
五、抗告人雖以系爭貸款契約係依據「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」之規定而締結，該貸款要點第1條載明依據就業服務法第24條與就業安定基金收支保管及運用辦法第6條第2款規定辦理，而主張系爭貸款係聲請人為履行就業服務法第24條所定之補助給付，應屬公法法律關係等語。惟查就業服務法第24條現行條文固為「主管機關對下列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業；必要時，得發給相關津貼或補助金：一、獨力負擔家計者。二、中高齡者。三、身心障礙者。四、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力者。六、長期失業者。七、其他經中央主管機關認為有必要者。前項計畫應定期檢討，落實其成效。第一項津貼或補助金之申請資格、金額、期間、經費來源及其他相關事項之辦法，由主管機關定之。」惟於91年1月21日修正前原條文為：
「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業：一、負擔家計婦女。二、中高齡者。三、殘障者。四、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力者。六、其他經中央主管機關認為有必要者。前項計畫應定期檢討，落實其成效。」就業服務法第24條於91年1月21日修正前，並無關於給付津貼或補助金之規定，故相對人於91年修法前並無給付聲請人津貼或補助金之公法上義務，抗告人以91年修正後就業服務法第24條規定，主張相對人於87年間與聲請人簽訂系爭貸款契約，係為履行公法上給付津貼或補助金之義務，進而主張系爭貸款契約屬行政契約，顯有誤解，並無可採。
六、再查依司法院釋字第540號解釋謂：國家為達成行政上之任務，得選擇以公法上行為或私法行為作為實施之手段。其因各該行為所生爭執之審理，屬於公法性質者歸行政法院，私法性質者歸普通法院。．．．中華民國71年7月30日制定公布之國民住宅條例，對興建國民住宅解決收入較低家庭居住問題，採取由政府主管機關興建住宅以上述家庭為對象，辦理出售、出租、貸款自建或奬勵民間投資興建等方式為之。其中除民間投資興建者外，凡經主管機關核准出售，出租或貸款自建，並已由該機關代表國家或地方自治團體與承購人、承租人或貸款人分別訂立買賣、租賃或借貸契約者，此等契約即非行使公權力而生之公法上法律關係。上開條例第21條第1項規定：國民住宅出售後有該條所列之違法情事者，「國民住宅主管機關得收回該住宅及基地，並得移送法院裁定後強制執行」，乃對特定違約行為之效果賦予執行力之特別規定，此等涉及私權法律關係之事件為民事事件，該條所稱之法院係指普通法院而言。對此類事件，有管轄權之普通法院民事庭不得以行政訴訟新制實施，另有行政法院可資受理為理由，而裁定駁回制執行之聲請等語。是以，依上開解釋之意旨，國家為達成行政上之任務得選擇以私法上行為作為實施之手段。如國民住宅條例規定係為解決收入較低家庭居住問題，得選擇由政府主管機關興建住宅以上述家庭為對象辦理貸款自建之方式為之，此等借貸契約依上開解釋意旨，即非行使公權力而生之公法上之法律關係，而為涉及私法法律關係之民事事件。從而，政府為解決關廠歇業失業勞工之就業問題選擇以本件私法性質之紓困貸款方式，來達成行政任務，不但符合91年1月21日修正前就業服務法第24條：
「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計劃，致力促進其就業」之立法旨趣及目的（當時有效施行之就業服務法24條規定主管機關應訂定促進就業之計劃並未限制不得以私法性質之紓困貸款方式為之），且與司法院釋字第540號解釋之意旨相符，尤此益見抗告人主張系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」，乃係「特定」為了實現「協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，安定生活」之行政目的，而依系爭「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」所執行之「行政契約」公法行為，且系爭就業貸款契約，其主體一造為行政機關；系爭契約內容並表明其授權締約之依據，仍係「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，為一行政命令法規範，亦即為公法，並且又以「就業服務法」暨「就業安定基金收支保及運用辦法」等公法為其法律依據；締約之目的，在於「協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，安定其生活」，以實現「就業服務法」第24條所定：「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業．．．」特定之勞動以及就業之行政任務，顯在直接實現法律所定之行政任務，應屬於行政契約。此項爭訟為公法上之爭執，係屬行政訴訟法第3條、第8條所定一般給付訴訟之行政訴訟範疇，普通法院對之即無受理訴訟之權限，應以裁定移送該管行政法院云云，於法係屬無據。
七、綜上所述，本件兩造間因系爭貸款契約所生之爭執，應認屬於私法爭執，抗告人聲請裁定移轉行政法院，於法不合。原法院因而裁定駁回抗告人移轉管轄之聲請並諭知本件應由普通法院即原法院受理，經核並無違誤，抗告意旨指摘原裁定不當，求予廢棄，並無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件抗告為無理由，依民事訴訟法第495條之1第1項、第449條第1項、第95條、第78條裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 10 月 2 日
民事第六庭 審判長法 官 袁再興
法 官 盧江陽法 官 陳賢慧以上正本係照原本作成。
不得再抗告。
書記官 謝雅惠中 華 民 國 102 年 10 月 3 日