臺灣高等法院臺中分院民事判決 103年度上字第381號上 訴 人 謝允興訴訟代理人 黃敬寓律師被 上訴 人 曾士哲訴訟代理人 楊進添
林秀滿上列當事人間請求確認優先購買權存在事件，上訴人對於中華民國103年7月9日臺灣彰化地方法院102年度訴字第1128號第一審判決提起上訴，本院於104年3月31日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原判決廢棄。
上開廢棄部分，被上訴人在第一審之訴駁回第一審及第二審訴訟費用由被上訴人負擔。
事實及理由
一、被上訴人主張：
(一)臺灣彰化地方法院即原審法院100年度司執己字第43875號強制執行事件拍賣之標的物，即坐落彰化縣○○鄉○○段○○○○○號、使用分區為一般農業區，使用地類別為養殖用地的土地（下稱系爭土地），於民國（下同）101年10月31日，由上訴人以新台幣（下同）222萬6700元拍定。而系爭土地係依據彰化縣58年7月30日彰府地劃字第6991號農地重劃公告確定，係屬農地重劃條例公布實施前，已依土地法及行政院令頒之土地重劃辦法而辦竣重劃之農地。後農地重劃條例於69年12月公布施行，內政部於71年3月19日以台（71）內地字第70758號函表示，農地重劃條例第5條所稱之「重劃區」，係包括該條例公布實施前，已依土地法及行政院令頒之土地重劃辦法而辦竣之重劃在內，是系爭土地為農地重劃區內之土地。因系爭土地屬農地重劃條例第5條所稱之「重劃區」耕地，被上訴人為同段1165地號土地（下稱系爭毗連耕地）之現耕所有權人，依該條第3款之規定，對於系爭土地有優先購買權。
(二)土地法第106條規定；「以自任耕作為目的，約定支付租金使用他人之農地者，為耕地租用。前項所稱耕地，包括漁牧」，是土地法所指耕地包括養殖用地在內。而農地重劃條例第1條規定：農地重劃依本條例之規定；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定，故農地重劃條例第5條之耕地應與土地法第106條為同一解釋，包括養殖用地在內。
(三)系爭毗連耕地與系爭土地之堤岸、電力設施、排進水管線等養殖設備，是以同一養殖池田規劃配置，被上訴人對系爭土地如可依農地重劃條例行使優先購買權，可以擴大經營，降低被上訴人養殖營運成本，符合農地重劃條例第5條擴大農場經營面積，以適應機械耕作之需要之立法目的。
(四)被上訴人與父母親係同居共財之家人，父母親從事文蛤中盤商供應市場，被上訴人在設於苗栗縣○○鎮○○里○○○路○○號之昱晶能源科技股份有限公司上班（工作兩天休息兩天），下班或休假之際則與父母親共同管理、經營文蛤養殖業，為毗連耕地之現耕所有權人。
二、上訴人則以：
(一)依台灣省民政廳36年7月29日頒布之台灣省土地地目明細表所列，直接生產用地可分為田（水田用地）、旱（旱田用地）、林（林地）、養（魚池）、牧、礦、鹽、池等，依此分類可知田、旱、養的地目各異。而農地重劃條例第5條之立法理由為：「加速農業機械化，為改進農業經營之必要措施。惟我國農業仍屬小農經營型態，以往辦理重劃時，規劃設計之耕地坵塊面積，『水田』以0.25公頃、『旱地』以0.5公頃為原則，衡諸機耕之需要，仍嫌過小，難以發揮其效能。爰明定此條…」，可見養殖用地並未在立法者所欲規範之「耕地」範圍內。再，就農地重劃條例條文體系解釋，該條例第22條雖係規範重劃時土地分配原則，惟其將地目養之土地與田、旱土地為不同處置，可見立法者有意將地目養之養殖用地排除在該條例所謂「耕地」範圍之外；蓋養殖用地如屬該條例所稱耕地，於辦理重劃分配時，亦應依前開分配原則辦理集中分配，始能符合擴大農場經營面積之目的，可見農地重劃條例所稱「耕地」，應係指地目田、旱之土地，養殖用地自非屬該條例例所規定之「耕地」。
(二)農地重劃條例第5條之立法目的乃在達成擴大農場經營面積，適合「機械耕作」需要之政策目的，依目前水產養殖業者養殖文蛤及收成的方式而言，其養殖的本質方法上係無法仰賴機械養殖，在收成時更需投入大量的人力，此從「養魚世界月刊」關於一篇在彰化縣芳苑鄉從事水產養殖業三十餘年的養殖業者洪清山的採訪報導中，即可瞭解水產養殖無法仰賴機械。如認為養殖用地符合農地重劃條例第5條所稱「耕地」，則與達成擴大農場經營面積，適合「機械耕作」需要之立法目的不符，故農地重劃條例第5條所稱「耕地」應不包括養殖用地。
(三)如認農地重劃條例第5條之「耕地」包括養殖用地，則被上訴人亦非系爭毗連耕地之「現耕」所有權人，不符農地重劃條例第5條第3款之規定，亦無優先購買權。
三、原審經審酌兩造所提出之攻擊防禦方法後，認被上訴人主張其為系爭毗連耕地之所有權人，依農地重劃條例第5條第3款之規定，對於系爭土地有優先購買權，為有理由，而為上訴人敗訴之判決。上訴人不服第一審判決，提起上訴，其聲明為：㈠原判決廢棄。㈡上開廢棄部分，被上訴人在第一審之訴駁回。被上訴人之答辯聲明為：上訴駁回。
