臺中高等行政法院判決
地方行政訴訟庭112年度簡字第74號112年12月18日辯論終結原 告 李伯元被 告 臺灣銀行股份有限公司代 表 人 呂桔誠訴訟代理人 吳惠蘭
林大偉劉文萱上列當事人間公保事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國112年8月22日112公審決字第000461號復審決定書（下稱復審決定），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按行政訴訟法第111條第1項、第2項規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本件之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」查本件原告起訴原請求：被告所為112年6月19日112-N0-000000號公教人員保險養老給付（退休）核定書（下稱原處分）與復審決定均撤銷。嗣起訴狀繕本送達被告後，於民國112年12月18日行言詞辯論時，追加訴之聲明：被告對於原告應作成准予變更養老給付上限為42個月及給付6個月差額新臺幣（下同）268,620元之處分。本院認為適當，被告對原告追加訴之聲明也無異議，而為本件言詞辯論，依前揭行政訴訟法第111條第2項規定視為同意，則原告所為訴之追加，應予准許。
二、爭訟概要：原告原係交通部公路局臺中區監理所（下稱臺中區監理所）之專員，為公教人員保險法（下稱公保法）第2條第1項第1款之被保險人。緣原告屆齡申請退休，銓敘部於112年5月17日以部退四字第1125568573號函審定原告於112年7月16日高級業務員十級630薪點核給退休金生效。原告於112年3月10日依公保法第16條第2項第1款向被告聲請一次養老給付，被告參考銓敘部108年11月18日部退一字第1084862993號函（下稱系爭銓敘部函釋）附表1公告公保法第16條第2項第1款但書「優惠存款範圍一覽表」，認為原告係辦理優惠存款者，於112年6月19日以原處分審定給與原告之養老給付月數為36個月，按原告退休當月保險俸額44,770元，審核給付原告之公保養老給付為1,611,720元（計算式：44770×36=0000000）。原告不服提起復審，經復審決定駁回，原告仍不服而提起本件訴訟。
三、原告主張略以：
(一)原告屆齡退休時公保年資為37年3月又16日，其申請公保之一次養老給付，依公保法第16條第2項第1款本文，應核給原告42個月基數之養老給付金額。原告任公職前，雖曾服役軍職5年（自68年11月9日起迄73年11月9日），退伍時將領得97,000元依陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法（107年7月1日廢止，下稱舊軍退優惠存款辦法；嗣改依陸海空軍退伍除役軍官士官退除給與及保險退伍給付優惠存款辦法〈下稱軍退優惠存款辦法〉撥付）辦理優惠存款，惟公保法第16條第2項第1款但書、同條第11項、公教人員保險法施行細則（下稱公保法施行細則）第55條及該條文立法說明所稱辦理優惠存款，係專指「公保法所定一次養老給付金辦理優惠存款」者，不含軍人保險退伍給付，原告取得本件之養老給付並未辦理優惠存款，被告應依公保法第16條第2項第1款本文核給原告42個月基數之一次養老給付。
(二)系爭銓敘部函釋附表1，將軍人退伍給付優惠存款納入適用公保法第16條第2項第1款但書所訂優惠存款範圍，是銓敘部於既有但書以外無權而自行增訂「新但書」，未經公保法授權，並無法源依據，違反法律保留原則。且侵犯立法權，牴觸公保法，剝奪應受公保法第16條第2項第1款保障者之合法正當權利，違反行政程序法第10條、第150條及158條規定，亦違反行政程序法第8條而罔顧人民對公保法之合理信賴，應為無效。又司法院大法官釋字第443號解釋理由書所稱「層級化法律保留原則」，是規範行政機關濫權恣意行為，理由書內有提到仍須法律明確授權，不能違反法律保留原則，被告顯然曲解該解釋文義。
(三)被告答辯所稱公保法施行細則第57條第2項，及系爭銓敘部函釋附表2、3部分，皆與本件無關，然第57條第2項明確授權銓敘部訂立系爭銓敘部函釋附表2、3，卻未授權訂立附表1，足見公保法第16條第2項第1款但書為法律保留事項，銓敘部無權且不得訂立新但書。另被告就公保法施行細則第57條第2項、第55條暨修正理由，均未引用完整條文內容，於此糾正之。
(四)被告將上開違反行政程序法之系爭銓敘部函釋引為拒絕核給42個月基數而僅給與36個月基數計算之養老給付金額，自有違誤。又原告沒有申辦公保法之優惠存款，被告卻將系爭銓敘部函釋附表1判斷領有「軍保法優惠存款事件者」引為公保法第16條第2項第1款但書之優惠存款，亦違反不當聯結禁止原則等語。
