臺中高等行政法院判決
地方行政訴訟庭112年度簡字第21號
113年6月19日辯論終結原 告 李政信被 告 彰化縣政府代 表 人 王惠美訴訟代理人 吳素萍
許庭瑋陳瑞良上列當事人間就業服務法事件，原告不服勞動部民國111年10月28日勞動法訴二字第1110014307號訴願決定（原處分書字號：彰化縣政府111年6月20日府勞外字第1110220391號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、事實概要：原告非法容留經廢止聘僱許可且逾期居留之越南籍外國人DO
XUAN PHUONG（中文姓名：杜春方，男，護照號碼：M0000000，下稱D君）於原告所承攬之工地工程（下稱系爭工程），從事建築牆面粉刷水泥等工作，經D君於民國110年8月12日至內政部移民署南區事務大隊嘉義市專勤隊（下稱嘉義市專勤隊）自行投案而查獲，嘉義市專勤隊遂將全案移由被告即原處分機關彰化縣政府查處。經被告審認原告涉非法容留外國人從事工作，違反就業服務法（下稱就服法）第44條規定，爰依同法第63條第1項規定，於111年6月20日以府勞外字第1110220391號處分書（下稱原處分），處原告罰鍰新臺幣（下同）15萬元；原告不服原處分提起訴願，亦經勞動部於111年10月28日以勞動法訴二字第1110014307號訴願決定書（下稱訴願決定）駁回，遂提起本件訴訟。
二、原告之主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈原告誤信D君自稱其為合法勞工，可以合法在台工作，才與D
君簽訂承攬契約。於D君實際工作前，原告即一再要求D君出示合法工作之證明文件，並於D君無法出示證明文件時，即拒絕D君施作系爭工程並要求D君離開工地，且原告嗣後亦與D君終止承攬契約，並隨即將系爭工程，轉與第三人鄧世杰訂定契約，由鄧世杰施作。原告之行為難認其主觀上有容留D君從事工作而有違反就服法第44條規定之故意甚明。
⒉原告所承攬系爭工程之施工現場，尚有其他工程進行，且該
場所為開放空間，於工地施工之工程項目及工人眾多之情形下，進出工地現場之人員並無法管控，況原告僅係部分工程之承包商，非為工地現場之工地主任，亦無權管制人員進出工地。D君係於不特定期日且於原告抵達工地前，自行前往工地並施作工程，原告就此無法預先知悉。是原告就系爭工程工地現場並無管領場域之權責，其僅能於發現D君施作工程時立即制止並要求其離去，原告實已盡其所能阻止D君於系爭工程工地工作，原告對外國人D君在該工地工作一事並無故意或過失。
⒊綜上，原告並未將工作交由D君承攬、施作，或容留D君為原
告工作之情事，對D君擅自施作工程一事亦無過失。原處分及訴願決定未慮及上情，當有違誤。
㈡聲明：⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈就服法所謂「非法容留外國人從事工作」係指與外國人間雖
無聘僱關係之存在，但有未依就服法及相關法令規定申請許可，及容許外國人停留於其處所為其從事勞務提供或工作事實之行為。又該規定據以處罰之前提，僅以外國人被容留且有提供勞務為已足，而以該容留者（自然人或法人）作為處罰對象，並不問外國人提供勞務之動機或對價之有無，先予敘明。
⒉原告固表示看到D君會要求其離去，但亦不否認D君有於原告
承包之系爭工程工地從事工作之事實，原告對於系爭工程工地現場，應負管領場域之權責。又D君等3人於原告所承包之區域內從事工作，且均指認原告為非法雇主，亦表示粉刷水泥工具皆為原告所提供，依一般社會通念，工地現場多會周圍設置圍籬、警示及維安人員等，顯示工地非一般人可隨意僅入之場所，縱原告否認聘僱，然原告未盡監督管理之責，致非法容留D君為其提供勞務，其縱非故意，亦有應注意、能注意而不注意之過失。至原告所述D君提供勞務為其個人行為、與D君契約約定不得聘僱非法外國人、D君狹怨報復等情，均不影響本案違規事實之認定，故被告以原處分裁處原告罰鍰15萬元，於法並無違誤。
㈡聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：㈠應適用的法令及函釋：
⒈就服法第42條：「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不
得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。」。81年5月8日立法理由謂：「……本章旨在管制外國人之聘僱，並對基於國家發展需要而許可聘僱外國人工作及媒介行為等予以有效管理。二、對聘僱外國人工作及其許可，均以不得顯有妨礙本國人之就業機會等為先決條件，以利國民就業之促進。」。
