臺中高等行政法院判決地方行政訴訟庭112年度地訴字第23號
113年8月22日辯論終結原 告 吳忠立被 告 彰化縣政府代 表 人 王惠美訴訟代理人 陳彥儒 住彰化縣○○市○○路0段000號0 樓兼送達代收人 徐柏峻上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部112年11月20日台內法字第1120048872號訴願決定書（下稱訴願決定），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、事實概要：原告所有坐落於彰化縣○○鄉○○段000地號土地（下稱系爭土地）為非都市土地並經被告編定為特定農業區之農牧用地。惟系爭土地前經被告查獲有鋪設水泥，作為毗鄰之同段257-1地號土地（下稱系爭鄰地）上所搭建統一超商股份有限公司之便利商店（下稱統一超商）附屬停車場（面積約為385平方公尺）使用，經被告認係非農牧用地容許使用項目，而違反非都市土地使用管制，乃以原告違反區域計畫法第15條第1項，並依同法第21條第1項及彰化縣政府處理違反區域計畫法罰鍰案件裁罰基準（下稱裁罰基準）第3點等規定，於民國111年12月26日，以府地用字第1110499654號裁處書裁處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元，並限文到後1個月內恢復原狀使用（下稱前處分），原告並未就此提起救濟而確定。嗣被告於112年8月17日派員至系爭土地上為現地勘查，發現系爭土地之違規狀態仍存續，因認原告未遵命恢復原狀使用，且已逾改善期限，屬第二次違規，遂以112年8月31日府地用字第1120346541號裁處書，再次以原告違反區域計畫法第15條第1項之規定，依同法第21條第2項及裁罰基準第3、4點裁處原告罰鍰7萬元，並限文到後1個月內恢復原狀（下稱原處分）。原告不服原處分，於112年9月15日提起訴願，經內政部以訴願決定駁回，乃提起本件行政訴訟。
二、原告聲明及主張：
(一)伊不爭執為系爭土地之所有人及系爭土地上確有鋪設水泥之事實。然保護農地係為確保糧食安全，隨科技進步，嚴格管控農地以確保糧食供應無缺之農業政策已不合時宜而應適度放寬或棄守，使經濟效用較高之工、商業容易取得土地，以促進經濟發展，提高人民所得。系爭土地因地勢高、面積狹小又是三角地形不利耕種，早已荒廢，多年來供鄰居隨意停車或堆放雜物之用，其上並無任何建物，系爭土地如何使用應回歸市場機制，限制過多係不合理的，且系爭土地位於大馬路旁，應列為商業用地。再系爭鄰地為伊胞弟吳列泰（下稱訴外人）所有，近年由統一超商搭建鐵皮屋，用以販賣農產品及農業加工產品，則系爭土地作為統一超商停車之用，係屬販賣農產品所必須，並未違反農地農用之原則；且農地若不能販賣農產品或其加工品，農產品與加工品勢必要另尋覓其他販賣場所，將造成租金暴漲，農產品物價也隨之飆升，後果得不償失。
(二)又依行政罰法第3條之規定，應以實際行為人為處罰對象，被告僅以「現況有水泥鋪面」為由，未查明施作該水泥鋪面之行為人為誰，逕以原處分對伊裁處7萬元之罰鍰，此係對伊財產權之侵害，認事用法顯有錯誤（對前處分之確定力已改為不爭執）等語。
(三)聲明：訴願決定書及原處分均撤銷；訴訟費用由被告負擔。
三、被告聲明及答辯：
(一)系爭土地及系爭鄰地皆為特定農業區農牧用地，前於111年間經被告認定現況有便利商店、水泥鋪面等使用情況而不符合農業使用，已牴觸非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第6條第1項及其附表一之規定，經通知陳述意見，原告自陳攻讀法律、從事公職生涯簡任12職等退休等情，可知原告具備一般社會通念，然原告與訴外人吳君均未主張其等所有土地存有租賃關係、被強行占用或有其他違規行為人之情事。再經對比104年航照圖套繪地籍圖資，系爭土地與系爭鄰地當時已存在鋪設水泥供停車及作便利商店營業等違規事宜，如原告未有參與或授意鋪設水泥之情事，依其法律專業未對強行違規占用之使用人提起相關法律程序，顯不合理。基此，被告依區域計畫法第21條第1項以前處分裁處原告6萬元，並限期文到後1個月內恢復原狀使用。