(五)並聲明：復審決定及原處分均撤銷；被告對於原告應作成准予變更養老給付上限為42個月及給付6個月差額268,620元之處分。
四、被告則以：
(一)因原告於68年11月1日至73年11月9日間曾任軍職而參加軍人保險，於73年11月9日退伍時，支領退伍金54,131元、二代眷補代金6,684元、軍人保險退伍給付36,346元，原告將所領取上開金額中之97,000元，辦理優惠存款。是原告自臺中區監理所屆齡退休而申請公保一次養老給付時，其先前已領有優惠存款，依系爭銓敘部函釋，屬公保法第16條第2項第1款但書辦理優惠存款者，被告因而以原處分核定其得請領之金額為按36個月保險薪俸計算總額即1,161,720元。
(二)按主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據（司法院大法官釋字第407號解釋理由書參照）。而依據公保法第4條第1項、第50條、公保法施行細則第50條第2項、第57條第2項等規定，公保法主管機關即銓敘部，自有就「優惠存款範圍」作成相關函釋供承辦機關參考。又依銓敘部103年6月9日部退一字第10338497241號函釋（下稱103年函釋）說明二，優惠存款範圍係經由各相關主管機關查復結果認定填列，日後相關離退或優惠存款法令若有增修，或有未報送認定之離退或優惠存款法令，應由各法令之主管機關送銓敘部認定之。銓敘部依據各優惠存款法令主管機關查復結果認定「公保法第16條第2項第1款但書所定優惠存款範圍」，包含軍人保險退伍給付依舊軍退優惠存款辦法等辦理優惠存款者；嗣於108年11月18日配合軍公教人員退撫相關規定之修訂，再以系爭銓敘部函釋重新修正認定之。退伍金及軍人保險退伍給付，與公保養老給付雖依不同法令給與，惟依舊軍退優惠存款辦法辦理之優惠存款，亦屬公保法第16條第2項第1款但書所定優惠存款範圍，業經其法令主管機關即國防部送銓敘部認定。且公保法施行細則第55條之立法理由，亦明文軍職人員退撫新制施行前參加軍人保險年資所請領之給付依規定辦理優惠存款者，亦屬公保法第16條第2項第1款但書所定優惠存款範圍。故原告主張公保法第16條第2項第1款等規定所稱之優惠存款，並不包含軍人保險退伍給付云云，顯無理由。
(三)103年函釋與系爭銓敘部函釋，係銓敘部就執行法律之細節及必要事項所為解釋性之規範，依司法院大法官釋字第443號解釋理由揭諸之層級化法律保留原則體系，並無牴觸母法，增加法所無之限制。再參以最高行政法院99年度判字第328號判決，亦認為釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款制度乃一項政策性之補助措施，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。基此，系爭銓敘部函釋仍合於釋字第443號解釋，被告自得以之作為執行公保法第16條第2項規定核定一次養老給付之依據，原告主張銓敘部該等函釋將軍人保險退伍給付納入適用公保法，係銓敘部自行增訂「新但書」，「新但書」為無效規定云云，洵屬對公保法之誤解，不足採信。
(四)末基於社會保險之特性，公保即在著重社會全體成員之適當性及衡平性考量下建立保險給付標準，公保主管機關銓敘部自應有整體性考量之自由形成空間，以期有限之資源發揮最大之效益。倘公保法第16條第2項第1款但書不包括軍人保險退伍給付之優惠存款，則其與公保養老給付有優惠存款之被保險人給付標準不同，其繳交之保險費率應有所不同，惟實際上二者繳交之保險費率並無差別，是以，銓敘部明定公保「被保險人所領軍人保險退伍給付依規定辦理優惠存款」亦屬前揭條款但書所定優惠存款範圍，乃係基於一致的給付標準，並未有擴大法條適用，違反憲法之情事等語，資為抗辯。
(五)並聲明：原告之訴駁回。
五、本件依兩造陳述與主張所整理不爭執及爭執事項如下（法院仍有職權調查證據之義務，不受爭點整理結果拘束）：
(一)不爭執事項：
1、原告於112年7月16日退休前，係任職於臺中區監理所，退休時參加公保年資為37年3個月又16日，得申請公教人員養老給付之保險俸額為44,770元。按此計算，被告應給付之一次養老給付係按照上開保險俸額之42個月計算；但若具有公保法第16條第2項第1款但書所稱優惠存款者，則僅能請求依36個月計算。
2、原告於112年3月10日提出「公教人員保險被保險人請領養老給付選擇書」，申請退休後請領一次養老給付。被告於112年6月19日以原處分核定原告退休得請領之一次性養老給付，係按保險俸額36個月計算，為1,611,720元，原告提起復審後遭保訓會以復審決定駁回其申請。
