臺中高等行政法院判決地方行政訴訟庭113年度地訴字第80號原 告 宏泰國際貿易有限公司代 表 人 施振根訴訟代理人 張繼圃律師複 代理 人 蔡忞旻律師被 告 苗栗縣政府代 表 人 鍾東錦訴訟代理人 黃奕盛上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服被告民國113年5月8日府環空字第1130028195號裁處書(字號：00-000-000000號)、環境部113年9月27日環部法字第1130015513號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告在苗栗縣○○鎮○○0○0號設廠(下稱系爭廠區)從事塑膠製品製造業，於民國113年3月2日系爭廠區因散發塑膠異味，被告所屬環境保護局接獲民眾檢舉後於同日17時25分許派員到場稽查，認現場有從事塑膠押出成型程序作業之情事。依原告於113年2月2日提送之「固定污染源M01押出成型」設置許可申請文件，原告每年所產塑膠粒最大產能為9600公噸，屬環境部改制前行政院環境保護署(下稱環保署)公告第8批應申請取得設置及操作許可證之固定污染源。從而被告認定原告有未取得固定污染源設置及操作許可證即逕行設置、操作之行為，而違反空氣污染防制法(下稱空污法)第24條第1、2項規定，於113年5月8日依同法第63條暨公私場所固定污染源違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則(下稱裁罰準則)第3條規定，裁處原告罰鍰新臺幣(下同)32萬元，並命製程停工及限期於113年8月8日前取得固定污染源操作許可證；另依環境教育法第23條規定處環境教育講習8小時(下合稱原處分)。原告不服，提起訴願，經環境部以113年9月27日環部法字第1130015513號訴願決定駁回(下稱訴願決定)，原告仍不服，於法定期間內提起本訴。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈原處分有未記載內容之瑕疵：
⑴依行政程序法第96條第1項第2款規定，以書面為行政處
分時，行政機關應記載作成處分理由。未為記載者，行政機關即應依同法第114條第1項第2款、第2項規定為補正行為，若未依規定補正，行政處分即屬有瑕疵而應予撤銷。所稱之「理由」，係指行政機關獲致結論之原因，而所謂「未記明理由」，則包含全然未記載，或雖有記載但內容不完備，無法使人知悉行政機關獲得應為處分之結論依據。
⑵被告固因稽查而認定原告違反空污法第21條規定而並依
同法第63條規定裁罰。然原處分並未敘明原告有何未依許可操作設備之行為、現場是否有查獲原告之產出物、產出重量為何，及如何認定產出物為塑膠產品之理由，足認原處分有未載明理由之瑕疵。
⒉原告並未違反「第一批至第八批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」公告條件表規範：
⑴依環保署公布之第一批至第八批公私場所應申請設置、
變更及操作許可之固定污染源公告條件表所示，第八批塑膠製品製造業及其他具有下列製造程序之作業，僅從事塑膠製品之製造且總設計或「實際產量」達1000公噸/年以上者，或從事膠帶製造，且其總設計或「實際」有機溶劑使用量達20公噸/年以上者，才需要申請操作許可。故若產量未達該等標準，或製程中未使用押出成型機或吹膜成型機者，均無須申請操作許可。
⑵原告係因向第三方購買機器（下稱系爭機器）後，為確
認是否存有瑕疵，方進行設備安裝、試車，而為被告認定有未取得操作許可而進行操作、生產之違章，然原告並未從事生產行為，應不構成違規。退步言之，即便是生產行為，實際產量亦未達上述一公噸一年之標準，更未使用押出成型機或吹膜成型機，被告認定原告違規，應有違誤。
⒊被告未提出具體事證證明原告違規，原處分應屬違法：
系爭機器為二手設備，為確認是否有瑕疵，遂於申請到設置許可證後進行設備安裝、測試。過程中因加溫加熱，方使設備內之材料隨之融出、產出部分材料。被告未提出檢驗報告及勘驗筆錄證明當時產出之物件為「塑膠押出、吹膜成型」程序所產生，而屬空污法第24條第1項規定之固定污染源，逕以機械之設置許可證內容認定原告違規，應有不當，所為原處分應屬違法。
⒋原處分有裁量怠惰之情事：
本件原告即便在測試機器是否有瑕疵時有產出空污法第24條第1項規定之固定污染源，由於原告未將該等產出物進行販賣，且僅係產出少量之附帶產物，從而依裁罰準則第3條第3項及其附表、行政罰法第8條規定，被告應僅得裁罰原告罰鍰5萬元【記算式：A=1，B=1，C=1，D=1，E=-0.5；1×1×1×1×1×(1-0.5)×10萬=5萬】，被告不察，以原處分裁罰原告罰鍰32萬元，顯有裁量怠惰之違法。
㈡聲明：⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈原處分之記載內容並無瑕疵：
針對原告未取得固定污染源設置及操作許可證即逕行為設置、操作之違規行為，被告已依行政程序法第96條、第100條規定，於原處分內確實載明受處分人、違規時間及地點、違規事實、裁處理由與法令依據，原告主張因未記載產出物、產出重量等，從而原處分有未載明理由之瑕疵一節，係對空污法第24條第1、2項規定之違章行為有所誤解，並無可採。