四、兩造爭執與不爭執事項：
(一)兩造不爭執事項如下：①上訴人係系爭土地拍賣的買受人，被上訴人為同段1165地號土地所有權人，兩筆土地相毗鄰。
②上開兩筆土地屬農地重劃條例之土地，使用分區為一般農業區，使用地類別為養殖用地。
③系爭土地100年12月17日經執行法院查封時，係由黃錫琪
承租使用，放養文蛤。黃錫琪曾主張為系爭土地之承租人，但因承租系爭土地在抵押權設定後，影響抵押權，經執行處予以除去。
(二)兩造爭執事項如下：①系爭土地是否屬於農地重劃條例第5條所稱「重劃區內耕
地」？②如系爭土地屬農地重劃條例第5條之「耕地」，被上訴人是否為為爭毗連耕地之現耕所有權人？
五、本院得心證之理由：
(一)按土地法第106條規定：以自任耕作為目的，約定支付地租使用他人之農地者，為耕地租用；前項所稱耕作，包括漁牧。雖依土地法第2條第1項第2款之規定，農地與漁地、牧地有別，惟參照土地法第106條第2項之立法精神，土地法第106條第1項之「耕地」包括漁地及牧地在內（最高法院88年台上字第1號判例意旨參見）。
(二)農業發展條例係62年9月3日經總統公布施行，當時之第3條第9款規定：農業用地，指供農作、森林、養殖、畜牧及與農業經營不可分離之房舍、曬場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。同條例第22條規定，為擴大農場經營規模，防止農地細分，現有之每宗耕地不得分割及移轉為共有。但因繼承而移轉者，得為共有；部分變更為非耕地使用者，其變更部分得為分割。所謂「耕地」未於農業發展條例為立法解釋，但農業發展條例施行細則12條第1項規定，農業發展條例第22條所稱耕地，係指土地登記簿記載之「田」「旱」地目土地而言，自不包括養殖用地。按農業用地既包括供農作、森林、養殖、畜牧使用之土地，而農業發展條例第22條未使用「農業用地」而使用「耕地」一詞，足見農業發展條例第22條之耕地應指供農作使用之土地，不包括養殖使用之土地；故農業發展條例之主管機關於施行細則第12條第1項規定：「耕地」係指土地登記簿記載之「田」「旱」地目土地，未逾越或違反當時之母法的規定，應可援用，且為實務向來之見解。後農業發展條例於72年8月1日修正，為免爭議，於該條例第3條第11款就「耕地」明定為指農業用地中依區域計畫法編定之農牧用地，或依都市計畫法編為農業區、保護區之田、旱地目土地，或依土地法編定之農業用地，或未依法編定而土地登記簿所記載田、旱地目之土地。從而，依72年8月1日修正農業發展條例第3條第10款及第11款就農業用地及耕地分別為立法解釋，農業用地中包括作養殖使用之土地，而耕地則指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地，亦可認定62年9月3日農業發展條例制定公布時之「耕地」係排除養殖用地。
(三)農地重劃條例69年12月19日經總統公布，於70年5月25日依行政院（70）台內字第6958號令指定臺灣省、台北市及高雄市為本條例之施行區域。而農地重劃條例第5條規定：重劃區內耕地出售時，其優先購買權之次序如左：一、出租耕地之承租人。二、共有土地現耕之他共有人。三、毗連耕地之現耕所有權人；該條自69年12月19日制定公布施行後，迄今未曾有過修正。亦即，農地重劃條例施行時，當時之土地法所規定之「耕地」係包括養殖用地，但農業發展條例所規定之「耕地」係不包括養殖用地；故農地重劃條例第5條之「耕地」的定義，應依土地法或農業發展條例為解釋，係本案之爭點所在。
(四)本院認為農地重劃條例第5條之「耕地」應依農業發展條例為解釋，理由如下：
①農地重劃條例第5條之立法理由：「加速農業機械化，為改進農業經營之必要措施。惟我國農業仍屬小農經營型態，以往辦理重劃時，規劃設計之【耕地】坵塊面積，【水田】以0.25公頃、【旱地】以0.5公頃為原則，衡諸機耕之需要，仍嫌過小，難以發揮其效能。爰明定重劃後耕地所有權之移轉，其優先購買權之次序為：一、出租耕地之承租人。二、共有土地現耕之他共有人。三、毗連耕地之現耕所有權人，藉以溫和手段達擴大農場經營面積，適合機耕之需要（註：黑框雙引號係本院加註）。」（見原審卷，第97頁），觀諸該條規定之立法理由，農地重劃條例第5條之耕地應指「水田」及「旱地」，並不包地目為養或使用類別為養殖用地之土地。