3、原告自68年11月1日至73年11月9日曾參加軍人保險，於退伍時領取退伍金54,131元、二代眷補代金6,684元、軍人保險退伍給付36,346元。原告將上開金額依舊軍退優惠存款辦法辦理優惠存款，存入優惠存款帳戶之金額為97,000元，每月得領取利息為1,455元。
4、上開不爭執事項，有原處分、復審決定、公教人員保險被保險人請領養老給付選擇書、銓敘部112年5月17日部退四字第1125568573號函（附退休公務人員退休所得附表、公務人員退休事實表）、系爭銓敘部函釋暨其附表、國防部全民防衛動員署後備指揮部112年6月6日全後人管字第1120017459號函、臺銀人壽保險股份有限公司112年5月25日壽險軍乙字第1120004289號函、臺灣銀行豐原分行112年5月29日豐原營字第11200018891號函及客戶優存限額利率查詢、103年函釋暨其附表（見本院卷第21-31、81-88、99-131頁）等件附卷可證，堪信為真實。
(二)爭執事項：被告依原告申請而給予之一次養老給付，是否應將原告先前擔任軍職退伍時領取的優惠存款列為公保法第16條第2項第1款但書所稱優惠存款？
六、本院之判斷：
(一)本件適用之法令
1、公保法-⑴第4條第1項：「本保險之主管機關為銓敘部。」⑵第16條：「（第1項）被保險人依法退休（職）、資遣，或繳付本保險保險費滿十五年且年滿五十五歲以上而離職退保時，給與養老給付。（第2項）養老給付之請領方式及給與標準如下：一、一次養老給付：保險年資每滿一年，給付一點二個月；最高以給付四十二個月為限。但辦理優惠存款者，最高以三十六個月為限。…」⑶第50條：「本法施行細則由考試院會同行政院定之。」
2、公保法施行細則-⑴第1條：「本細則依公教人員保險法（以下簡稱本法）第五十條規定訂定之。」⑵第55條：「(第1項)
本法所定一次養老給付上限，應依第十六條第二項規定，最高給付四十二個月；辦理優惠存款者，最高以三十六個月為限。(第2項) 本法第十六條第二項第一款但書及同條第十一項所定一次養老給付得依規定辦理優惠存款者，其切結拋棄該項權利並經權責機關核准後，得依本法第十六條規定，請領至最高給付上限。」
3、軍退優惠存款辦法第3條：「（第1項）軍官、士官於退撫新制實施前服現役及參加軍人保險之年資所核發退除給與及退伍給付，得依本辦法之規定辦理優存。（第2項）辦理優存之項目如下：一、退除給與：包括退伍金、勳獎章獎金、榮譽獎金及眷補代金。二、軍人保險退伍給付。」
4、系爭銓敘部函釋檢附之附表1公保法第16條第2項第1款但書所定優惠存款範圍一覽表，其中包含「法令名稱：一、陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法(107年4月20日修正；107年7月1日廢止)二、陸海空軍退除役軍官士官退除給與及保險退伍給付優惠存款辦法(107年6月25日訂定，107年7月1日施行)」；附註一、本表所稱優惠存款，指被保險人所領一次養老給付，或所領軍人保險退伍給付(含全額或部分金額)依規定辦理優惠存款。
(二)被告依原告申請而給予之一次養老給付，應將原告先前擔任軍職退伍時領取的優惠存款列為公保法第16條第2項第1款但書所稱優惠存款，理由如下：
1、按憲法保障之人民各項權利，除屬於憲法保留之事項者外，於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異。如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之。至涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬執行法律之細節性、技術性事項，始得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許（司法院大法官釋字第443、765號解釋參照）。又為安定公教人員生活，辦理公教人員保險，特制定公保法以為依據（公保法第1條之規定參照）。原告為公保法之被保險人，其依公保法第16條之規定申請養老給付，所得請領之金額多寡，涉及退休後生活保障，自為憲法第15條保障人民財產權範疇，仍應有法律或法律具體明確授權之命令為依據。而原告依公保法第16條第2項第1款申請一次養老給付，按其保險年資，本得給付42個月之保險俸額，惟該款但書另規定，倘有辦理優惠存款者，最高僅得給付36個月之保險俸額，此為兩造所不爭執。條文內容既已明文以「優惠存款」作為給付之區分，而「優惠存款」之由來，乃因早期軍公教人員（即軍人、公務人員、教師）退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，由政府設置讓軍公教人員將退休金以及保險養老給付等存在臺灣銀行所能享受的特別優惠利息待遇，其意義尚無抽象難以理解之處。是公保法第16條第2項第1款但書之規定，足供中央主管機關遵循進而為方針性規範之依據，主管機關依此所為之公保法施行細則，與法律保留原則及授權明確性原則尚無違背。
