臺灣高等法院臺中分院民事判決 104年度重上更㈡字第9號上訴人 黃春生訴訟代理人 周進文 律師上訴人 黃坤炳被上訴人 台中市黎明自辦市地重劃區重劃會法定代理人 傅宗道訴訟代理人 陳益軒 律師複代理人 陳志隆 律師上列當事人間拆除地上物等事件，上訴人對於中華民國99年3月11日臺灣臺中地方法院98年度重訴字第399號第一審判決提起上訴，經最高法院第二次發回更審，本院於104年5月26日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴及假執行之聲請均駁回。
第一、二審及發回前第三審訴訟費用，均由被上訴人負擔。
事實及理由
壹、被上訴人請求上訴人黃春生與共同被告黃坤炳拆除共有之建物部分，其訴訟標的對於共同訴訟之各人必須合一確定，黃春生提起第二審上訴，依民事訴訟法第56條第1項第1款規定，其效力及於同造之黃坤炳，爰將之併列為上訴人。又黃坤炳經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，依被上訴人之聲請由其一造辯論判決。
貳、被上訴人主張：其為經臺中市政府核准成立之自辦市地重劃會，重劃區內細部都市計畫20M-117號道路通過及鄰近之臺中市○○區○○段145、145之1、145之3、145之5、149、149之1、150之1、151、152地號土地上，如本院民國（下同）99年度重上字第79號判決附圖（下稱附圖）一所示A、B、C、D部分面積共362平方公尺之加強磚造平房及鐵架涼棚（下稱甲建物）係黃春生、黃坤炳所共有；區內緊鄰30M、25M-28計劃道路之同段240之2、240之3地號土地上，如附圖二所示A、D部分面積共1,610平方公尺建物（下稱乙建物）為黃春生所有。因黃春生、黃坤炳拒不拆遷，致被上訴人無法進行計畫道路之興建及填土整平，黃春生、黃坤炳之行為妨礙重劃工程之施工，經被上訴人之理事會多次協調不成，爰依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵辦法）第31條第2項之規定提起本件訴訟，聲明：黃春生、黃坤炳應拆除甲建物、黃春生應拆除乙建物，並陳明願供擔保，請准宣告假執行。
參、上訴人則以：被上訴人理事會協調不成時，依獎勵辦法第31條第2項之規定，即應報請直轄市或縣（市）主管機關予以調處，被上訴人未經調處程序逕行起訴，於法不合。被上訴人對黃春生提存之補償費金額不足，對黃坤炳亦尚有部分補償費未發，不得請求拆遷甲、乙建物。又甲、乙建物絕大部分非坐落於重劃區內之公共設施用地，不妨礙重劃工程施工；再者，重劃分配結果確定，原土地所有權人或使用人不依限遷移，始生妨礙重劃土地分配之問題，本件重劃分配結果確未確定，亦不妨礙重劃土地分配等語，資為抗辯，聲明：
被上訴人之訴及其假執行之聲請均駁回，並陳明如受不利判決，願供擔保，請准宣告免為假執行。
肆、原審為被上訴人全部勝訴之判決，並依聲請酌定擔保金額後，為准、免假執行之宣告。黃春生全部聲明不服，提起本件上訴，求為判決：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人在第一審之訴及其假執行之聲請均駁回。被上訴人則聲明：上訴駁回。
伍、經查：
