臺灣高等法院臺中分院民事裁定 102年度抗字第606號抗 告 人 張傳盛相 對 人 行政院勞工委員會職業訓練局法定代理人 林三貴上列抗告人與相對人間請求清償借款事件，抗告人對於民國102年10月18日臺灣苗栗地方法院101年度訴字第340號所為裁定，提起抗告，本院裁定如下：
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用新台幣壹仟元由抗告人負擔。
理 由
一、相對人即原告行政院勞工委員會職業訓練局主張抗告人即被告張傳盛依據「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」（下稱系爭貸款實施要點）規定，抗告人張傳盛於民國87年10月23日邀同張興盛、廖鼎貴為借款連帶保證人，與相對人簽訂關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約（下稱系爭貸款契約），由抗告人向相對人借款新臺幣（下同）100萬元，約定借款期間自87年10月29日起至93年10月29日止，共6年，自第二年起依年金法，按月於每月29日平均攤付本息；借款利率自借款日起算，第一年免計付利息，第二年起按年利率3％計息；如遲延還本付息時，自約定攤付日起，逾期在6個月以內部分，按約定利率10％，逾期超過6個月部分，按約定利率20％計付違約金；且系爭貸款契約第12條約定載明因契約涉訟時，雙方同意由原法院為第一審管轄法院。惟抗告人自89年1月31日後即未依約清償，尚欠本金95萬3477元，相對人訴請抗告人與張興盛、廖鼎貴連帶給付前述本金及利息、違約金。抗告人抗辯本件相對人係依「公法上之賠償、代償或補償」或「公法契約」而為請求，係屬公法原因所生之爭議，普通法院並無審判權，向原審法院聲請依民事訴訟法第31條之2第2項規定，裁定移送該管行政法院。經原審法院裁定駁回本件抗告人移轉管轄之聲請，認應由普通法院即原審法院受理訴訟，理由略以：本件關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約所生之爭執，係屬私法爭執，應由該法院行使審判權及管轄權，而依民事訴訟法第31條之2第3項規定，裁定駁回被告（即抗告人）移轉管轄之聲請。抗告人不服，提起本件抗告。
二、抗告意旨略以：㈠相對人起訴之主張，其訴訟標的法律關係乃系爭貸款契約所
生之返還請求權，該請求權之公、私法性質，涉及普通法院有無受理訴訟之審判權，需就系爭貸款契約加以定性始可得知，抗告人既主張系爭貸款契約為公法契約，就此部分法院即應基於職權調查。法院有無審判權，無論當事人有無爭執，法院均須自行審究，不受當事人主張之拘束。抗告人於原法院既抗辯相對人起訴主張之契約為公法契約（或為津貼、補助等其他公法關係），事涉審判權之有無，本屬法院應依職權調查之事項，而相對人提出之系爭貸款契約，其開宗明義載明係依系爭貸款實施要點及系爭貸款契約第7條之約定，系爭貸款實施要點之公法規制性已成為系爭貸款契約之內容，是系爭貸款契約間之法律關係均受系爭貸款實施要點之規制。系爭貸款實施要點係依據當時就業服務法第24條及就業安定基金收支保管及運用辦法第6條第2款規定辦理。就業服務法第24條於91年1月21日修正前雖規定：「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業：一、負擔家計婦女。二、中高齡者。三、殘障者。四、原住民。
五、生活扶助戶中有工作能力者。六、其他經中央主管機關認為有必要者。前項計畫應定期檢討，落實其成效」，惟仍使中央主管機關得以命令之方式達成給付行政之目的。系爭貸款實施要點具強烈之高權性質而為公法規範，且系爭貸款契約中，除已明文記載抗告人須受前開公法規範，抗告人就貸款額度、清償期、利率、保證等重要事項均明訂於系爭貸款實施要點中，行政機關又有單方決定之權利，兩造顯無私法自治之空間存在；系爭貸款契約所約定事項顯然偏袒相對人，內容復涉及人民公法上權利義務關係，且從兩造間契約標的、目的、契約依據、契約內容等項為判斷，系爭貸款契約性質應屬行政契約。況就業服務法第24條於91年1月21日修正後，亦將該條之法律關係屬公法上之津貼或補助金加以明文化，顯見兩造間依就業服務法第24條所生之法律關係為公法關係。且系爭貸款契約適用對象為未依法領取法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業而失業之勞工。行政院勞工委員會怠忽法定職守，未確實查核雇主是否依法提撥勞工退休準備金，致勞工失業後陷入無資遣費及退休金之窘境，系爭貸款實施要點之規範立法目的係為彌補國家過失所造成勞工損害，自屬公法性質。
㈡又本件系爭貸款契約發生背景係在85年以降因勞工法治不周
