臺中高等行政法院判決地方行政訴訟庭113年度簡字第68號114年9月24日辯論終結原 告 李昶諭被 告 臺中市政府代 表 人 盧秀燕訴訟代理人 林弘敏
葉純甫陳俞婷上列當事人間因野生動物保育法事件，原告不服農業部民國113年4月18日農訴字第1130702891號訴願決定（原處分書字號：臺中市政府112年12月28日府授農海行字第1120376561號行政處分書），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、事實概要：原告與訴外人黃宏恩於民國112年12月8日凌晨1時1分許，未經許可，擅自共乘機車駛入已關閉之高美野生動物保護區（下稱系爭保護區）木棧道，復不慎自木棧道掉落至核心區濕地後，一路以機車車輪碾壓併或踩踏而穿越核心區濕地上岸，破壞系爭保護區核心區之棲地環境，經臺中市政府警察局清水分局（下稱清水分局）查獲並製作調查筆錄後，案移被告；嗣被告以其違反野生動物保育法第10條第4項第4款及被告110年6月23日府授農林字第1100157171號公告之管制事項等規定，而依野生動物保育法第50條第1項第2款規定，以112年12月28日府授農海行字第1120376561號行政處分書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）25萬元罰鍰。原告不服提起訴願，經農業部以113年4月18日農訴字第1130702891號訴願決定書（下稱訴願決定）駁回訴願，遂提起本件行政訴訟。
二、原告之主張及聲明:㈠主張要旨：
⒈原告係為初犯，被告逕以最高上限額罰鍰處分，有違比例原
則。查高美濕地相關法律除野生動物保育法外，亦有受濕地保育法涵蓋範圍，原告之行為當然未有違反濕地保育法，而無其適用。而依違反濕地保育法事件裁罰基準表，凡第一次違反濕地保育法，皆以最低額為處罰標準，並輔以應接受4小時環境教課程育4小時，足見此類環境、動保等相關法規，應係處罰為手段而非目的。惟查被告不只未有訂立裁罰標準，對原告第一次違反野生動物保育法之行為，亦未參照「違反濕地保育法事件裁罰基準表」等法規以處罰為手段、教化為目的，明明有多種達成目的之方法，卻選擇對人民權益損害最大的方式，逕以處罰最高額之上限，顯有違比例原則。⒉被告怠於行使法律授與之裁量權限之「不為裁量」之情形，
有裁量瑕疵存在。查原告係騎乘機車闖入木棧道上無疑，但是迴轉時不小心連車帶人跌落濕地上，而木棧道是永續利用區而非核心區，原告是不小心跌落濕地，才會在濕地泥土上留下一條細窄之車痕，如今也因潮汐不斷來去，未有留下絲毫痕跡，是以原告並無故意嚴重破壞核心區棲地等情，而是過失之行為，另原告與訴外人並無騎到尾端，界址並非原告等人所破壞。原告雖知悉係保護區，但當時天色昏暗、燈光照明不佳，實未見到禁止機車相關告示牌，而且原告實未有故意且惡意破壞公共設施，也未見到任何公共設施遭到破壞，而當時應該只有原告等人違反潛入，絕無可能造成他人有性命之憂。
⒊大自然都能被動修復人類所造成之損害，只是需要較長的時
間或是短的時間，故原告之行為並未有造成生態不可恢復之損害，且原告亦未因違反野生動物保育法受有任何利益，自始未否認有違法行為，並深具悔意，惟原處分機關逕以處罰法定最高額之罰鍰，顯見未就原告行政法上義務違反與行政罰之額度，考量應符合目的適當性、手段必要性及限制妥適性之原則，而有違比例原則，有不為裁量之情事。㈡聲明：⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈依據監視畫面所示，原告及訴外人黃宏恩於112年12月8日凌
晨1時許，騎乘機車強行闖入關閉中木棧道，並進入核心區及緩衝區內騎車嬉鬧，造成系爭保護區內野生動植物棲地嚴重破壞，實屬故意為之，被告審酌原告未經許可強行闖入、違反多項管制規定、不顧自身安全及恣意破壞生態棲地，經衡量其行為實屬刻意藐視野生動物保育法相關規定。被告依行政罰法第18條第1項規定審酌原告各項重大違規，應受責難程度高，裁處法定最高罰鍰，應屬適法之裁量，原告指原處分裁罰違反比例原則，係屬無理由。
⒉系爭保護區於93年9月12日由改制前臺中縣政府公告劃設，為