一、為使土地有效利用，國家對私有土地之使用，得採取干涉政策，依警察權之作用，對土地實施規劃與管制，土地法第三編「使用限制」章之規定（土地法第90至93條），即為土地規劃與管制在實定法上之適例。有關都市土地使用計畫與管制之具體實施辦法，現行法制下，係以都市計畫法及依都市計畫法第85條規定授權之省、直轄市政府所訂施行細則為依據。都市○○○市○鎮○○鄉街、特定區計畫三種，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃（都計畫法第3條、第9條）；又都市計畫內容分為主要計畫、細部計畫（都市計畫法第15、22條），主要計畫乃都市計畫基本構想，作為訂定細部計畫之準則，細部計畫則以主要計畫為指導原則，作為實施都市計畫之依據。因細部計畫係落實都市計畫之具體依據，有關土地○○○區○○○道路系統、公共設施用地等事項，均應於細部計畫中表明（都市計畫法第22條第1項第3、5、6款）。所謂土地分區使用管制，係指將一定區域範圍內之土地編定各種使用區，對區內土地之用途及使用強度（建蔽率、容積率）等，作不同程度之管制（都市計畫法第32條）；公共設施用地意指供作公共設施使用之土地（都市計畫法第42條），有關公共設施用地之設置，都市計畫法第44至47條亦定有規範。而市地重劃，依都市計畫第48條第3款之規定，與徵收、區段徵收同，均為該管政府或鄉鎮縣轄市公所取得公共設施用地、推行都市計畫之行政手段。
二、臺中市政府於75年2月22日發布實施之「變更臺中市都市計畫（第一次通盤檢討）」案中，為改善臺中市發展型態，提供未來都市發展之土地使用需求，將原本農業區變更為其他分區之土地劃分為優先發展區與後期發展區，並規定附帶條件「農業區變更為住宅區，劃為優先發展地區部分，應依各該變更範圍，依序擬定細部計畫；其餘劃分為後期發展地區部分…」，其後臺中市政府於93年6月15日發布實施「變更臺中市都市計畫…（第三次通盤檢討）…」案，修正原附帶條件，將原後期發展區變更為整體開發地區，同時導入開發許可制，訂定開發單元、開發方式及開發優先次序，並於主要計畫發布實施後，優先獎勵土地所有權人彙整開發意願，擬定細部計畫及自辦市地重劃，期藉市場機制導引土地開發，以促進土地利用（見本院卷被上證1「擬定臺中市都市計畫（整體開發地區單元二）細部計畫書」第1頁）。嗣臺中市政府於96年11月14日公告依法定程序所擬定公告之細部計畫書圖（本院卷第61頁公告），即明定開發方式為：「…本細部計畫區之開發方式擬採自辦市地重劃方式辦理，並依平均地權條例及相關法令規定辦理開發宜…」（被上證1第77頁）。被上訴人既為臺中市政府核准成立之自辦市地重劃會（本院卷第64頁臺中市政府96年11月7日函），且重劃事務辦理完竣後，即應解散(獎勵辦法第6條)，自係執行臺中市政府依都市計畫法所擬定之細部計畫之土地開發計畫，且辦理市地重劃為被上訴人存在之惟一目的。
三、自辦市地重劃之主要程序如下：㈠重劃之發起及成立籌備會。㈡申請核定擬辦重劃範圍。㈢徵求土地所有權人同意。㈣重劃計畫書之擬定、申請核定及公告，並通知土地所有權人。㈤成立重劃會。㈥測量、調查及地價查估。㈦計算負擔及分配設計。㈧土地改良物或墳墓拆遷補償及工程施工。㈨公告、公開閱覽重劃分配結果及其異議之處理。㈩申請地籍整理。辦理交接及清償。財務結算。撰寫重劃報告。報請解散重劃會（獎勵辦法第6條）。自辦市地重劃，係自辦市地重劃區內全體土地所有權人為會員，依獎勵辦法之規定，以自治方式自行組織重劃會（見平均地權條例第58條第3項、獎勵辦法第9條第5款、第25條、第25-1條），設立會員大會、理事會、監事會，辦理區內土地之重劃。就其促進土地有效利用、健全都市發展而言，固攸關公益，惟區內多數之土地所有權人所以同意重劃，乃因其得以親自參與，且因自辦市地重劃，而使其所有之土地得以提高地利與效用，私人之總體財產價值增加，是獎勵辦法乃公、私法益兼涉之法規。因自辦市地重劃，在於以自治方式自行組織重劃會及辦理區內土地之重劃事宜，故自辦市地重劃事務原則上採行私法自治原則，由重劃區內土地所有權人自行推動土地重劃事務，然因自辦市地重劃涉及都市計畫推行、該管政府取得公共設施用地之公益性格，及土地所有權人財產權之保障，在特定自辦市地重劃事務之進行，獎勵辦法亦賦予公權力介入實質審查之空間，以確保依法行政與憲法財產權保障之落實，並非全然委諸自治。