，為解決當時接連發生重大惡性關廠事件，且主管機關亦有行政監督之疏失，為於相關制度施行前為替代性之給付，並就政府之疏失予以彌補，是勞工行政主觀機關遂以就業服務法第24條及就業安定基金收支保管及運用辦法第6條第2款為授權基礎及經濟來源，制定系爭貸款實施要點，以安定失業勞工之生活。準此，相對人雖起訴主張為私法上借貸，惟此至多僅為其外觀，其應屬失業給付或新制年金之替代，為公法上之津貼或補助，退步言之，縱認屬借貸或其他雙方法律關係，亦應為公法上之借貸或其他公法上雙方法律關係，應屬行政法院所管轄。又相對人係依就業服務法動用就業安定基金，而就業安定基金之經費來源，與工資墊償基金之性質，迥然不同；而就業服務法上之給付所生爭議，屬公法事件，本件相對人給付勞工資遣費、退休金之依據，乃就業服務法第24條，自應依行政訴訟程序處理。再者，91年1月21日修正前就業服務法第24條規定意旨，仍使中央主管機關得以命令方式去達成給付行政之目的。而系爭貸款實施要點，本身已就兩造之法律關係加以規制，且由兩造之系爭貸款契約中，除已明文抗告人須受系爭貸款實施要點之規制外，抗告人一方對於契約之內容、數額、還款之時日等均無協商之餘地，亦即相對人對此有單方決定之權力，並無私法自治之空間存在，兩造間並非私法關係。況就業服務法第24條於91年修正後，亦已將該條文所生之法律關係屬公法上津貼或補助金加以明文化，更顯見兩造依就業服務法第24條所生之法律關係為公法關係。
㈢本件相對人為行政院勞工委員會職業訓練局，而釋字第595
號解釋所涉者為行政機關勞工保險局；本件為國家與勞工間之關係，釋字第595號係國家與雇主間之關係；本件係雇主關廠倒閉後，國家墊付勞工退休金及資遣費，而釋字第595號解釋係勞保局依法墊償工資後，向雇主追償請求；又就業安定基金之經費來源除就業安定費外，尚由國庫編列預算支應，釋字第595號解釋之公資墊償基金則非以國庫財產提供人民公法上給付。兩者請求權主體、對象、標的、經費來源，均無可相提並論。我國實務亦向來認因就業服務法上所生之給付糾紛，應依行政訴訟程序解決，故原裁定援引大法官會議釋字第595號解釋，顯有不當。
㈣人民與國家間可能因法律規定、公法契約、不當得利、無因
管理等產生公法上債之關係，並基於該公法上債之關係為給付。而契約之定性不能受契約當事人主觀之意思拘束，而且不能因為契約雙方約定由民事法院管轄，即遽認系爭貸款契約為私法契約。況且審判權之有無，乃管轄權有無之先決條件；若無審判權，如何能合意管轄？而公、私法之定性乃涉及審判權之歸屬，合意管轄乃係普通法院有審判權後，兩造始能合意管轄之法院，故若以合意管轄反推必有民事審判權之存在，實有倒果為因之嫌。原裁定以抗告人曾依約償付本息，推論兩造間有私法借貸契約存在，及以兩造間有民事訴訟法第24條合意管轄約定，而認兩造訂約時係以私法契約之意思表示，合意由普通法院管轄，而認普通法院有審判權，均有違誤。是以契約目的論，因系爭貸款契約屬公法目的之達成，具有高度公益性，而其契約標的，亦具公法性質，是系爭貸款契約屬行政契約無誤。為此，請求廢棄原裁定，並移送至臺中高等行政法院或發回臺灣苗栗地方法院等語。
三、按我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決（司法院大法官釋字第448 號解釋意旨參照）。準此，行政訴訟程序乃國家司法機關用以解決當事人間關於公法上之爭議所施行之程序，倘非屬公法上爭議事件，行政法院自無審判權，而應歸普通法院審判（最高法100年度台抗字第553號、99年度台抗字第912號、98年度台抗字第400號裁定意旨參照）。且普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定，民事訴訟法第31之2條第2、3項分別定有明文。次按訴訟事件是否屬於普通法院之權限，應以其訴訟標的之法律關係是否屬私法上之法律關係為斷，若以公法上之法律關係為民事訴訟標的者，限於法律有特別規定者為限（最高法院45年台上字第1787號判例意旨參照）；而訴訟事件是否屬於普通法院之權限，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係是否屬私法上之法律關係為斷，而非以法院調查之結果為依歸（最高法院88年度台抗字第301號、88年度台抗字第168號裁判意旨參照）。經查：
㈠國家為達成行政上任務所採擇手段，本具有公法或私法行為
