臺中高等行政法院判決地方行政訴訟庭113年度地訴字第79號114年12月4日辯論終結原 告 陳羿臻訴訟代理人 吳政憲律師被 告 彰化縣政府代 表 人 王惠美訴訟代理人 莊為盛上列當事人間區域計畫法事件，原告不服被告民國113年6月17日府地用字第1130226160號裁處書(序號：00000000號)，及內政部113年9月23日台內法字第1130034374號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有坐落彰化縣○○鎮○○段00000地號土地(下稱系爭土地)為非都市土地，使用分區劃定為特定農業區，使用地類別編定為農牧用地。被告於民國113年3月12日經所屬二林鎮公所(下稱二林鎮公所)以二鎮民字第1130004154號函報系爭土地有非作農業使用之情事，而於113年3月20日以府地用字第1130104960號函限期請原告陳述意見，並提出合法使用文件，逾期未提出，即依區域計畫法第21條第1項規定裁處。原告於113年4月8日出具陳述意見書略稱：「其係於104年1月20日取得系爭土地之所有權且設有稅籍，並已依宗教團體以自然人名義登記不動產處理暫行條例，向主管機關申請宗教團體以自然人名義登記不動產權利歸屬審認」等語，請被告於該條例施行屆滿前，就疑似違反非都市土地使用管制部分暫緩處分。被告據此認定原告自承將系爭土地作為寺廟使用，且為負責人，違反非都市土地使用管制規則，而依系爭土地之現況、違規使用面積，按區域計畫法第21條第1項、彰化縣政府處理違反區域計畫法罰鍰案件裁處基準第3點規定，以113年6月17日府地用字第1130226160號裁處書裁罰原告罰鍰新臺幣(下同)8萬元，並限於文到後3個月內恢復土地容許使用(下稱原處分)。原告不服，提起訴願，經內政部以113年9月23日台內法字第1130034374號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，原告仍不服，於法定期間內提起本訴。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈區域計畫法第21條第1項後段規定之限期恢復原狀行為，係
屬「管制性不利處分」，而負有恢復原狀義務者為因自身行為或利用他人行為違反土地使用管制規定之人。被告作成原處分前，未曾至系爭土地辦理勘驗或為其他實際調查，證明系爭土地有非作農用使用之事實，而僅於收受二林鎮公所之函文後，通知原告陳述意見，並逕依原告之書面意見認定系爭土地之現況有興建建物、鋪設水泥，如此顯已違反行政程序法第7條、第36條規定，原處分之內容實屬不明確、違反正當法律程序原則，侵害原告受憲法保障之財產權。
⒉原告係承接九天玄女娘娘之懿旨，於系爭土地設立青風玄
炁壇（下稱系爭寺廟），並已依宗教團體以自然人名義登記不動產處理暫行條例（下稱宗教團體不動產暫行條例），向被告申請宗教團體以自然人名義登記不動產權利歸屬審認，系爭寺廟應為依法規補辦登記之寺廟。其後被告亦於113年7月23日府民宗字第1130272446號函表示「確定審查結果符合規定，副本抄送彰化縣二林地政事務所：本案標的請依本條例第13條及內政部111年7月20日台內地字第11102639464號函辦理限制登記，權利歸屬：青風玄炁壇(籌備處)…」，足證 系爭寺廟已辦畢限制登記，亦即屬已依規定向目的事業主管機關提出合法使用之申請，依彰化縣政府處理違反區域計畫法罰鍰案件裁處基準第2點第5項規定，於審查完畢前，應可免依區域計畫法第21條第2項規定裁處，被告逕以原處分裁罰原告，應有違誤。
⒊系爭寺廟於109年2月間即已興建完成，原告縱使構成違章
，違規行為早已於109年2月間結束，即便系爭土地有違規使用情事，至多僅係違法狀態之繼續，故二林鎮公所既係遲於113年3月12日始向被告函報系爭土地非作農業使用，被告之裁罰權亦已超過行政罰法第27條第1項規定之3年時效，原處分顯屬違法。
㈡聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈依二林鎮公所至系爭土地所拍攝之照片，及原告於113年4
月8日出具之陳述意見書，系爭土地上確建有系爭寺廟，則系爭土地有非作農業使用之情事，至為灼然。原告既為系爭寺廟之納稅義務人，且為公推代表人，依內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函意旨，被告以原處分裁罰原告，並無違誤。