(二)被告復於112年8月17日派員至現地勘查，系爭土地上之違規情形仍存在，且已逾前處分所課予恢復原狀義務之期限，原告為系爭土地所有權人，有土地管領力，須負土地狀態責任，亦為前處分責成復有恢復原狀義務之人，卻怠於履行該項義務。基於原告先前之陳述及經驗法則，並參酌臺灣高等法院111年度上易字第781號刑事判決、內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函釋（下稱內政部92年11月25日函），認為有參與或授意者，皆屬實際違反區域計畫法第15條第1項規定之人。因系爭土地現況違規事實明確，客觀上明白足以確認，依行政程序法第103條第5款規定得不給予原告陳述意見之機會，爰依區域計畫法第21條第2項、裁罰基準第3、4點等相關規定作成原處分裁處之。原處分於法並無不合，且客觀上合理，本件原告之訴應無理由等語。
(三)聲明：原告之訴駁回；訴訟費用由原告負擔。
四、爭點：⑴系爭土地鋪設水泥鋪面作為統一超商停車之用，有無違反區域計劃法第15條第1項之規定？⑵原告就該鋪設水泥使用之客觀事實，須否負違規行為責任？
五、本院之判斷：
(一)如事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，復有訴願決定（見本院卷第25-35頁）、土地契約書（下稱系爭契約書，見本院卷第123-127頁）、地籍圖資網路便民服務系統列印空照圖（見本院卷第141頁）、Google Map街景圖照片（見本院卷第143、153頁）、國土規劃地理資訊圖台之航照圖（見本院卷第171、175-176頁）、原處分與送達證書（見內政部113年1月10日台內法字第1130100814號函檢附之案號0000000000號訴願卷宗〈下稱訴願卷〉第44-46頁）、系爭土地及鄰地土地建物查詢資料（見訴願卷第54-56頁）、被告111年4月29日府農務字第1110163026號書函暨檢附之彰化縣秀水鄉公所111年4月27日彰秀鄉農觀字第1110006131號函、系爭土地及鄰地秀水鄉土地使用現況會勘紀錄表（見訴願卷第57-65頁）、國土規劃地理資訊圖台104年航照圖資（見訴願卷第87頁）、Google map 104年街景圖（見訴願卷第88頁）、前處分與送達證書（見訴願卷第113-115頁）、112年8月17日系爭土地與鄰地之現況照片（見訴願卷第121頁）、彰化縣政府行政罰鍰與行政執行資訊系統前處分查詢資料（見訴願卷第122頁）、訴願決定之送達證書（見訴願卷第140頁）等件附卷可稽，首堪認為真實。
(二)本件應適用之法規：
1、區域計畫法-⑴第15條：「（第1項）區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。（第2項）前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」⑵第21條第1、2項：「（第1項）違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」
2、管制規則-⑴第5條第1項：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」⑵第6條第1項前段、第3項前段：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……（第3項）海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一；……」
3、裁罰基準-⑴第1點：「彰化縣政府為處理區域計畫法（以下簡稱本法）第二十一條規定裁處案件，建立執法之公平性，特訂定本基準。」⑵第3點：「（第1項）罰鍰裁罰基準：（一）違反本法第十五條第一項之管制使用土地，其違規面積未超過二千平方公尺者，處新臺幣六萬元罰鍰。……（第2項）前項第一款至第三款所定應處罰之違反管制使用土地，經限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，其罰鍰數額按本基準規定執行之。」⑶第4點第1項：「經裁罰並限期恢復原狀後，再次發現仍未改善者，加重處分，依原裁罰金額按次增罰新臺幣一萬元罰鍰；……。」
