臺中高等行政法院判決地方行政訴訟庭113年度地訴更一字第2號114年4月24日辯論終結原 告 何彥平訴訟代理人 洪國勛律師
郭維翰律師黃子豪律師被 告 雲林縣政府代 表 人 張麗善訴訟代理人 康志遠律師上列當事人間區域計畫法事件，原告不服被告民國110年6月2日府地用一字第1102714274號裁處書，及內政部110年9月23日台內訴字第1100420818號訴願決定，提起行政訴訟，經本院高等行政訴訟庭以111年度訴字第4號判決駁回，上訴後經最高法院以111年度上字第496號判決廢棄，發交本院地方行政訴訟庭，本院判決如下：
主 文訴願決定駁回部分及原處分命原告限期恢復原編定類別《農牧用地》之合法使用部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
理 由
一、事實概要：訴外人郭鼎峯所有坐落雲林縣○○鄉○○段0000地號土地(下稱系爭土地)，使用編定為特定農業區農牧用地，經雲林縣水林鄉公所(下稱水林鄉公所)於民國109年7月15日向被告所屬農業處通報現況疑似違規傾倒廢棄物。被告認系爭土地違反農地農用規定，於109年7月24日以府農林二字第1092517878號函通知郭鼎峯於109年8月27日前提供合法同意文件，或逕予恢復農地農用。惟郭鼎峯逾期未提供合法文件或未恢復農用，被告即於110年1月29日以府農林二字第1102507753號書函移請被告所屬地政處(下稱地政處)處理，嗣被告認郭鼎峯涉有違反區域計畫法，於110年2月2日以府地用二字第1102706967號函通知郭鼎峯於文到15日內陳述意見。郭鼎峯於110年2月19日以陳述意見書表示廢棄物為他人惡意傾倒，非其所為。其後地政處於110年3月29日以便簽請被告所屬環境保護局(下稱環保局)協助查明系爭土地遭他人惡意棄置廢棄物等情，環保局則檢送108年8月20日、108年8月25日、108年8月27日稽查工作紀錄及現場照片予地政處。經被告審酌後，認原告有於000年0月間至系爭土地傾倒廢棄物而違反區域計畫法第15條第1項規定，於110年6月2日依區域計畫法第21條第1項、雲林縣政府處理違反區域計畫法案件罰鍰裁量基準第2條及附表規定，以府地用一字第1102714274號裁處書處原告罰鍰新臺幣(下同)6萬元，限於文到後3個月內恢復原編定類別(農牧用地)之合法使用(下稱限期恢復原編定類別使用，並與前述罰鍰處分合稱為原處分)。原告不服，提起訴願，經內政部以110年9月23日台內訴字第1100420818號訴願決定書(下稱訴願決定)將原處分關於罰鍰部分撤銷，其餘部分訴願駁回。原告對於訴願決定駁回之部分不服，於法定期間內提起本件訴訟（訴願決定撤銷罰鍰部分則未經被告表示不服而確定）。
二、訴訟要旨：㈠原告主張：
⒈原告於108年8月25日僅係駕駛裝載廢棄物之車輛行經系爭
土地附近，即遭被告所屬環境保護局之稽查人員攔查，從未有任何實際傾倒廢棄物之行為。且原告之前並無利用他人在系爭土地上傾倒廢棄物之行為，自非屬違反區域計畫法第15條第1項規定之行為責任人。何況原告並非系爭土地之所有人或使用人，對系爭土地無任何管理力，無從將其上之廢棄物清除，客觀上亦無將系爭土地恢復原編定類別使用之改善能力，應非區域計畫法第21條第1項後段所定得為限期改善處分之執行對象。
⒉被告在原告接獲原處分前並未給予任何陳述意見之機會，
違反行政程序法第102條規定及正當法律程序原則之要求。雖被告主張原處分係依稽查工作紀錄與臺灣雲林地方法院109年度原訴字第6號刑事判決（下稱另案刑事判決）所認定之事實所作成，依行政程序法第103條第1項第5款規定，無須讓原告陳述意見，惟原告是否有另案刑事判決認定之犯罪事實，在原處分作成時仍有爭議，且當時另案刑事判決尚未確定，案經上訴後上級審法院認定之事實與前審法院亦不相同，足認原處分所認定之事實尚未達客觀明確之程度，仍應給予原告陳述意見之機會，被告所辯並無理由。
⒊又原處分關於違規事實僅籠統記載「系爭土地編定為特定
農業區農牧用地，現況違規傾倒廢棄物，未符合農業使用，違反非都市土地使用管制規則第6條第1項規定」，未具體載明原告究竟於何時、以何種行為方式違反非都市土地使用管制規則第6條第1項規定，亦未記載違反之期間及數量，影響原告之違規事實是否存在及命回復原有使用目的之期間是否妥當之判斷，違反行政程序法第5條所揭示行政行為之內容應明確之規範。且原處分裁處之時間距離原處分所載之違規時間已將近2年，被告以原處分命恢復原編定類別使用，顯有重大違誤。
⒋聲明：如主文所示。
㈡被告答辯：
⒈依環保局108年8月20、25、27日之稽查工作紀錄，及原處