⒉原告固已依宗教團體不動產暫行條例規定，向主管機關申
請宗教團體以自然人名義登記不動產權利歸屬審認，然此僅係宗教團體合法成立之規定，與非都市土地使用管制規則所定土地之使用須遵守土地類別之要求無關。亦即不論系爭寺廟是否合法成立，都應依區域計畫法與非都市土地使用管制規則規定，依系爭土地之類別合法使用土地，從而本件並無應免依區域計畫法第21條第2項規定裁處之餘地。又系爭土地既持續作為寺廟使用，則原告之違規行為應係賡續進行中，被告予以裁罰，並未超過3年裁處權時效，原告主張被告裁處罰鍰之權限已罹於時效，並非可採。
㈡聲明：⒈駁回原告之訴。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本件經兩造協議簡化爭點如下：㈠原告主張原處分關於8萬元罰鍰部分已經罹於時效，有無理由？㈡原告主張被告應於宗教團體不動產暫行條例施行屆滿前裁量暫緩原處分，有無理由？
五、本院判斷：㈠前提事實：前揭事實概要欄所載各情，除上開爭點外，未據
兩造爭執，並有原處分、訴願決定、系爭土地之土地建物查詢資料、被告113年3月20日府地用字第1130104960號函、原告113年4月8日陳述意見書、二林鎮公所113年3月12日二鎮民字第1130004154號函等附卷可證，堪信為真實。
㈡應適用法令：
⒈區域計畫法：
⑴第15條第1項：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非
都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」⑵第21條第1、2項：「(第1項)違反第15條第1項之管制使
用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。(第2項)前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」⒉非都市土地使用管制規則：
⑴第5條第1項：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定
後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」⑵第6條第1、3項：「(第1項)非都市土地經劃定使用分區
並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。但中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所需之臨時性設施，經徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意後，得核准為臨時使用。中央目的事業主管機關於核准時，應函請直轄市或縣（市）政府將臨時使用用途及期限等資料，依相關規定程序登錄於土地參考資訊檔。中央目的事業主管機關及直轄市、縣（市）政府應負責監督確實依核定計畫使用及依限拆除恢復原狀。…(第3項)海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表1；海域用地容許使用項目及區位許可使用細目如附表1之1。」⑶第6條附表1「各種使用地容許使用項目及許可使用細目
表」規定：「使用地類別：五、農牧用地。容許使用項目：㈠農作使用……㈡農舍……㈢農作產銷設施……㈣畜牧設施……㈤水產養殖設施……㈥水源保護及水土保持設施㈦採取土石……㈧林業使用㈨休閒農業設施……㈩公用事業設施……戶外廣告物設施私設通路」⒊彰化縣政府處理違反區域計畫法罰鍰案件裁處基準：
⑴第2點第1、5項：「二、裁罰依據：(第1項)本法第21條
規定：違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。…(第5項)已依第1項規定裁罰者，於限期改善期限內，若已依規定向目的事業主管機關提出合法使用之申請，於完成審查前，得免依本法21條第2項規定裁處。」⑵第3點：「三、罰鍰裁罰基準：(一)違反本法第15條第1
