臺灣高等法院臺中分院民事判決 109年度上字第83號上 訴 人 臺中市公共運輸及捷運工程處法定代理人 張應當訴訟代理人 游雅鈴律師被上訴人 王義川訴訟代理人 鄭家旻律師
林志忠律師上列當事人間請求損害賠償事件，上訴人對於中華民國108年11月22日臺灣臺中地方法院108年度訴字第2688號第一審判決提起上訴，本院於109年7月15日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序部分：被上訴人於民國109年7月15日改制為臺中市公共運輸及捷運工程處，且其法定代理人亦由黃○書變更為張應當，並經張應當具狀聲明承受訴訟，有同年月22日民事聲明承受訴訟狀在卷可稽（見本院卷第243至247頁），合於民事訴訟法第170條、第175條第1項及第176條規定，爰准由變更後之法定代理人續行訴訟。
貳、實體部分：
一、上訴人主張：被上訴人自103年12月25日起至107年12月13日止，為前臺中市政府交通局局長，係上訴人上級機關。上訴人與訴外人○○聯網股份有限公司（下稱○○公司），因臺中市快捷巴士（BRT）藍線CL03標機電系統工程（下稱系爭工程）發生履約爭議，經臺灣營建仲裁協會進行仲裁於106年7月25日作出105年台仲聲字第10號仲裁判斷（下稱系爭仲裁判斷），內容為其應給付○○公司新臺幣（下同）1億8378萬9338元（含稅），及自106年1月7日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。嗣後為免額外增加執行費及利息支出，乃由上訴人承辦員林○緯（下稱林○緯）於106年8月23日擬具簽呈予被上訴人核示是否依系爭仲裁判斷全部付款，然被上訴人於同年月30日卻僅批示「以仲裁書為基礎，啟動下一階段協商」，未批准全部付款，亦未裁示是否提起撤銷系爭仲裁判斷之訴。復由上訴人首長黃○書（下稱黃○書）於106年9月12日，以Line向被上訴人詢問「是否仍不提訴訟（指撤銷系爭仲裁判斷之訴）繼續與○○公司談判」等語，被上訴人回稱「這是整包的談判，不是個別項目要不要修的問題。這件事我來負責，你們不用擔心；去撤銷仲裁會讓這件事拖得更長」等語（下稱系爭Line對話），而以Line對話承諾負責，甚至被上訴人於106年9月20日接受議會議員質詢時保證：堅持進行協商，不依系爭仲裁判斷之結果給付○○公司等語。嗣○○公司依系爭仲裁判斷向其請求，由林○緯於106年10月12日擬具簽呈呈請被上訴人核示，被上訴人亦僅依該簽呈所載金額1億4903萬7824元批示「如擬」，未就其餘仲裁判斷應給付金額3475萬1514元（計算式：
183,789,338元－149,037,824元＝34,751,514元）一併給付。顯見被上訴人明知未給付部分將滋生利息，卻仍表示要繼續與○○公司協商，並向黃○書允諾「這件事我來負責」之承擔該債務要約，而黃○書嗣後即未清償3475萬1514元，則有以行為默示同意被上訴人承擔該利息債務，兩造意思表示合致，而成立諾成無償無名承擔債務契約（下稱系爭無名契約）。另被上訴人明知尚有餘款未付，勢必將滋生遲延利息之情形下，卻遲至107年12月13日離職前，仍未與○○公司協商成立，顯然其行為已違反善良管理人義務，而具有過失，造成其需多付196萬1318元之利息（計算式：34,751,514元0.054 12/365 = 1,961,318元，元以下四捨五入）。
此外，被上訴人上開行為已該當於民法第184條第1項前段之過失侵權行為規定，且被上訴人侵害行為與其所多支付利息間具有相當因果關係，被上訴人應負侵權行為損害賠償責任。綜上，依兩造間系爭無名契約及民法第184條第1項前段之過失侵權行為之法律關係，請求擇一為有利其之判決，判命被上訴人應給付其196萬1318元，及自起訴狀繕本送達被上訴人翌日（即108年9月10日）起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息；且願供擔保，請准宣告假執行。（原審為上訴人敗訴之判決，上訴人聲明不服，提起上訴）並上訴聲明求為判決：㈠原判決廢棄。㈡上開廢棄部分，被上訴人應給付上訴人196萬1318元，及自起訴狀繕本送達被上訴人翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