分作成時另案刑事判決所認定之犯罪事實，原告有與他人共同違犯廢棄物清理法第46條第4款前段之非法清理廢棄物罪，從而原告即便僅係擔任駕車清理及載運廢棄物之角色，仍屬數人間為遂行集團性違規行為所不可或缺之分工，自應成立共同正犯關係，並就全部違規事實負責。又依內政部110年1月26日台內營字第1100800533號函釋：「說明：……二……㈠本法（即區域計畫法）第21條第1項前段罰鍰處分，處罰對象為違反本法第15條第1項規定之行為人，惟土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人，如對違規行為有實際參與，授意或使用之事實，亦得為行為人。」之說明，原告既與他人有共同違犯非法傾倒廢棄物於系爭土地之行為，則原告自屬區域計畫法第15條規定之行為主體，被告依同法第21條第1項規定，予以裁處限期恢復原編定類別使用，於法並無違誤，且尚未逾行政罰法第27條規定之裁處時效。
⒉原告雖主張其非系爭土地之所有人、使用人，無法將系爭
土地上之廢棄物清除，惟原處分裁處書僅課予限期恢復原編定類別使用之義務，並非命原告拆除地上物，原告對於原處分之內容顯有誤解。
⒊聲明：⑴原告之訴駁回。⑵訴訟費用由原告負擔。
三、本件應適用法規：㈠農業發展條例第69條第1項：「農業用地違反區域計畫法或都
市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」㈡區域計畫法：
⒈第15條第1項：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都
市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」⒉第21條第1項：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由
該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」㈢非都市土地使用管制規則第6條第1項及第3項前段：「（第1
項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。但中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所需之臨時性設施，經徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意後，得核准為臨時使用。中央目的事業主管機關於核准時，應函請直轄市或縣（市）政府將臨時使用用途及期限等資料，依相關規定程序登錄於土地參考資訊檔。中央目的事業主管機關及直轄市、縣（市）政府應負責監督確實依核定計畫使用及依限拆除恢復原狀。
……（第3項前段）海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。……」
四、本院判斷：㈠前揭事實概要欄所載各情，除後述爭點外，未據兩造爭執，
並有原處分（本院高等行政訴訟庭111年度訴字第4號卷--下稱訴字第4號卷--第55、57頁）、訴願決定（訴字4號卷第63至73頁）、被告110年1月29日府農林二字第1102507753號書函暨會勘現場照片(訴字4號卷第83至89頁)、土地建物查詢資料(訴字4號卷第91頁)、被告110年2月2日府地用二字第1102706967號函（訴字4號卷第97頁）、郭鼎峯之陳述意見書（訴字4號卷第101頁）、環保局稽查工作紀錄暨稽查圖片(訴字4號卷第113至131頁)等附卷可證，堪信為真實。㈡除上開不爭執之事實，兩造同意（見本院卷第124頁）本件爭
點為：原告於108年8月25日遭查獲之前，有無在系爭土地上傾倒廢棄物或利用他人於系爭土地傾倒廢棄物之行為？被告依區域計畫法第21條第1項規定處原告限期恢復原編定類別使用有無理由？茲論述如下。
⒈依農業發展條例第69條第1項、區域計畫法第15條第1項、第21條第1項，及非都巿土地使用管制規則第6條第1項前段、第3項前段規定，非都市土地經依區域計畫法劃定使用分區並編定使用地類別後，即受有管制，土地之使用應依其容許使用之項目及許可使用細目使用，其經劃定為農牧用地，應供農作使用、農舍、農作產銷設施、畜牧設施等農牧生產及其設施使用，違反區域計畫法第15條第1項及依其授權所訂定的非都市土地使用管制規則規定（以下合稱「管制規定」）而使用非都市土地者，依同法第21條第1項規定，主管機關除處違規行為人罰鍰外，並得限期令該違法使用土地之人變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀（以下合稱「限期恢復原狀」），以遏止違法使用情形而達管制目的。