項之管制使用土地，其違規面積未超過2000平方公尺者，處新臺幣6萬元罰鍰。(二)違反本法第15條第1項之管制使用土地，其違規面積超過2000平方公尺以上者，每增加1000平方公尺，加處新臺幣1萬元，不足1000平方公尺，以1000平方公尺計算；每次最高總額不逾新臺幣30萬元。(三)依前2款所定應處罰之違反管制使用土地，如係濫倒廢土、廢棄物或其他有礙公共安全等情節重大之行為者，其原定罰鍰數額得加倍，每次最高總額不逾新臺幣30萬元。前項第1款至第3款所定應處罰之違反管制使用土地，經限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，其罰鍰數額按本基準規定執行之。」⑶核上開裁罰標準乃為使承辦人員辦理此類違規案件之裁
罰金額有客觀標準可循，以避免因恣意決定或專斷致有輕重之差別待遇，而按違規次數、面積及方式訂定處罰基準，乃考量違規行為態樣及情節輕重等核心因素而為，自得援為裁處之準據。
㈢查系爭土地為非都市土地特定農業區農牧用地，原告自承於1
09年間即於其上建有系爭寺廟建物及鋪設水泥鋪面等節，有系爭土地土地登記第一類謄本、原告陳述意見書、航照圖及現況照片在卷可佐（見本院卷第21頁、第81頁、第94頁、第331至338頁），顯不符非都市土地使用管制規則第6條附表1就農牧用地所規定之容許使用項目而未合法使用。
㈣本件被告對原告作成罰鍰處分未逾3年裁罰時效：
⒈按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰
之處罰時，適用本法。」「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」行政罰法第1條前段及第3條分別定有明文。是區域計畫法第21條第1項有關罰鍰部分自係以違反該管制規定之實施即違反該義務行為之行為人為處罰對象，並以其具有故意或過失為責任條件，且違反管制使用土地之行為人應不限於實際著手實施違反區域計畫法第15條第1項規定之人，對於該行為凡有參與或授意之人，亦屬之。查原告自承於系爭土地上建有系爭寺廟建物及鋪設水泥鋪面，其並為系爭寺廟之負責人持續使用迄今（見本院卷第81至82頁），自屬區域計畫法第21條第1項所規定罰鍰處分之處罰對象，且原告對於系爭土地作為興建寺廟使用有無違反區域計畫法乙節，乃屬其應注意，能注意之事項，詎未予注意即擅自興建，縱未有故意，仍難辭過失之責。
⒉次按「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」「
前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」行政罰法第27條第1項、第2項定有明文。區域計畫法第21條課予土地使用人應依第15條第1項之管制使用土地之義務，倘未依管制使用土地，其違反行政法上義務之行為仍繼續進行中尚未終了，裁處權時效即尚未起算。本件系爭土地上既由原告建有系爭寺廟，並為系爭寺廟之負責人持續使用迄今，其違規行為仍持續進行中尚未終了，則被告之裁處權自未罹於消滅時效。原告主張系爭寺廟於109年2月間興建完成時並未裁罰，迄已超過3年裁處時效而不得處罰云云，顯係誤解法文，並無可採。
㈣原告主張依宗教團體不動產暫行條例施行屆滿前被告應依彰
化縣政府處理違反區域計畫法罰鍰案件裁處基準第2點第5項規定裁量暫緩原處分，並無理由：
⒈按宗教團體不動產暫行條例第1條規定：「為健全宗教團體
發展，處理宗教團體以自然人名義登記不動產所有權之歸屬，特制定本條例。」其立法理由第2點載明：「宗教團體購置或受贈不動產後，有因尚未登記立案而非屬權利主體、法律限制而無法承受不動產或無力負擔移轉稅賦等因素，借自然人名義辦理所有權登記情形，衍生登記名義人死亡後，其繼承人與宗教團體間發生所有權歸屬之私權糾紛，耗費大量行政、司法及社會成本。為減少是類爭議並避免具公眾財產性質之宗教團體不動產淪為私人所有，違反社會大眾捐資本意，特制定本條例。」可知本條例係為處理宗教團體登記名義人與宗教團體間關於不動產之產權糾紛及其歸屬而為制定，是無論宗教團體所有之不動產是否業經登記，或其權利歸屬依程序在申請辦理中，均與其有無違反其他行政法上義務之判斷毫不無干。要言之，並非該不動產一經登記，即取得違反其他行政法上義務之特權。
⒉據此，原告主張其業依宗教團體不動產暫行條例向主管機
關申請宗教團體以自然人名義登記不動產權利歸屬審認，已辦理限制登記，並提出系爭土地登記第一類謄本為其佐證（見本院卷第21、22頁）。然此節縱屬事實，依上說明，與系爭寺廟有無違反區域計畫法土地使用編定之判斷並無相干，自無被告應裁量等待主管機關審認結果而暫緩處分之問題。
⒊況原告主張之依據為彰化縣政府處理違反區域計畫法罰鍰