避免遊客恣意進入保護區破壞野生動植物之棲地，被告於101年6月22日以府授農林字第10100995651號公告「高美野生動物保護區分區管制範圍暨相關管制事項」，宣導期為1個月，宣導期間於101年7月4日召開記者會說明，並宣布將自宣導期結束後隔日(7月23日)起針對違規民眾進行取締裁罰。被告每年皆辦理多場次教育推廣活動，已依法公告有案，並製作告示牌架設在系爭保護區周圍，且廣為宣導避免民眾誤入保護區。為讓民眾了解系爭保護區分區管制之範圍、管制事項及相關裁罰，被告製作系爭保護區告示牌內公告保護區分區管制範圍圖，並詳述核心區範圍、管制事項及罰則。木棧道入口處業以設置分區管制警示告示牌及多國語告示牌，利用簡單圖示告知民眾各項禁止事項，另於地面亦有相關圖示，且於木棧道地面增加黃色字樣提示警語，以提醒民眾。保護區已分區管制並公告有案，若欲進入核心區及緩衝區之個人或團體，均須向被告申請許可後方得進入。被告依據「高美野生動物保護區分區管制範圍暨相關管制事項」，於101年6月22日府授農林字第1010099565號公告「高美野生動物保護區」永續利用區開放區域及時間，「每日漲潮前後一小時三十分、每逢大潮前後二小時及每天日落後，全面禁止遊客進入保護區」，被告亦依上開公告於當日日落時間關閉入口處大門及側門，並於側門掛上「遊客須知木棧道已關閉，遊客禁止進入」告示牌。被告業於入口處設立眾多告示牌、辦理相關教育推廣及法規宣導，已善盡周知義務，另查原告戶籍為本市清水區（當地居民）且業已成年，並已有高中程度，有一定的識字及辨識能力，原告於筆錄記錄內承認知道保護區仍擅自闖入，加上其開啟門上已有告示牌，且原告攜帶手電筒進入，難謂所稱不了解、不知道或沒看到相關規定，其半夜闖入行為屬明知故犯藐視法令。
⒊原告闖入之系爭保護區為臺灣中部重要保護區，為臺灣特有
種雲林莞草重要之棲地，雲林莞草被「2017臺灣維管束植物紅皮書名錄」列為瀕危植物，且保護區亦是稀有冬候鳥重要棲地，如被國際自然保育聯盟列為瀕危的黑面琵鷺及易危的黑嘴鷗。被告自系爭保護區劃設至今，投入大量預算及人力，維護生態環境及保育野生生物，並為維護核心區內生態，辦理環境維護、巡守、外來種移除、生態調查、環境教育及周邊設施維護等，惟原告強闖核心區內騎乘機車嬉戲及踩踏行為，除造成野生生物死亡外，輪胎輾壓緩衝區及核心區，後續將影響雲林莞草、招潮蟹及侯鳥等其他生物棲地環境，並衝擊保護區內生物多樣性。依交通部中央氣象署公布臺中港潮汐預報表，當日第1次最低潮為凌晨1時6分，第1次最高潮為上午7時19分，原告凌晨1時許帶著漁具強行闖入，被告派員拍攝照片時間約為上午8時許，經過1次漲退潮，仍見清晰輪胎痕及腳印，可見當時騎車於緩衝區及核心區之行為對於生態影響及破壞程度甚大。
⒋系爭保護區位處臨海，海象變化莫測，加上保護區內暗流多
，且為避免驚擾保護區內野生動物無多餘燈光，難以判別漲退潮，加上夜間無巡守人員，原告刻意於夜間闖入之行為，有極高生命危險疑慮，經查周邊海岸區域，每年皆發生多起溺斃事件。若恰遇漲潮，則恐為搜救2人需出動大量人力，造成救難人員危難，且保護區暗流多，搜救有相當大的困難。
⒌木棧道設施因每日2次漲退潮，海水內鹽分及水分容易破壞木
材表面性質及加速木材劣化，爰被告每年辦理木棧道護木漆上漆工程，以維護設施安全，並公告限制民眾僅能以步行方式通過。另木棧道尾端界址係為分辨緩衝區及永續利用區之交界，為被告執法依據界線，原告故意於木棧道騎車之行為，已造成木棧道多處刮傷及界址斷裂。
⒍被告審酌原告違反野生動物保育法，明知故犯、強行闖入關
閉中木棧道、藐視法令、罔顧自身及他人生命安全、核心區及緩衝區內進行嬉戲騎車、破壞公共設施、造成生態不可恢復之損害等行為，應受責難程度重大，且原告故意違規行為造成之影響，尚難認定為輕微違法情節，被告為達到嚇阻效果，以維護保護區生物多樣性及棲地保護等，爰依野生動物保育法第50條第1項第2款及行政罰法第18條第1項規定，處原告法定最高罰鍰25萬元。