其適例如：㈠籌備會之成立應經直轄市或縣（市）主管機關核定（獎勵辦法第8條第1項，本院卷第62頁臺中市政府函）。㈡擬辦重劃範圍及重劃計畫書應經主管機關核定（獎勵辦法第5條、第20條第1項、第21條、第26條第1項第2款、第2項、第27條第1項，本院卷第63頁、第64頁臺中市政府函）。㈢主管機關得解散籌備會（獎勵辦法第11條第5項）。㈣重劃會之章程、會員與理事、監事名冊、第一次會員大會紀錄及理事會紀錄，應經主管機關核定（獎勵辦法第11條第4項、本院卷第65頁臺中市政府函）。㈤即使重劃會經會員大會之決議，仍僅主管機關始得依平均地權條例第59條之規定，公告禁止或限制土地移轉、分割或設定負擔、建築改良物之新建、增建、改建或重建及採取土石或變更地形（獎勵辦法第29條）。㈥獎勵辦法第30條規定，重劃前後地價，應於辦理重劃土地分配設計前，由重劃會委託不動產估價師查估後，送理事會提經會員大會通過後，送請直轄市或縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。㈦據以施作公共設施工程之設計書圖及工程預算，應於計算負擔總計表報核前，送請各該工程主管機關核定（獎勵辦法第32條第1項）。
㈧重劃土地分配所依據之計算負擔總計表應經主管機關核定（獎勵辦法第33條第2項、第3項）。㈨重劃負擔之計算及土地交換之分合設計，依市地重劃實施辦法規定辦理（獎勵辦法第33條第1項）。㈩重劃區內抵費地之出售，應於重劃工程竣工驗收，並報經主管機關同意後為之（獎勵辦法第42條第1項）。籌備會、重劃會如有違反法令、擅自變更經直轄市或縣（市）主管機關核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務者，直轄市或縣（市）主管機關應予警告或撤銷其決議。情節重大者，得命其整理，必要時得解散之（獎勵辦法第18條）。以上「核定」、「撤銷」、「解散」等，均屬主管機關單方所為，對外直接發生法律效果之行政處分。
四、現行獎勵辦法第31條第2項：「前項重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，以妨礙重劃土地分配或工程施工者為限」（前段）。「土地改良物所有權人或墓主對於補償數額有異議或拒不拆遷時，得由理事會協調；協調不成時，由理事會報請直轄市或縣（市）主管機關予以調處；不服調處結果者，應於30日內訴請司法機關裁判，逾期不訴請裁判者，理事會應依調處結果辦理」（中段）。「但妨礙公共設施工程施工之地上物，於調處後仍拒不拆遷者，理事會得將前項補償數額依法提存後，送請直轄市或縣（市）主管機關依本條例第62條之1第1項規定代為拆遷」（後段）之規定，為95年6月22日之修正條文。修正前之原規定：「前項應行拆遷之土地改良物或墳墓，以妨礙重劃土地分配或工程施工者為限」（前段）。「土地改良物所有權人或墓主拒不拆遷時，得由理事會協調；協調不成時，訴請司法機關裁判」（後段）。即：㈠現行中段之規定，新增理事會協調後主管機關調處之機制，明定「不服調處結果者，應於30日內訴請司法機關裁判，逾期不訴請裁判者，理事會應依調處結果辦理」。㈡現行後段之規定，為修正前所無，立法理由稱：「…並增訂但書規定，妨礙公共設施工程施工之地上物，於調處後仍拒不拆遷者，理事會得將第一項規定補償數額依法提存後，送請主管機關依本條例第62之1第1項規定代為拆遷，『俾儘速取得公共設施用地』」。