②就體系解釋而言，農地重劃條例第6條就選定重劃區部分，明確區分為第1、2款之「耕地」及第5款、第6款之「農地」二名詞，可知「耕地」與「農地」在於農地重劃條例屬於不同的概念。亦即農地的指涉的範圍較大，可以包括養殖用地（即同條例第22條第2項第5款之地目為「養」之土地）；而耕地的指涉範圍較小，指地目的「田」、「旱」之土地。再者，農地重劃條例第22條係規範重劃時土地集中分配原則，惟同條第2項第5款規定：養、溜、池、溝、水、原、林、雜等地目土地，難以改良成田、旱土地使用者不適用之，將地目「養」之土地與田、旱土地為不同處置。按農地重劃條例第5條第3款及第22條之目的都是著重於土地之集中使用，以擴大農場經營面積，以適合機耕之現代化需要；農地重劃條例第22條將地目「養」之土地而「難以改良成田、旱土地使用者」排除於集中分配之外，據此亦可推論同條例第5條第3款之「耕地」不包括地目為養或使用地類別為養殖用地之土地。蓋地目養或使用地類別為養殖用地之土地，如屬同條例第5條第3款所稱耕地，於辦理重劃分配時，亦應依集中分配原則辦理，始能符合擴大農場經營面積之目的，而非將之排除在外；故農地重劃條例第5條所稱「耕地」，應係指地目田、旱之土地或使用類別為農牧用地之土地，並不包括養殖用地。
③而我國加入世界貿易組織（即ＷＴＯ）後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，為因應農業轉型升級及發展趨勢，於92年2月7日修正農業發展條例，將耕地之定義加以修正限縮。所謂耕地，僅限於依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。至於依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地及非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地與國家公園區內之田、旱地目土地，則列為耕地以外之農業用地，不受耕地不得細分之限制（參見農業發展條例第3條第11款及第16條之立法理由）。而防止耕地細分與鼓勵耕地合併擴大使用，係一體之兩面；參以農業發展條例第41條獎勵家庭農場擴大經營面積，係以購置或交換耕地為對象，不包括養殖用地，顯見現行農業政策重在特定區域的耕地保護，同時對於耕地之範圍採限縮立法後，對於應保護之耕地取防止耕地細分及鼓勵合併耕地使用之政策，並不及於養殖用地；對於農地重劃條例第5條之「耕地」應採取與農業發展條例同一解釋，始符合目前社會經濟之需要。④又徵詢農地重劃條例之主管機關即內政部的意見，亦認農地重劃屬農業發展政策一環，基此，農地重劃條例第5條所述耕地，依農業發展條例第3條第11款為範疇，依法源為論，其適用性屬合理，有內政部104年3月24日內授中辦地字第0000000000Ｂ號函可參（見本院卷，第227頁），亦可做為認定農地重劃條例第5條所規定「耕地」意義的參考。
(五)原審雖認系爭土地之使用分區為「一般農業區」，因系爭土地既屬一般農業區，且屬於養殖用地，符合農業發展條例第3條所規範「一般農業區」之「農業用地」之定義，從而，系爭土地係屬農地重劃條例之「耕地」云云。但使用分區與使用地類別係不同之概念，農業發展條例第3條第11款之耕地指依區域計畫法劃定為特定農業區（之農牧用地）、一般農業區（之農牧用地）、山坡地保育區（之農牧用地）及森林區之農牧用地；亦即，依區域計劃法劃定4種使用分區之下，其使用地類別為「農牧用地」之土地才是耕地，並非只要是「一般農業區」下之「農業用地」（包括農牧用地、林業用地、養殖用地）均屬於耕地；原審就農業發展條例之「耕地」解釋，容有誤解。
五、綜上所述，農地重劃條例第5條之耕地不包括現行使用地類別為「養殖用地」之土地，被上訴人主張其為系爭土地之毗鄰耕地所有權人，就系爭土地有優先購買權，為無理由，不應准許。原審為上訴人敗訴之判決，尚有未洽。上訴意旨，指摘原判決不當，求予廢棄改判，為有理由。
六、本件既認農地重劃條例第5條所規定之耕地不包括「養殖用地」，則兩造爭執事項之②即被上訴人是否為現耕所有權人，即無論述之必要，附此敘明。
七、本件事實已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，不足以影響本判決結果，爰不一一論述，併此敘明。
八、據上論結，上訴人之上訴有理由，依民事訴訟法第450條、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 21 日
民事第四庭 審判長法 官陳蘇宗
法 官陳瑞水法 官施慶鴻以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於收受判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按他造人數附具繕本）。
上訴時應提出委任律師為訴訟代理人之委任狀。具有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項之情形為訴訟代理人者，另應附具律師及格證書及釋明委任人與受任人有該條項所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
書記官林元威中 華 民 國 104 年 4 月 27 日