2、又早期由政府補助性支出取得優惠存款之軍公教退休人員，係基於身分別之不同，分別依據不同法令為憑，此由系爭銓敘部函釋附表1中多樣之「法令名稱」可知梗概（見本院卷第103-104頁）。因各種優惠存款給付目的雖同一，但適用法令繁多，則立法者透過公保法第50條授權考試院（銓敘部所屬機關）與行政院會同訂立公保法施行細則，而授予主管機關一定之決定空間，其授權倘符合具體明確之要求者，亦為憲法所許（司法院大法官釋字第593號解釋參照）。次按立法機關以法律授權行政機關發布命令為補充規定時，其授權之內容、目的、範圍應具體明確，命令之內容並應符合母法授權意旨。至授權之明確程度，固不應拘泥於授權條款本身所用之文字，惟仍須可由法律整體解釋認定，或可依其整體規定所表明之關聯意義為判斷，足以推知立法者有意授權行政機關以命令為補充，始符授權明確性之要求。查銓敘部為公保法之主管機關，公保法第16條第2項第1款但書所稱「辦理優惠存款者」，其定義雖非難以理解，惟實際適用對象，仍有賴主管機關將目前仍有辦理優惠存款之對象一一列明，銓敘部因而以103年函釋將各相關優惠存款法令主管機關查復結果，以103年函釋及嗣後因應法令修訂再次公告之系爭銓敘部函釋，將目前仍適用優惠存款之對象，予以列出，該函釋與附表，顯然僅係對執行法律之細節性、技術性事項規範。此由公保法施行細則第55條立法理由第3點之說明「本法第十六條第二項第一款但書及第十一項所稱辦理優惠存款者，指所領一次養老給付得依（或比照）退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法、公立學校退休教職員一次退休金及養老給付優惠存款辦法、陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法規定（現為年利率百分之十八）或財政部所屬金融事業機構優惠存款規定（現為年利率百分之十三）等機制辦理優惠存款（或類此由政府補助之優惠存款）。」益徵明確。從而，系爭銓敘部函釋附表1之內容，未逾越母法之授權範圍，與法律保留原則尚無不符，亦未牴觸憲法第23條比例原則，與憲法第15條保障人民財產權之意旨尚無違背。
3、再103年函釋即已界定公保法第16條第2項第1款但書所定優惠存款範圍，原告當時尚未申請退休，尚無信賴基礎，且至本件申請一次退休給付前，亦無信賴表現，故其主張被告否准其申請違反信賴保護原則，並非可採。又行政法上不當聯結禁止原則，係指行政機關行使公權力、從事行政活動，不得將不具事理上關聯的事項與其所欲採取的措施或決定相互結合，尤其行政機關對人民課以一定的義務或負擔，或造成人民其他的不利益時，其採取的手段與所欲追求的目的之間，必須存有合理的聯結關係。本件原告不爭執其先前自軍職退伍時，將所領取退伍金、二代眷補代金及軍人保險退伍給付其中97,000元辦理優惠存款，自斯時迄今每月均領取利息1,455元，其屬「辦理優惠存款者」，在概念上並無難以理解之處，揆諸前揭說明，被告依主管機關具解釋性函令性質之系爭銓敘部函釋，認為原告本件申請公保一次養老給付，合於公保法第16條第2項第1款但書之要件，僅得給付36個月之保險俸額，並無違誤，且被告係依據主管機關就公保法第16條第2項第1款但書所謂「辦理優惠存款者」究係何人以函釋予以闡明範圍，目的是為了判斷原告申請之一次養老給付金額，其手段與目的間並無不當聯結，原告主張該但書不含原告依軍退優惠存款辦法領取之優惠存款利息，被告所為違反不當聯結禁止原則，亦無理由。
(三)綜上所述，原告聲請被告給付按42個月之保險俸額計算之一次性養老給付，並無理由，被告原處分尚無違誤，復審決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要。至於原告所稱公保法施行細則第57條第2項、系爭銓敘部函釋附表2、3與本件無關部分，縱然屬實，並不影響判斷結果，併予敘明。
八、結論：原告之訴無理由。中 華 民 國 113 年 1 月 9 日
法 官 張佳燉上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，並繳納上訴費新臺幣3,000元；未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本）。如逾期未提出上訴理由書者，本院毋庸再命補正而逕以裁定駁回上訴。
中 華 民 國 113 年 1 月 9 日
書記官 許巧慧