㈢依獎勵辦法第31條第2項之條文結構，現行後段「妨礙公共設施工程施工」為前段「妨礙重劃工程施工」之特殊型態，而以但書之方式呈現。即妨礙重劃工程施工之涵蓋之範圍大於妨礙公共設施工程施工，換言之，妨礙公共設施工程施工者（如道路、溝渠、鄰里公園等之公共設施工程施工），必屬妨礙重劃工程施工，而妨礙重劃工程施工者（如非公共工程設施之住宅區用地之填土工程）則未必妨礙公共設施工程施工。現行辦法依妨礙重劃工程施工之情狀不同，而異其處理之方式：其在一般妨礙重劃工程施工之情形，經主管機關調處後，不服調處結果者，應於三十日內訴請司法機關裁判，逾期不訴請司法機關裁判，理事會即應依調處結果辦理（執行），此係因不涉主管機關取得公共設施用地（都市計畫法第48條第3款）；而在妨礙公共設施工程施工之情形，於調處後仍拒不拆遷者，理事會即得提存補償數額，送請主管機關代為拆遷，無論是否訴請司法機關裁判而進入爭訟程序，以「俾（主管機關）儘速取得公共設施用地（提供公用）」。
應再說明者如下：
㈠自辦市地重劃之所以應予獎勵，除為促進土地利用，擴大
辦理市地重劃外（平均地權條例第58條1項），另一重要之原因在於：自辦市地重劃以自治方式組織重劃會，由土地所有權人自主參與重劃事務，降低公辦市地重劃由他主（主管機關依法行政）辦理之強制色彩，因而得以減少推動過程中土地所有權人之抗拒（參照平均地權條例第58條第3項、獎勵辦法第9條第5款、第25條第2項、第25之1條之規定）、降低行政成本、便於透過土地所有權人與重劃會自主協商之方式彈性解決紛爭，減少依法行政原則之羈束，促進市地重劃進行，迅速達成取得公共設施用地、推動因應經濟社會發展之土地開發之行政目的。由此以觀，獎勵辦法第31條第2項中段所定：「土地改良物所有權人…拒不拆遷時，得由理事會協調」所指涉者，係土地改良物所有權人拒不拆遷之爭議產生時，非行政機關之重劃會就此爭議有協調之職權，而應介入協調；並非重劃會得自由選擇不予協調逕行起訴請求拆遷，否則無異重返強制推行市地重劃引致抗拒，殊非立法之本意。被上訴人主張：獎勵辦法第31條第2項中段之用語為「得」而非「應」，報請直轄市主管機關進行調處，並非屬強行、必要之先行程序云云，並非可採。
㈡修正前獎勵辦法第31條第2項，並無現行辦法31條第2項中
段調處機制，與同項後段「代為拆遷」之設。法務部與內政部就修正前獎勵辦法第31條第2項之函釋，向來認為：
「自辦市地重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，所有權人或墓主拒不拆遷者，應循司法途徑救濟，不得由地方政府代為拆遷，亦不得由重劃會代為拆遷」（內政部76年8月20日台內地字第527126號函、法務部76年7月30日(76)法律字第8913號函）。惟如前述，現行獎勵辦法第31條第2項後段修正為：「但妨礙公共設施工程施工之地上物（同屬妨礙重劃工程施工），於調處後仍拒不拆遷者，理事會得將前項補償數額依法提存後，送請直轄市或縣（市）主管機關依本條例第62條之1第1項規定代為拆遷」等語，已明認在自辦市地重劃之情形，部分妨礙重劃工程施工之土地改良物，仍得由主管機關代為拆遷。此除可見前述之內政部、法務部函於修法後已不宜再予援用之外；亦可推知拆遷重劃區內妨礙重劃土地分配或工程施工之土地改良物，本為主管機關之固有權限，僅於自辦市地重劃之場合，主管機關將市地重劃事務委由重劃會辦理（行政程序法第16條第1項參照）。
㈢獎勵辦法第31條第2項前段為實體規定，規範地上改良物