二、被上訴人則以：系爭Line對話係就黃○書所請示之公務問題為裁示，傳達決策並擔負相關政治責任，實難由此認被上訴人有何為要約之意思，況黃○書於系爭Line對話內容並無同意或承諾之意思表示。且系爭Line對話內容之時間點與106年10月20日付款公文簽呈，相距一個月以上，上訴人片面主張兩造間意思表示產生合致，系爭無名契約關係已成立生效，顯悖於常情。又黃○書對系爭工程款，僅有承被上訴人基於上級機關首長指揮監督管理之權，無權與上級機關首長達成任何民事協議，難認兩造間有私下達成民事協議之餘地。縱兩造間存在某種協議，然此協議涉及公務人員特別權力義務關係，具有強烈公法契約意涵，依行政程序法第135條但書規定，為性質上不能訂定契約之公法上之法律關係。且參照被上訴人於相關公文批示及答詢內容，堪認被上訴人指示就系爭仲裁判斷啟動協商情形並非虛假，未有任何上訴人所指以協商為由，過失導致遲延付款，致滋生利息之情形。另上訴人未證明該196萬1318元利息業已支付○○公司，且縱有支出，上訴人充其量僅係代臺中市政府給付，難認實際上受有損害。再者，被上訴人決定就系爭仲裁判斷啟動協商目的在減少臺中市政府因系爭仲裁判斷結果須支付之金額，非但未加害他人，反而係為他人之利益而為，實難認有何不法或侵害他人權利之可能，且其目的與所採取手段洵屬正當，且無任何拖延情事，足見被上訴人行為非加害行為，亦無不法可言，更未侵害他人之權利，與侵權行為之成立要件未合，上訴人依民法第184條第1項前段侵權行為之法律關係，向被上訴人請求損害賠償，顯無足採。綜上，上訴人所主張無名契約之請求權自始不存在，且與侵權行為損害賠償請求權之規定不符，上訴人所提本件訴訟無理由等語，資為抗辯。並答辯聲明：㈠上訴駁回。㈡如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
三、兩造不爭執之事項（見本院卷第97至99頁）：㈠被上訴人為前臺中市政府交通局局長（任職期間為103年12
月25日至107年12月13日），該局轄下臺中市捷運工程處即上訴人。
㈡上訴人與○○公司，就系爭工程發生履約爭議，經臺灣營建仲裁協會於106年7月25日作出系爭仲裁判斷。
㈢上訴人於106年8月15日接到系爭仲裁判斷書後，未於三十日
之不變期間內提起撤銷仲裁判斷之訴，故依仲裁法第37條第1項規定，○○公司得依同條第2項規定，聲請法院裁定後強制執行。
㈣林○緯於106年8月23日擬具簽呈，在擬辦第一項表明「一、
本案擬依律師見解及基於設備活化時效考量，不再提撤銷仲裁，以可支預算先予撥付廠商1.5億以降低延遲利息，餘4,000萬差額則以第二預備金支應，當否？謹請核示」，被上訴人於106年8月30日批示「以仲裁書為基礎，啟動下一階段協商」。
㈤黃○書於106年9月12日，以Line對話方式，與被上訴人為系爭Line對話內容。
㈥林○緯於106年10月12日簽呈「…二、旨案目前與○○公司
依仲裁判斷書內容協商於契約價金內撥付廠商費用，目前尚未簽訂和解協議，惟○○聯網公司已於106年9月29日提送3張發票，分別為第五期估驗款3723萬1152元，第末期估驗款8635萬1804元及保留款2545萬4868元，經查均為契約工程款，且金額符合仲裁判斷給付金額。（附件一）三、本次付款後，共已給付○○聯網公司5億0649萬3989元，尚於契約價金5億0909萬7367元範圍內，考量目前延遲給付利息尚待與○○公司協商，擬依仲裁判斷先行撥付前揭第五期、第末期及保留款金額，以降低爭議，至於其餘仲裁判斷給付金額，將持續與廠商協商降低金額，俟定案後再行辦理整案結算作業。四、所需費用共1億4903萬7824元，擬自本處101年歲出保留款－一般建築及設備－一般建築及設備－設備及投資－公共建設及設施費－『臺中市快捷巴士(BRT)藍線CL03標機電系統工程』項下支應。…」。被上訴人依簽呈所載金額1億4903萬7824元簽核「如擬」；上訴人於106年10月26日給付○○公司1億4903萬7824元。