案件裁處基準第2點第5項，經查該項規定係針對裁處機關已依區域計畫法第21條第1項規定裁罰，於限期改善期限內，因相對人已向目的事業主管機關提出合法使用之申請，則於完成審查前，得免再依本法21條第2項規定續為裁處之規定。惟被告依宗教團體不動產暫行條例向主管機關申請宗教團體以自然人名義登記不動產權利歸屬審認，尚非屬該項所規定之向目的事業主管機關提出合法使用申請。且本件被告係依區域計畫法第21條第1項規定作成第1次裁罰及限期改善處分，並非於限期改善期間再依同條第2項規定所為連續裁罰及強制恢復原狀處分。是原告所為主張，尚屬無據。
㈤綜上，原告違反區域計畫法第15條第1項之規定，事屬明確，
被告自得依同法第21條第1項規定予以裁處，且因系爭寺廟占用面積為3251平方公尺，有被告所提出系爭土地地籍圖查詢資料、拍攝日期114年5月2日之放大航空照片及現場照片在卷可憑（見本院卷第329至338頁），此亦為原告所不爭執（見本院卷第350頁）。則被告依彰化縣政府處理違反區域計畫法罰鍰案件裁處基準第3點第1、2項規定，裁處原告罰鍰8萬元，並限於3個月內恢復土地容許使用，自屬適法有據。
㈥原告起訴時雖另主張被告未曾至系爭土地查勘調查，即以二
林鎮公所函文認定原告違反土地使用分區編定，命原告表示意見，故原處分內容不明確且違反正當法律程序云云。然本院與兩造協議簡化爭點時，原告並未主張予以論列（見本院卷第351頁），何況系爭土地上興建系爭寺廟，事甚顯然，且被告先請原告表示意見，如有疑慮，自可再為進一步調查，其踐行之程序核屬正當，而原處分內容主旨、事實、理由及法令依據亦屬齊備明確，是原告所為質疑，顯不可採，併此敘明。
六、結論：㈠原告違規事實明確，被告依法作成原處分，核無違誤，訴願
決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，均無理由，應予駁回。
㈡兩造其餘攻防及舉證，經核於判決結果不生影響，無庸逐一論述，附此敘明。
㈢原告之訴無理由，訴訟費用應由原告負擔。
中 華 民 國 115 年 1 月 6 日
審判長法 官 黃司熒
法 官 李婉玉法 官 李嘉益
一、以上正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第2款），但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）：
┌───────┬──────────────────┐│得不委任律師為│ 所需要件 ││訴訟代理人之情│ ││形 │ │├───────┼──────────────────┤│(一)符合右列情│1.上訴人或其法定代理具備律師資格或為││ 形之一者，│ 教育部審定合格之大學或獨立學院公法││ 得不委任律│ 學教授、副教授者。 ││ 師為訴訟代│2.稅務行政事件，上訴或其法定代理人具││ 理人 │ 備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴或其法定代理人具││ │ 備專利師資格或依法得為專利代理人者││ │ 。 │├───────┼──────────────────┤│(二)非律師具有│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親││ 右列情形之│ 等內之姻親律師資格者。 ││ 一，經高等│2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 ││ 行政法院高│3.專利行政事件，具備專利師資格或依法││ 等行政訴訟│ 得為專利代理人者。 ││ 庭認為適當│4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公││ 者，亦得為│ 法上之非法人團體時，其所屬專任人員││ 為上訴審訴│ 辦理法制、法務、或與訴訟事件相關業││ 訟代理人。│ 務者。 │├───────┴──────────────────┤│是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，││上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係││之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 115 年 1 月 6 日
書記官 林俐婷