或墳墓得予拆遷之要件（另第31條第1項則規定應予補償，惟就執行拆遷之主體並未明訂）；而中段及後段則為程序規範，規定拆遷爭議之處理。其中中段：「…（理事會）協調不成時，由理事會報請直轄市或縣（市）主管機關予以調處；不服調處結果者，應於30日內訴請司法機關裁判，逾期不訴請裁判者，理事會應依調處結果辦理」等語，所謂之「調處」，係主管機關就重劃區內土地改良物或墳墓應否拆遷及補償數額之爭議，單方所為對外發生法律效果、有執行力之行政處分（參照大法官會議釋字第128號解釋），否則將無從依同項中段之規定「逾期不訴請裁判者，理事會應依調處結果辦理（即未經司法機關裁判，逕為執行）」；更無從依後段之規定於調處後，無論是否訴請司法機關裁判，由理事會將補償數額依法提存後，送請主管機關代為拆遷（行政執行，見行政執行法第4條第1項本文）。
㈣所謂妨礙重劃土地分配或工程施工，即係妨礙國家（地方
政府）對私有土地警察權之行使，及依都市計畫細部計畫所預定推行之土地開發行政計畫，如生爭議，本質上應屬公法上之爭議。自辦市地重劃區內多數之土地所有權人雖因國家（地方政府）釋出土地開發權推動市地重劃，因而取得土地得以提高地利與效用、私人之總體財產價值增加之反射利益，但並非因都市細部計畫、市地重劃之推行，而取得對其他土地所有權人「妨礙重劃土地分配或工程施工」土地改良物拆遷之私法上請求權；且平均地權條例第62條前段規定：「市地重劃後，重行分配與原土地所有權人之土地，自分配結果確定之日起，視為其原有之土地」（依獎勵辦法第35條、市地重劃實施辦法第42條之規定，重劃分配結果均以公告期滿為確定），妨礙重劃土地分配或工程施工者之土地改良物所有人於重劃分配結果確定之前，並不喪失其原有土地之使用收益權；由自辦市地重劃區內全體土地所有權人組成之重劃會，同無請求土地所有人拆遷妨礙重劃土地分配或工程施工之土地改良物，以配合重劃進行之私法上權利。
㈤綜合上述，現行獎勵辦法第31條第2項之規定，與同辦法
第33條第2項等規定，同為公權力介入自辦市地重劃事務之進行為實質審查，以確保依法行政與憲法財產權保障之落實之規定，而非屬重劃會、其他土地所有權人請求土地所有權人拆遷之私法權利。至於臺中市政府於本件訴訟中之100年7月4日所進行之「調處」，作成「雙方對建物保留或拆除各堅持已見無法達成協議，調處不成立」之結論（更㈠卷㈠第37、38頁），似將「調處」誤為「調解」，未就爭議作成行政處分，則應另循行政爭訟程序解決。
五、綜合前述，被上訴人並無請求黃春生、黃坤炳應拆除甲建物、黃春生應拆除乙建物之私法上權利，其請求上訴人將上開建物拆除，於法無據，應予駁回。原審為上訴人敗訴之判決，並依聲請准免假執行，於法尚有未合，上訴意旨指摘原判決不當，為有理由，應由本院廢棄原判決，改判如主文第二項所示。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法於判決之結論不生影響，不一一贅述，附此敘明。
陸、據上論結：本件上訴為有理由，依民事訴訟法第450條、第78條、第463條、第385條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 104 年 6 月 9 日
民事第三庭 審判長法 官 翁芳靜
法 官 宋富美法 官 王 銘以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於收受判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按他造人數附具繕本）。
上訴時應提出委任律師為訴訟代理人之委任狀。具有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項之情形為訴訟代理人者，另應附具律師及格證書及釋明委任人與受任人有該條項所定關係之釋明文書影本。
書記官 張惠彥中 華 民 國 104 年 6 月 9 日