4、內政部92年11月25日函：「……考量實務上尚有許多土地違規案件，行政機關難於現地查獲或認定實際違反管制使用土地之行為人，如執行對象僅得針對行為人，將造成難以有效達成土地使用管制之目的；是違反管制使用土地之行為人應不限於實際著手實施違反區域計畫法第十五條第一項規定之人，對於該行為凡有參與或授意之人，亦屬之。因此，土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等本即應負有土地使用管理責任，故該等人員如經查明對違反管制使用土地有參與或授意之情形，亦皆得為處罰之對象。……」上開函釋及會議結論核屬交通部基於主管權責，就法令執行層面所為之解釋，與法律之本旨並無違誤，亦未抵觸母法，依法得予以援用。
(三)系爭土地鋪設水泥鋪面作為統一超商停車之用，有無違反區域計劃法第15條第1項之規定？
1、按區域計畫法係為合理調整土地上各種不同的使用需求與人民整體利益之均衡考量所制定之法律，該法第1條揭示立法目的，規定：「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境、增進公共福利，特制定本法。」為貫徹非都市土地之使用管制與生態環境保育之公共政策，同法第15條第1項規定，區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣市政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制；變更之程序亦同。其管制規則由中央主管機關定之。內政部本此授權，並依據區域計畫法施行細則第11條劃定各種使用區及第13條編定各種使用地之規定，訂定管制規則，按土地之使用種類與性質實施管制，以促進非都市土地之合理利用。而非都市土地的使用，除了國家公園區內土地由國家公園主管機關依法管制外，按其劃定的使用分區及編定的使用地類別管制（參管制規則第4至6條規定），以達到土地有效、合理及永續利用目的。管制的內容，包括用途即容許使用項目之管制、使用強度即建蔽率及容積率之管制、使用分區變更及使用地變更編定之管制。
2、系爭土地為非都市土地特定農業區之農牧用地乙節，有土地建物查詢資料1紙附卷可稽（見訴願卷第54頁），而依管制規則第6條第3項編定之附表一，農牧用地容許使用項目包含「(一)農作使用(二)農舍(三)農作產銷設施(四)畜牧設施(五)水產養殖設施(六)水源保護及水土保持設施(七)採取土石(八)林業使用(九)休閒農業設施(十)公用事業設施(十一)戶外廣告物設施(十二)私設通路(十三)再生能源相關設施(十四)臨時堆置收納營建剩餘土石方(十五)水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施(十六)溫泉井及溫泉儲槽
(十七)農村再生設施(十八)自然保育設施(十九)綠能設施(二十)動物保護相關設施(二十一)露營相關設施(二十二)無動力飛行運動相關設施」。經查，系爭土地上經鋪設有面積約為385平方公尺之水泥，作為系爭鄰地上所搭建統一超商附屬之停車場地等節，為兩造所不爭執，並有國土規劃地理資訊圖台航照圖在卷可資佐證（見本院卷第171頁），堪為認定。揆諸前揭區域計畫法立法予以分區管制之立法理由，系爭土地上鋪設之水泥鋪面，已經逸脫區域計畫法所容許農牧用地使用之限制，則系爭土地之使用，既未符合前揭管制規則附表一所載容許使用項目，即已違反該法第15條第1項之規定。原告雖主張：系爭土地面積狹小不利耕種，且位於大馬路旁，應回歸市場機制作為商業使用云云，惟系爭土地所在位置、區域為非都市土地，依區域計畫法第15條第1項規定，係由有關直轄市或縣（市）政府按照非都市土地分區使用計畫，製定土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制，其變更之程序亦同。故土地是否應隨時空環境之變遷而變更其使用分區，本宜由地方政府通盤檢討後為之，非可由所有權人或使用人等憑其主觀認知自行判斷，故於其依法變更使用分區及使用類別前，均不得任意違反其容許使用之方式，原告前揭主張，顯無理由而不可採信。
(四)原告就該鋪設水泥使用之客觀事實，須否負違規行為責任？