⒉就服法第43條：「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請
許可，不得在中華民國境內工作。」。81年5月8日立法理由謂：「為避免外國人非法在我國境內工作，對國民工作權、國家經濟發展、社會安定等造成不利影響，爰作此規定。」。
⒊就服法第44條：「任何人不得非法容留外國人從事工作。」
。91年1月21日立法理由謂：「明文禁止非法容留外國人從事工作。」。
⒋就服法第57條第1、2款：「雇主聘僱外國人不得有下列情事
：一、聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。二、以本人名義聘僱外國人為他人工作。」。原81年5月8日訂定之就服法第53條第1至3款：「雇主不得有左列行為：
一、聘僱或留用未經許可或許可失效之外國人。二、以本人名義聘僱外國人為他人工作。三、未經許可聘僱或留用他人所申請聘僱之外國人。」。91年1月21日修法理由謂：「一、條次變更，本條為原條文第53條移列。二、衡酌實務運作情形，修正及增列雇主聘僱外國人時各種禁止行為類型，至於原第3款規定情形，有部分係無聘僱行為者，與序文所定雇主不得為之行為係以有『雇主』為前提，顯不相符，爰予刪除，對於非法容留外國人從事工作之行為，另於第44條規範。」。
⒌就服法第63條第1項：「違反第44條或第57條第1款、第2款規
定者，處新臺幣15萬元以上75萬元以下罰鍰。5年內再違反者，處3年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣120萬元以下罰金。」。原81年5月8日就服法第58條第1項：「違反第53條第1款、第2款或第3款規定，其聘僱或留用人數為1人者，處6月以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣9萬元以下罰金；其聘僱或留用人數為2人以上者，處3年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣30萬元以下罰金。」。91年1月21日修法理由謂：「一、條次變更，本條為原條文第58條移列。
二、考量實務運作情形，並參酌瑞士法例及除罪化之刑事政策趨勢，爰於第1項參考畜牧法第33條第2項立法例，對於初次違反第44條及第57條第1款、第2款之規定者，改採高額行政罰鍰。至5年內再違反者，則仍繩以刑罰，惟其刑度酌予提高，且不再依非法聘僱之人數決定。」。
⒍改制前行政院勞工委員會91年9月11日勞職外字第0910205655
號函：「查就服法（以下簡稱本法）第44條規定：『任何人不得非法容留外國人從事工作。』係指『自然人或法人』與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。若二者間具聘僱關係，則為本法第57條第1款之『聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。』所規範。又上開有無聘僱關係，應依客觀具體事實認定，如該外國人有勞務提供，而該自然人或法人對之有指揮監督關係，或有勞務報酬之約定者，則難辭無聘僱關係存在。」，上開函釋係主管機關本於職權所作成之解釋性行政規則，因未增加法律所無之限制，且無違反就服法立法意旨，行政機關於辦理相關事務時，自得援引適用。
⒎依上開規定可知，就服法初於81年5月8日立法時，並無現行
就服法第44條規定，其第五章關於外國人之聘僱與管理，主要是禁止雇主非法聘僱或留用並未取得專為雇主服勞務許可之外國人（原就服法第53條），是其行為主體僅有雇主，其行為態樣則包括聘僱或留用，而其處罰依當時就服法第58條第1項規定，則按其非法聘僱或留用外國人人數區別其刑責之高低。嗣後就服法於91年1月21日全部重新修訂，其於就服法第44條將「留用」行為單獨拉出來特別規範，並用以區別聘僱行為主體之雇主，明白規範負有不得非法容留外國人工作之義務主體為「任何人」，而「留用（或容留）」行為又是用以區別「聘僱」行為，亦即係指任何自然人或法人雖與外國人間無聘僱關係，但有未依就服法及相關法令規定申請許可，卻容許外國人停留在其所管領之處所從事勞務提供或工作事實之行為而言，且就服法第44條係規定於同法第42條及第43條之後，說明就服法第44條係91年間立法者重新立法時，考量其行為主體及行為態樣迥異於雇主之聘僱行為且具可責性，而將之獨立於聘僱行為之外另行規定，但與雇主非法聘僱行為之可責性等同視之，亦即無論是非法容留或非法聘僱，也無論其係故意或過失，初次違反者均處以行政罰，5年內再次違反且屬故意者方處以刑事罰。