㈡聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、前開事實概要欄所載事實，除原告否認有造成系爭保護區界址損壞及認原處分裁罰金額過高外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分、訴願決定、臺中市政府警察局清水分局高美派出所對原告所製作之調查筆錄、被告110年6月23日府授農林字第1100157171號公告（變更「高美野生動物保護區」分區管制範圍暨相關管制事項）、被告宣導管制措施之相關函文及新聞報導、被告101年6月22日府授農林字第1010099565號公告，及木棧道入口處之告示牌（含保護區分區管制範圍圖、管制事項及罰則、禁止圖示）、標示禁止通行之銀色U型護欄及三角錐、地面上之禁止圖示、木棧道上之黃色警示標語、木棧道入口處側門告知木棧道已關閉之告示牌等現場照片、監視器錄影畫面擷取照片、系爭保護區遭闖入破壞之現場蒐證照片（見本院卷第23、35至44、79至82、85至127、135至140頁）、系爭保護區分區管制範圍圖、原告與訴外人於系爭保護區騎乘機車路徑圖（見訴願卷第105、137頁）等件在卷可稽，足以認定為真實。是本件依原告主張及被告答辯意旨以觀，兩造之爭點為：系爭保護區之界址損壞是否為原告所造成？被告以原處分，裁處原告罰鍰25萬元，有無裁量怠惰或違反比例原則之裁量濫用？
五、本院之判斷：㈠按野生動物保育法第10條第1項規定：「地方主管機關得就野
生動物重要棲息環境有特別保護必要者，劃定為野生動物保護區，擬訂保育計畫並執行之；必要時，並得委託其他機關或團體執行。」同條第4項第4款規定「主管機關得於第1項保育計畫中就下列事項予以公告管制：四、其他禁止或許可行為。」同法第50條第1項第2款規定「有下列情形之一，處5萬元以上25萬元以下罰鍰：二、違反第10條第4項第2款、第3款或第4款公告管制事項者。」又被告以110年6月23日府授農林字第1100157171號公告變更系爭保護區分區管制範圍暨相關管制事項：「系爭保護區範圍及面積：北以大甲溪出海口北岸為界，東界為西濱快速道路西侧沿清水區海岸堤防南下，經番仔寮海堤、高美一號海堤、高美二號海堤等海堤堤肩以西至平均低潮線，南以臺中港北防沙堤為界，面積約為734.3公頃（詳如保育計晝書及範圍圖）；其保護區核心區範圍：自番仔寮海堤、高美一號海堤、高美二號海堤往外延伸400公尺之草澤區域，解說木棧道及美軍越戰油管道除外，核心區面積101.8公頃，占保護區總面積13.9%；其管制事項㈠明訂系爭保護區內禁止故意踩踏或挖掘植物、丟擲垃圾、清倒垃圾、廢土、放置違章構造物、排放廢污水及其他破壞自然環境之行為。且各式交通及機械工具除既有漁業、研究行為或緊急事件應變外，非經被告許可，不得進入；管制事項㈡明定核心區禁止任何改變或破壞其原有自然狀態，且不得進行漁業作業。且核心區非經被告之許可，不得進入；管制事項㈣明定永續利用區之解說木棧道僅開放民眾於木棧道上方通行，禁止民眾於木棧道下方泥灘地活動。」㈡經本院會同兩造當庭勘驗系爭保護區木棧道、核心區之監視
器錄影畫面可知，原告與訴外人於112年12月8日凌晨1時1分許，明知系爭保護區已關閉，竟仍擅自打開木門，持網具共乘機車闖入系爭保護區木棧道，期間渠等騎乘機車在木棧道上來回行駛移動，且渠等騎乘機車至木棧道後端後，渠等停留該處時間長達40餘分鐘，嗣渠等自木棧道後端騎乘機車往岸邊方向前進途中，2人連同機車不慎自木棧道跌落至系爭保護區核心區之濕地上，渠等遂在核心區濕地發動機車並輔以人力推動，一路以機車車輪碾壓併或踩踏系爭保護區核心區之濕地，並擅自移開岸上表示禁止通行之銀色U型護欄及三角錐棄置一旁，渠等直至同日凌晨2時2分許，始回到木棧道入口處之岸上等情，此有本院勘驗筆錄（見本院卷第283至287頁）及監視器錄影畫面擷取照片（見本院卷第217至259頁）附卷可憑；復佐以被告於當日上午所拍攝系爭保護區遭闖入破壞之現場蒐證照片（見本院卷第136至140、195頁）所示，木棧道多處留下長條刮痕且其尾端之界址受損，核心區之濕地留下非常長之輪胎痕及多處腳印，且於木棧道中後段發現蛇籠網具及剪刀等工具，足見原告與訴外人於深夜凌晨時分，共乘機車攜帶蛇籠網具、剪刀等工具擅闖已關閉之系爭保護區，不僅造成木棧道及界址受損，渠等一路以機車車輪碾壓併或踩踏而穿越核心區濕地後上岸，已破壞系爭保護區核心區之棲地環境，洵堪認定。從而，被告認原告違反野生動物保育法第10條第4項第4款及被告110年6月23日府授農林字第1100157171號公告之管制事項等規定，而依野生動物保育法第50條第1項第2款規定，以原處分裁處原告25萬元罰鍰，自屬有據。