形式之選擇自由，而因各該行為所生爭執之審理上訴訟權限歸屬，即應視其所採行為形式而定。本件系爭貸款契約固依系爭貸款實施要點而訂立，然細繹系爭貸款契約內容，乃抗告人邀同張興盛、廖鼎貴為借款連帶保證人，與相對人簽訂契約，由抗告人向相對人借款100萬元，約定借款期間自87年10月29日起至93年10月29日止，共6年，依約抗告人自借款日起算，第二年起依年金法，按月於每月29日平均攤付本息；借款利率自借款日起算，第一年免計付利息，第二年起按年利率3％計息；如遲延還本付息時，自約定攤付日起，逾期在6個月以內部分，按約定利率10％，逾期超過6個月部分，按約定利率20％計付違約金；且系爭貸款契約第12條約定載明因契約涉訟時，雙方同意由原法院為第一審管轄法院等情，為雙方所不爭執，有系爭貸款契約書可證。則由系爭貸款契約明定借貸期間、借款金額、利息、違約金、償還方式、連帶保證人及合意管轄之約定等內容觀之，雙方係就消費借貸之私法關係而為約定，至為灼明。
㈡抗告人雖以系爭貸款契約依據系爭貸款實施要點之規定而締
結，又系爭貸款實施要點係依據就業服務法第24條與就業安定基金收支保管及運用辦法第6條第2款規定辦理，進而主張系爭貸款契約係相對人為履行就業服務法第24條所定之補助給付，以達成安定失業勞工生活之行政目標，是就契約主體、契約目的、契約內容綜合判斷，其契約性質當屬行政契約，本件應屬公法關係云云。惟查，就業服務法第24條現行條文雖為「主管機關對下列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業；必要時，得發給相關津貼或補助金：一、獨力負擔家計者。二、中高齡者。三、身心障礙者。四、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力者。六、長期失業者。七、其他經中央主管機關認為有必要者。前項計畫應定期檢討，落實其成效。第一項津貼或補助金之申請資格、金額、期間、經費來源及其他相關事項之辦法，由主管機關定之。」然91年1月21日修正前原條文係規定「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業：一、負擔家計婦女。二、中高齡者。三、殘障者。四、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力者。六、其他經中央主管機關認為有必要者。前項計畫應定期檢討，落實其成效。」是以91年1月21 日修正前就業服務法第24條，並無關於給付津貼或補助金之規定，故相對人於91年修法前並無給付抗告人津貼或補助之公法上義務或權利，抗告人以91年修正後就業服務法第24條規定，主張相對人於87年間與抗告人簽訂系爭貸款契約，係為履行公法上給付津貼或補助金之義務，顯有誤解，尚無足採。又參酌前開最高法院判例意旨所示，縱相對人係為達其促進關廠歇業失業勞工就業之政策目的而訂約，然相對人既選擇以私法上之行為作為實施之手段，而與抗告人簽訂私法性質之消費借貸契約，則系爭貸款契約即係屬私法上之借貸性質，尚難僅以相對人為政府機關，即認系爭貸款契約屬公法上之契約關係。
㈢又本件系爭貸款契約之一造當事人雖為政府機關，惟系爭貸
款契約已將借貸之條件及內容清楚記明於契約中，抗告人得基於其自由意思決定是否簽約，雙方乃立於對等地位及借貸之意思合致而簽訂，並無上命下從之關係，且系爭貸款契約之直接受益者為抗告人個人，復與公益無涉，基此，縱相對人締約之目的係藉以達成行政上之任務，仍屬私法契約，而非公法關係。因此本件兩造間因系爭貸款契約所生之爭執，自認屬於私法爭執，應由普通法院行使審判權，且本件訴訟，非屬專屬管轄，抗告人在原審法院轄區內亦有住所，兩造既於前述系爭貸款契約第12條約定就本件訴訟合意由原審法院管轄，原審法院就本件自有管轄權。抗告人主張本件訴訟係公法關係之紛爭，普通法院並無審判權，聲請裁定移送行政法院，自屬無據，應不准許。原審法院因而裁定駁回抗告人之聲請，核無不合。抗告意旨再執前詞指摘原裁定不當，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
四、綜上，本件兩造間因系爭貸款契約所生之爭執，應屬私法爭執，普通法院自得行使審判權。原裁定認其就本件有管轄權，核無不合，抗告意旨仍執前詞求予將原裁定廢棄，移送高等行政法院或發回原法院管轄，自有未合，其抗告為無理由，應予駁回。
五、本件審判權及管轄權之事證已經明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，對本件裁定結果並無影響，不再一一論述，附此敘。
六、據上論結，本件抗告為無理由，依民事訴訟法第495條之1第
1 項、第449條第1項、第95條、第78條，裁定如主文。中 華 民 國 102 年 12 月 12 日
民事第三庭 審判長法 官 翁芳靜
法 官 王 銘法 官 楊熾光以上正本係照原本作成。
不得再抗告。
書記官 陳如慧中 華 民 國 102 年 12 月 13 日