四、兩造爭執之事項（見本院卷第100頁）：㈠依系爭Line對話內容，兩造間有無成立系爭無名契約？㈡被上訴人以協商為由遲延給付○○公司3475萬1514元之行為
，有無構成民法第184條第1項前段之過失侵權行為法律關係，而需對上訴人負損害賠償責任？㈢上訴人是否受有196萬1318元之利息損害？
五、本院得心證之理由：㈠依系爭Line對話內容，兩造間未成立系爭無名契約：
1.按所謂要約，乃以締結契約為目的，而喚起相對人承諾之意思表示者言；承諾，係以與要約人訂立契約為目的之意思表示。又意思表示者，乃表意人將欲成立法律行為之意思，表示於外部之行為。倘非意思表示，或意思表示不以締結契約為目的者，尚不得謂之要約（最高法院79年度台上字第2158號、87年度台上字第96號判決意旨參照）。次按契約之成立，以當事人互相表示意思一致為要件，即須有要約與承諾二者意思表示一致之事實始足當之，若無此事實，即契約尚未合法成立。所謂互相表示意思一致，雖並不限於當事人間直接為之，其由第三人為媒介而獲致意思表示之一致者，仍不得謂契約並未成立。若僅為第三人個人之意思未經獲致當事人意思表示之一致，即與所謂由第三人為媒介而獲致意思表示之一致有別，自難謂契約已成立。
2.上訴人主張其受有多支出利息損害，係因被上訴人在簽呈中裁示「以仲裁書為基礎，啟動下一階段協商」，並向上訴人法定代理人以Line表示「這件事我來負責，你們不用擔心」，足認兩造之意思表示合致，系爭無名契約已成立云云。然查，觀諸系爭Line對話內容（見原審卷第161頁），未見被上訴人有以締結系爭無名契約為目的，而向上訴人法定代理人黃○書提出上訴人承諾若不立即給付○○聯網公司系爭仲裁判斷款項，日後倘生遲延利息損失，其願意負賠償責任之要約意思表示存在；亦未見上訴人法定代理人黃○書有何與被上訴人訂立契約為目的之承諾意思表示存在，是上訴人主張兩造間已成立系爭無名契約云云，顯屬無據，自無可採。
3.又按公法契約於行政主體與他造當事人就約定之內容達成協議，因意思表示合致而成立。而公法契約與私法契約之區別，係以其發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷。對具體之契約予以判斷時，原則上應以其約定內容亦即所謂契約標的為準（最高行政法院105年度判字第467號判決意旨參照）。行政程序法第135規定「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但其性質或法規規定不得締約者，不在此限」；同法第139條規定「行政契約之締結，應以書面為之，但法規另有其他方式之規定者，依其規定」。查，細觀系爭Line對話及相關簽呈內容，乃係上訴人與○○公司，因系爭工程發生履約爭議，而產生系爭仲裁判斷結果，上訴人是否依照系爭仲裁判斷全額支付，乃呈請上級機關首長即被上訴人核示，由以上討論及簽呈之整體目的為確認系爭仲裁判斷效力，及減少臺中市政府給付工程款等綜合判斷，兩造間商議事項明顯屬屬公法契約（行政契約）性質甚明。況且，上訴人屬臺中市政府交通局所轄下之機關，依財政收支劃分法第3條第2款規定，非財政收支系統之權責機關即臺中市政府本身，且上訴人依系爭仲裁判斷所應負民事賠償責任，涉及臺中市政府經費及預算之收支，屬預算法及財政收支劃分法等公法規定之範疇，性質上自應屬公法契約，揆諸前揭規定，上訴人依法是否有權與被上訴人訂立系爭無名契約，顯屬有疑。遑論，兩造並未以書面之方式訂立系爭無名契約，上訴人主張兩造間存有系爭無名契約云云，顯然無據，自無可採。從而，上訴人主張依系爭無名契約，請求被上訴人應給付其196萬1318元本息，為無理由，不應准許。
㈡被上訴人之行為不構成民法第184條第1項前段之過失侵權行為法律關係，無庸負損害賠償責任：