㈢原告雖主張渠等未騎至木棧道尾端，該處界址並非渠等所損
壞云云，惟經本院當庭勘驗系爭保護區核心區之監視器錄影畫面可見，原告與訴外人騎乘機車至木棧道後端後，渠等於該處停留時間長達40餘分鐘（見本院卷第285至286頁），且訴外人於112年12月8日之調查筆錄中亦坦認渠等有到木棧道尾端並下去（見本院卷第197至200、288頁），再參以當日上午巡守員於系爭保護區內發現昨日下班前巡視所無之蛇籠網具及剪刀等工具（見本院卷第136頁），且木棧道多處留下長條刮痕及尾端之界址受損（見本院卷第137、139頁），堪認木棧道之長條刮痕及界址之損壞均係原告及訴外人所造成，原告主張並無損壞界址云云，尚無足採。㈣另原告主張渠為初犯，本件是騎機車迴轉時不小心掉落濕地，並非故意嚴重破壞核心區棲地，被告逕裁處法定最高金額罰鍰25萬元，不符比例原則且有裁量怠惰之瑕疵云云。惟系爭保護區已分區管制且對外公告在案，被告於木棧道入口處並製作保護區告示牌公告保護區分區管制範圍圖，並詳述核心區範圍、管制事項及罰則（見本院卷第121頁下方照片），該入口處亦設置分區管制警示告示牌及多國語告示牌，利用簡單圖示告知民眾各項禁止事項，另於地面亦有相關圖示，且於木棧道地面更增加黃色字樣提示警語（見本院卷第119至124頁之現場照片），以提醒民眾。而原告既為國中畢業、設籍於當地之居民且已成年（見本院卷第79頁之警詢筆錄受詢問人欄之記載），當具有一般人之智識及辨識能力，其於筆錄亦坦承知悉該處係保護區（見本院卷第81頁），詎其與訴外人竟刻意選擇深夜凌晨時分，攜帶蛇籠網具及剪刀等工具，共乘機車闖入已關閉之系爭保護區，渠等上開違規行為顯係故意為之；且經本院當庭勘驗當日在場之網友上傳至社群媒體之影片內容（見本院卷第287頁之勘驗筆錄）可見，原告與訴外人下至濕地後，渠等係不斷嘻笑共乘機車於濕地核心區內行駛，已嚴重干擾野生生物棲地，縱渠等係不慎自木棧道掉落至核心區濕地，然渠等一路以機車車輪碾壓併或踩踏核心區濕地而上岸之行為，自難認情節輕微。故被告考量原告未經許可強行闖入關閉中之系爭保護區木棧道，於系爭保護區內嬉戲騎車致公共設施受損、破壞系爭保護區核心區之棲地環境而違反多項管制規定，依行政罰法第18條第1項規定審酌原告各項重大違規，應受責難程度高，為達到嚇阻效果，以維護保護區生物多樣性及棲地保護，而依野生動物保育法第50條第1項第2款規定，裁處原告法定最高額度25萬元罰鍰，核無裁量怠惰或違反比例原則之裁量濫用之情形。原告上揭主張，均不足採。
六、綜上所述，被告以原告違反野生動物保育法第10條第4項第4款及被告110年6月23日府授農林字第1100157171號公告之管制事項等規定，考量原告與訴外人故意共乘機車擅闖系爭保護區致公共設施受損，及破壞系爭保護區核心區之棲地環境而違反多項管制規定等節，依行政罰法第18條第1項規定審酌原告各項重大違規，應受責難程度高，而依野生動物保育法第50條第1項第2款規定，以原處分裁處原告25萬元罰鍰，核屬適法有據，且無裁量怠惰或違反比例原則之裁量濫用之情形；訴願決定予以維持並駁回本件訴願，亦無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，認對本判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、結論：本件原告之訴為無理由。中 華 民 國 114 年 10 月 13 日
法 官 黃麗玲上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內，向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴裁判費新臺幣3,000元；如未按期補提上訴理由書，則逕以裁定駁回上訴。
中 華 民 國 114 年 10 月 13 日
書記官 蔡宗和