換言之，就服法第44條既用以區別同法第42條及第43條之雇主及其聘僱行為，其禁止規範所指之「任何人」乃係課違規行為人之場所主人責任，亦即外國人提供勞務之場所既係場所主人所管領，縱使該場所主人與外國人間並無聘僱關係（另由他人所聘僱），但該場所人員之出入既由場所主人所管制，惟場所主人卻容許該外國人進入其所管制之場所內並為該場所提供其工作事實，其結果等同於由該外國人為場所主人提供勞務，因而實質減損了本國人民之就業機會。就服法第44條所欲禁止者，既為任何人未經許可容許外國人停留某處所從事勞務工作，則其前提，須該行為人對某處所能否容人停留工作一事，享有容許與否之場所管領權限，並因此場所管領權之行使，未遵循就服法第44條之規範，竟容許外國人未經許可在其管領之場所內工作，始有其行為之不法性，而應受罰。再者，同一場所可能存在複數場所主人，或場所主人將其場所管領權限部分下放給他人（此際場所主人對場所之全部仍握有人員進出之管制權限），而存在數個對該場所有管領權限之人，倘各個具有管領權限之人，有因故意或過失而使未獲工作許可的外國人在其所管領之處所提供勞務，自均屬違反就服法第44條規定，而均應受處罰。
㈡經查，事實概要欄所述之事實，除原告否認有非法容留D君於
原告所承攬之系爭工程工地從事建築牆面粉刷水泥等工作外，其餘為兩造所未爭執，並有內政部移民署南區事務大隊嘉義市專勤隊對原告、D君、越南籍外國人BUI VAN LUONG、NG
O MANH DOAN之調查筆錄（檢附外人居停留明細、藍領外國人詳細資料、蒐證照片）、彰化縣政府勞工處談話紀錄、原處分暨送達證書、訴願決定書暨送達證書等件在卷可稽（見臺灣彰化地方法院111年度簡字第41號卷〈下稱彰院卷〉第93至167、243頁），堪以認定。
㈢原告有容留外國人D君於原告所承攬之系爭工程工地，從事建築牆面粉刷水泥等工作之行為：
⒈D君於110年8月18日嘉義專勤隊製作調查筆錄陳稱：我於110
年8月12日到案自首，今日是要指認我逃逸後工作的非法雇主。我從110年3月24日在力麗企業股份有限公司彰化一廠（址設彰化縣○○鄉○區0路00號）對面工地從事粉刷水泥工作，我和原告有簽書面契約。工作內容是在工地粉刷水泥及打掃工地環境，總共做14日，1日工作8小時，從早上8時至下午6時，我還有薪資未領取。原告有免費提供14日住宿，其中5日有提供早餐及中餐，原告在現場會指派我去工作，並提供粉刷水泥工具給我使用等語（見彰院卷第107至109頁），並有D君指認原告及其LINE帳號、在系爭工程工地工作之照片、D君指認自己與友人在系爭工程工地工作之照片及系爭工程委託合約書影本（見彰院卷第133至134、136至137、141頁）存卷可證。參以上開系爭工程委託合約書內容記載（見彰院卷第141頁），簽約日期為110年3月23日，施工地址為力麗（址設彰化縣○○鄉○區0路00號，合約書誤載為芳苑工業7路16號）對面工程，原告與D君約定110年3月24日動工，4月8日完工，粉光，每平方公尺60元，大約1,500平方公尺，原告提供沙、水泥等材料，以及工具等，D君不可請非法勞工，且D君需提供10萬元本票保證如期完工，若有半途逃跑，沒收此金等內容，核與D君於調查筆錄所述大致相符，且D君更提供其手機內所留存原告LINE帳號資料、拍攝原告及D君與其友人在系爭工程工地工作之照片，而清楚明確指認原告就是與其簽訂上開契約，指派並提供工具讓其在系爭工程工地工作之人，足認原告確實有容留外國人D君於原告所承攬之系爭工程工地，從事建築牆面粉刷水泥等工作之行為。⒉原告雖主張其係誤信D君是合法勞工，才與D君簽訂承攬契約
，原告於D君無法出示合法工作證明文件時，即拒絕讓D君施作系爭工程且要求D君離開工地，與D君終止承攬契約，並隨即將系爭工程，轉與第三人鄧世杰訂定契約，由鄧世杰施作等語。然依照就服法第43條、第44條等規定可知，如未經雇主申請許可，外國人不得在國內工作，且雇主亦不得聘僱他人所申請聘僱之外國人。查D君為越南籍之外國人，原告自承未替外國人D君申請工作許可（見本院卷第35頁），則D君承攬原告系爭工程工作，當屬非法工作無誤，D君毫無自己合法承攬原告系爭工程之可能，原告主張誤認D君為合法勞工始與D君簽訂契約等語，自不足採。另觀諸原告與鄧世杰所簽訂之工程委託合約書內容（見彰院卷第143頁），簽約日期為110年1月25日，約定110年2月1日動工、4月27日完工，該契約之訂立顯然在原告與外國人D君簽訂契約（簽約日期110年3月23日）之前，並非原告所稱因與D君終止承攬契約之後所簽訂，原告執此主張並未讓外國人D君在系爭工程工地工作一節，尚難採信。況參以卷附外國人D君所簽發之票面金額10萬元本票影本1紙（見彰院卷第145頁），顯然係D君為履行與原告所簽訂之系爭工程委託合約書內容而簽發，觀諸該本票發票日及到期日均為110年3月31日，係其等契約所約定之施工期間（110年3月24至110年4月8日）中間，倘外國人D君未在原告所承攬之系爭工程工作，D君自無需要在該工程施作一半時簽發上開本票給原告，原告主張和D君簽約後未曾讓D君在系爭工程工作等語，並非可採。