1.按公務員服公職，係基於公法上之關係，如因執行職務過失侵害所服務之公務機關，該機關尚不得本於私法上之法律關係，請求有過失之公務員賠償其損害（司法院（69）廳民一字第0000號函意旨參照）。又臺中市政府交通局組織規程第
2、8條分別規定：「臺中市政府交通局（以下簡稱交通局）置局長，承市長之命，綜理局務，並指揮監督所屬機關及員工…」、「交通局下設公共運輸及捷運工程處、停車管理處、交通事件裁決處及車輛行車事故鑑定委員會，其組織規程另定之。」。「臺中市公共運輸及捷運工程處（以下簡稱公捷處）置處長，承臺中市政府交通局（以下簡稱交通局）局長之命，綜理處務，並指揮監督所屬員工…」，臺中市公共運輸及捷運工程處組織規程第2條亦有明文。
⒉上訴人復主張被上訴人行為違反公務員服務法第7條規定，
其得依侵權行為法律關係，請求被上訴人賠償損害云云，為被上訴人所否認，並以前詞加以置辯。被上訴人前擔任臺中市政府交通局局長，及被上訴人就系爭Line對話及上訴人所提106年8月23日、106年10月12日簽呈之核示內容係屬被上訴人基於職務上之行為等情，為兩造所不爭執（見不爭執事項㈠及本院卷第101頁），揆諸前揭說明及規定，被上訴人如因執行職務過失侵害臺中市政府交通局，臺中市政府交通局不得本於私法上之法律關係，請求被上訴人賠償其損害，則基於舉重以明輕之法理，被上訴人對上訴人所辦理公共工程採購案之相關事務（即包含是否依系爭仲裁判斷逕行付款等情）有指揮監督之權，上訴人更不得基於私法上之法律關係，請求被上訴人賠償其損害，方符合法制。又行政講究主動、積極與效率，於法律許可之多種作為方式中，行政機關基於行政效率之考慮，以及自我實現行政目的之職能，有義務選擇最有效能之行政作為手段，以達成其施政目標。是上訴人對於已確定之法律關係雖不得於裁判上再行爭執，但仍得於法律許可之多種作為方式中，嘗試選擇與○○公司互相讓步，重新訂立和解契約，並非法所不允許，被上訴人基於其職位所為行政裁量之裁示應非出於損害上訴人為目的，實難認被上訴人之行為有何違反公務員服務法第7條所定，其執行職務，有不力求切實，畏難規避，互相推諉，或無故稽延等不法可言。
⒊況且，對照系爭Line對話及上訴人所提106年8月23日、106
年10月12日簽呈內容，應係上下行政機關就系爭仲裁判斷相互間意見之交換，前開對話或簽呈結果未直接就系爭仲裁判斷產生權利之創設或者法律關係之確認，因真正會發生法律效果者，乃上訴人未依系爭仲裁判斷全部給付之決定，而非被上訴人裁示意見。是被上訴人之行為未對外發生法律上或事實上之效果，尚難謂其具有法效性，而具有不法或侵害上訴人權利之情事發生。再者，○○公司向上訴人請求付款後，被上訴人旋即批示照付，未見被上訴人有任何蓄意拖延之情事，足見被上訴人前開決定應屬其本於權責依法行政之行政裁量範疇，未見被上訴人有何過失情事，亦未見有任何不法，自與民法第184條第1項前段之過失侵權行為要件有所不符。是上訴人主張顯乏其據，自無可採。
六、綜上，上訴人主張依系爭無名契約及民法第184條第1項前段過失侵權行為規定，請求被上訴人給付上訴人196萬1318元本息，為無理由，應予駁回。從而原審所為上訴人敗訴之判決，並無不合。上訴論旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法及所用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，爰不逐一論列，附此敘明。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 7 月 29 日
民事第六庭 審判長法 官 楊熾光
法 官 戴博誠法 官 郭玄義正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）。
上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
書記官 劉雅玲中 華 民 國 109 年 7 月 29 日