1、觀諸區域計畫法第21條第1項及第2項之規定，第1項雖未規定科處罰鍰之對象，惟第2項業已規定應負擔恢復原狀費用之主體為土地或地上物之所有人、使用人或管理人。雖謂應負擔恢復原狀費用者，未必為應科處罰鍰之對象，惟同一法律條文之適用對象，除有特殊之考量外，儘可能求其前後一貫，以免造成法律之割裂適用，區域計畫法第21條第2項既已明文規定應負擔恢復原狀費用者為土地或地上物之所有人、使用人或管理人，則該第1項科處罰鍰之對象應無將土地所有人或管理人排除在外之理，是如土地所有權人雖非實際著手實施違法行為使用人，惟其有參與違反管制使用土地之行為或授意為該項行為者，亦應予處罰，此與單純為土地所有權人而未參與或授意為該項行為者，尚屬有別（最高行政法院91年度判字第1750號判決參照)。又區域計畫法第21條第1項對違反同法第15條規定之責任態樣，包括裁罰處分及命除去違法狀態或停止違法行為之管制處分；裁罰處分須以具有可歸責性之違規行為人為限，而限期令恢復原狀處分所規制之公法上義務係為實現公共利益為目的，旨在防止危害之發生或擴大，如義務人不遵從，即屬違反行政法上義務，主管機關得依區域計畫法第21條第2項「按次裁處」之規定，對義務人裁處罰鍰（高雄高等行政法院107年度訴字第157號、本院108年度訴字第143號判決參照）。
2、原告雖主張其非實際鋪設水泥之人，不應對其裁罰及課以回復原狀之義務云云。惟查，原告為系爭土地之所有權人，依前開說明，本負有維護系爭土地合於分區編定使用之注意義務。況原告於103年6月6日與統一超商簽訂系爭契約書，約定自103年7月1日起至115年6月30日止，將系爭土地出租給統一超商使用，有系爭契約書1份附卷可佐（見本院卷第123-127頁）。經細繹系爭契約書第4條「使用租賃標的物之限制」，並未限制系爭土地僅能作為農牧使用，其中第4點甚至明載「乙方（即原告）應提供甲方（即統一超商）為辦理營業工商登記所需之所有相關資料」。統一超商復具狀說明原告知悉系爭土地上鋪設水泥係作為停放車輛用途等語，有陳報狀1份在卷可考（見本院卷第133頁），足徵原告知悉統一超商承租系爭土地係欲作為營業使用。再觀諸系爭土地於104年間已經鋪設水泥，有Google Map街景圖照片1張附卷可查（見訴願卷第88頁），原告自103年7月1日起即出租系爭土地予統一超商迄今，就系爭土地長期遭鋪設水泥作為停車使用，自難諉為不知，倘非經原告許可，自無不訴諸相關法律程序排除侵害以保護自己權利之理，足證原告將系爭土地出租予統一超商後，有同意統一超商得將系爭土地鋪設水泥作為停車場使用。原告既然為系爭土地之所有權人，就應對土地使用人、使用情形等，負有選任、監督、管理之義務，已如前述，難據其非實際鋪設水泥之人、或其與統一超商間之民事關係，即可脫免其應負擔之行政責任。
3、至於原告主張統一超商只有販賣農產品及農業加工產品云云，不僅與一般人所知統一超商販售商品項目遠多於此之事實相左，且系爭土地係作為統一超商停車場使用乙節，業如前述，核其用途並不符依前揭管制規則第6條第3項編定附表一所訂農牧用地容許使用項目任何一項，則原告上開主張，不影響其違規事實之判斷，不足為憑。
4、綜上，原告所有之系爭土地違反土地使用管制而作為停車場使用，已屬事證明確，則被告對原告為前處分後，原告仍未回復原狀，其違規狀態迨至被告派員於112年8月17日再次赴現場會勘時仍然繼續之事實，有現場勘查照片在卷可稽（見訴願卷第121頁），則原告於前處分後，確實有不遵從前處分命令回復原狀之作為義務，即屬違反行政法上義務，被告自得依區域計畫法第21條第2項「按次裁處」之規定，對原告裁處罰鍰。
(五)原告前揭違規行為既屬事證明確，原處分以原告前已違反區域計畫法第15條第1項及管制規則第6條第1項、第3項等規定，在前處分後，仍未回復原狀而使系爭土地繼續為違規之使用，依區域計畫法第21條第2項規定，裁處原告7萬元罰鍰，並就該部分命其限期於收到原處分後1個月內恢復原狀，核無不合；訴願決定就該部分遞予維持，亦無違誤。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，併予敘明。
七、結論：本件原告之訴為無理由。中 華 民 國 113 年 9 月 12 日
審判長法 官 林學晴
法 官 簡璽容
法 官 張佳燉
一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第2款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）中 華 民 國 113 年 9 月 12 日
書記官 周俐君