㈣就服法第44條規定已課予場所管理人應實質查核進入其管領
場所工作之外國人員身分之行政法上義務，如因故意或過失而違反此義務，致使外國人在其管領之場所非法工作，自應依就服法第63條規定予以處罰：
⒈行政罰法第7條第1項規定:「違反行政法上義務之行為非出於
故意或過失者，不予處罰。」亦即違反行政法上義務之行為，除法律別有規定外，不問行為人係出於故意或過失，均應處罰。基此，違反就服法第44條規定致有應依就服法第63條第1項規定處罰之非法容留外國人從事工作之行為，自不限於故意之行為，其因過失而非法容留外國人從事工作之行為，亦屬該規定處罰之列。
⒉原告雖另主張其僅係部分工程之承包商，非系爭工程現場之
工地主任，無權管制人員進出系爭工程工地等語；惟原告既然承攬系爭工程，則該工程之施作處所即工地場所之管領權力即下放給承攬人即原告所享有，否則身為承攬人之原告要如何在施工場所進行施工、監工之行為，以達成承攬契約所約定完成工作物之契約義務。易言之，承攬人即原告對其施工處所本擁有管領場所之權力及責任，而此權力及責任不會因為同一場所可能存在複數場所主人，或場所主人將其場所管領權限部分下放給他人而脫免之，倘各個具有管領權限之人，有因故意或過失而使未獲工作許可的外國人在其所管領之處所提供勞務，自屬違反就服法第44條規定，而應受處罰。原告稱外國人D君係於不特定期日且於原告抵達工地前，自行前往工地並施作工程，原告就此無法預先知悉，僅能於發現D君施作工程時立即制止並要求其離去等語，然原告此等陳述倘若為真，僅更加證明原告沒有善盡承攬人對於系爭工程施工場所應為之管領責任，因管領場所權限及責任之有無，並不因原告是否有親至系爭工程施工場所或到場次數多寡而有不同，身為承攬人之原告縱使未時常到場監督，亦可透過其他方式及手段要求工地主任善盡對系爭工程場所之管領責任，以盡承攬契約之義務及相關合法施工、雇工之要求，原告此部分主張，自無足採。況依上揭外國人D君之調查筆錄陳述內容、工程契約委託書、D君指認照片及本票影本等證據，已足認原告確實有和外國人D君簽訂承攬契約，而讓外國人D君於原告所承攬之系爭工程，從事建築牆面粉刷水泥等工作。是以，原告以其無權管制人員進出系爭工程工地為由，主張其對外國人D君在系爭工程工作一事無故意或過失，顯係脫免責任之詞，難以憑採。
⒊原告明知不得非法容留外國人工作，且其為系爭工程之承攬
人，負有監督管理該工程之責，對工地亦有管制出入人員及巡查監控之權責，自負有監督查核進入系爭工程工作之外國人員身分之行政法上義務，以防免外國人在該工程工地非法工作。然依前所述，原告和外國人D君簽訂承攬契約，讓外國人D君於原告所承攬之系爭工程，從事建築牆面粉刷水泥等工作，原告自有非法容留外國人工作之客觀違規事實，其主觀上縱無故意，亦有應注意、能注意，而不注意致違反就服法第44條規定之過失，自應依就服法第63條規定予以處罰。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採。被告認原告有非法容留外國人從事工作，已違反就服法第44條規定，而依同法第63條第1項規定，以原處分對原告處以罰鍰15萬元，核其認事用法均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，認對本判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、結論：本件原告之訴為無理由。中 華 民 國 113 年 8 月 28 日
法 官 黃麗玲以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日以內，經本院地方行政訴訟庭向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院行政訴訟庭補提理由書（均須按他造人數附繕本）；未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 113 年 8 月 28 日
書記官 蔡宗和