⒉按行政罰法所稱「其他種類行政罰」，僅限於該法第2條各款所定的「裁罰性之不利處分」，並以「違反行政法上之義務」而應受「裁罰性」的「不利處分」為要件，如其處分是命除去違法狀態或停止違法行為，因與行政罰的裁罰性不符，非屬裁罰性的不利處分，自無行政罰法的適用（第2條立法理由參照）。主管機關依前述區域計畫法第21條第1項前段所裁處的罰鍰，固然屬於行政罰；然而，主管機關依同條項後段所為限期恢復原狀，則屬於「預防性不利處分」（最高行政法院109年度判字第271號判決意旨參照）或「管制性不利處分」，而非裁罰性的不利處分。又依區域計畫法第21條第1項規範意旨，違反管制規定使用非都市土地，具有集合性的概念，其應負限期恢復原狀的義務人，包括因自身行為或利用他人行為違反土地使用管制規定的行為責任人，以及因與物的連結關係，對該土地具有事實上管領力，得以排除土地違規使用的狀態責任人。因此，依區域計畫法第21條第1項規定負有限期恢復原狀義務的行為責任人，是指以自身行為或利用他人行為違反土地使用管制規定的人而言。據此，原處分命原告就系爭土地限期恢復原編定類別使用，性質上屬於管制性或預防性之不利處分，必須原告以自身行為或利用他人行為在系爭土地傾倒廢棄物，始為區域計畫法第21條第1項規定負有限期恢復原狀義務之行為責任人。
⒊經查，系爭土地遭傾倒廢棄物查獲經過，係被告接獲土地
所有權人陳情後，環保局於108年8月20日前往現場稽查，發現確有遭棄置營建混合物、一般生活垃圾及廢塑膠混合物等廢棄物，但並未發現行為人，此有被告環保局108年8月20日環境稽查工作紀錄在卷可按（見訴字4號卷第123頁）。其後，環保局又接獲水林分駐所通報，在雲林縣○○鄉○○○○○○○○○○號碼006-TD號自用大貨車有載運廢棄物情事，經到場稽查，查得：「何君（按即原告）所駕駛之行為車輛載運物（營建混合物及廢木板）屬王新堯所委託，從本縣麥寮鄉載出載運至上述地點（王君由西濱快速道路約240K處引導），本案再查何君及所有載運車輛，未領有相關合法廢棄物清除處理許可文件，從事廢棄物貯存、清除、處理，上述何彥平君及王愛凌（隨車人員…）違反廢棄物清理法第46條第1項規定，本局依法送辦，涉刑責部分移請警方後續辦理…」等節，此有環保局108年8月25日稽查工作紀錄（下稱825稽查紀錄）附卷可參（見訴字4號卷第
128、129頁）。相隔二日，環保局再與員警至系爭土地勘查，發現系爭土地傾倒廢棄物數量頗鉅，回填廢棄物體積約為3420立方公尺，有環保局108年8月27日稽查工作紀錄、稽查圖片檔案及現場照片附卷可憑（見訴字4號卷第113至121頁）。依上事證，系爭土地固有遭傾倒大量廢棄物之事實，但依825稽查紀錄，原告當日載運廢棄物至系爭土地附近，尚未傾倒即為警查獲，既無具體傾倒之行為，自不足以認定原告有以自身行為在系爭土地上傾倒廢棄物，且被告於本院審理時亦明確表示不主張原告以自身行為在系爭土地上傾倒廢棄物（見本院卷第71頁）。則本件應進一步審究，原告有無利用他人行為在系爭土地上傾倒廢棄物？就此，被告仍陳稱，其係以825稽查紀錄為裁處依據。然僅依825稽查紀錄所載查獲經過其及內容，就系爭土地於108年8月25日之前遭傾倒大量廢棄物一情，亦未見原告參與其中。
⒋經本院調取另案刑事判決歷審案卷核閱結果，卷內有關原
告涉案部分，僅止於108年8月25日遭查獲當日駕駛006-TD自用大貨車載運廢棄物欲進入系爭土地傾倒，而與他人有共同基於非法清除廢棄物之犯意聯絡之犯罪事實，且此一犯罪事實，業經另案刑事判決判認原告共同犯廢棄物清理法第46條第4款前段之非法清除廢棄物罪，處有期徒刑1年2月，案迭經上訴，最終經最高法院以111年度台上字第4781號刑事判決駁回其上訴而確定。該刑事確定判決就系爭土地於108年8月25日之前遭傾倒廢棄物一情，並無證據顯示原告有參與其中，或有何利用他人之行為在系爭土地傾倒廢棄物之認定，與本院審閱卷證結果尚無不同。準此而論，本件被告僅能證明原告於108年8月25日有載運廢棄物欲傾倒在系爭土地上之行為，但尚未傾倒即遭查獲，而當日之前系爭土地上業已遭傾倒之大量廢棄物，並無證據足以證明原告牽涉其中，或有何利用他人行為之違規，揆諸前揭四㈡⒉之說明，難認原告為區域計畫法第21條第1項規定所指負有將系爭土地恢復合於原編定類別之合法使用義務之人，則原處分裁處原告將系爭土地限期恢復原編定類別使用，即屬無據。
五、結論：㈠綜上所述，本件並無證據足以證明被告以自身行為或利用他
人之行為在系爭土地上傾倒廢棄物之違規，被告依區域計畫法第21條第1項規定，裁處原告限期將系爭土地恢復原編定類別使用，於法尚有不合，訴願決定就此部分予以維持，即有違誤，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
㈡兩造其餘攻防方法及卷內事證，經核於判決結果不生影響，無庸逐一論述，附此敘明。
㈢原告之訴為有理由，訴訟費用應由被告負擔。中 華 民 國 114 年 5 月 15 日
審判長法 官 林學晴
法 官 温文昌法 官 李嘉益
一、以上正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後 20 日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後 20 日內補提理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 114 年 5 月 15 日
書記官 林俐婷