⒉原告主張其未違反空污法第24條規定，並非可採：
⑴第一批至第八批公私場所應申請設置、變更及操作許可
之固定污染源公告條件表所示，第八批塑膠製品製造業及其他具有下列製造程序之作業，係公告「從事塑膠製品之製造，且『總設計』或『實際產量達1000公噸/年以上』」為要件，故只要合於其一者，即應申請設置、變更及操作許可之固定污染源。依原告於113年2月2日提送之「固定污染源M01押出成型」設置許可申請文件，及同年5月9日取得之設置許可證內容，原告之產品塑膠粒最大設計量為9600公噸/年，其「總設計」產量已逾1000公噸/年以上，依規定自應先申請設置及取得操作許可證後，方可進行操作，原告之實際產量為何，尚非所問。
⑵原告於前揭時地既經查獲有從事押出成型、現場試車等
作業程序之行為，已該當空污法第24條所定設置、操作固定污染源之要件，違規事實明確，原告主張其實際產量未達法定標準、未使用押出成型機或吹膜成型機而未違法，並非可採。
⒊本件稽查與裁罰程序均屬合法：
⑴依裁罰準則第3條規定，罰鍰額度之計算公式為：A×B×C×
D×(1+E)×罰鍰下限。本件原告係違反空污法第24條第1、2項規定，應依同法第63條規定裁罰。
⑵原告有公司、工廠登記，屬工商廠、場，罰鍰範圍10萬
至2000萬元，依裁罰準則附表一項次十一之基準，A=2(第三批以上，屬一、二類固定污染源，原告為第八批、第二類)、B=1、C=1、D=2(應申請許可證而未申請，或已申請尚未取得，逕行設置或操作過定污染源，D=2~5)，及裁罰準則附表二應加重、減輕事項，E=-0.2(稽查配合度良好)。據此計算，被告以原處分裁處原告罰鍰32萬元(計算式：2×1×1×2×〈1-0.2〉×罰鍰下限之10萬元)，並無違誤。
㈡聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本件爭點：㈠原處分是否有理由記載不完整之瑕疵？㈡系爭機器於113年3月2日被告稽查時，有無試車運轉並產生
污染物？㈢原告主張空污法有關試車之規定，應衡量原告與賣方所簽
訂買賣契約之驗收約定，有無理由？被告未予參酌，作成原處分，是否違反比例原則？㈣本件如原告應受處罰，有關裁罰準則E之部分，原告主張應
以-0.5計算，有無理由？
五、本院判斷：㈠前提事實：前揭事實概要欄所載各情，除上開爭點外，未據
兩造爭執，並有原處分、訴願決定、苗栗縣政府環境保護局113年3月2日稽查紀錄暨照片、原告苑裡廠113年2月2日113宏字第11302001號函，暨原告「固定污染源M01押出成型程序」設置許可申請文件等附卷可證，堪信為真實。
㈡應適用法令：
⒈空污法：
⑴第24條第1、2項：「(第1項)公私場所具有經中央主管機
關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣(市)主管機關或中央主管機關委託之機關申請及取得設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。(第2項)前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣(市)主管機關或經中央主管機關委託之機關申請及取得操作許可證，並依核發之許可證內容進行操作。
」⑵第63條：「公私場所未依第24條第1項或第2項規定取得
許可證，逕行設置、變更或操作者，處新臺幣2萬元以上100萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上2000萬元以下罰鍰，並令停工及限期申請取得設置或操作許可證。」⒉固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法(下稱許可管理辦法)：
⑴第18條第1項第1、2、3款：「公私場所依本法第24條第2
項規定，申請固定污染源操作許可證，應填具申請表，並檢具下列文件，向審核機關為之：一、目的事業主管機關核准設立、登記或營運之相關證明文件影本。二、空氣污染防制計畫差異說明書。三、試車計畫書，其內容如下：（一）試車步驟或程序及達到申請最大產能操作條件所需日數。（二）推估各試車步驟或程序之空氣污染物產生情形及防範污染排放超過標準或限制範圍之措施。（三）空氣污染物排放檢測計畫。」⑵第20條第1項：「公私場所於審核機關依第33條通知試車
或空氣污染物排放檢測後，應依下列程序辦理：一、公私場所接到試車通知者，應依試車計畫書完成試車，並於核准試車期限屆滿前15日內，向審核機關提送空氣污染物排放檢測報告或足供認定符合本法相關規定之證明文件，且其檢測結果符合排放標準者，得繼續進行試車。二、公私場所應於接到空氣污染物排放檢測通知後60日內，依核定之空氣污染物排放檢測計畫完成檢測，並向審核機關提送空氣污染物排放檢測報告。」⒊裁罰準則：
⑴第1條：「本準則依空氣污染防制法(以下簡稱本法)第85
條第2項規定訂定之。」⑵第3條第1、2、3項：「(第1項)違反本法各處罰條款，除
本法另有規定者外，以罰鍰裁罰公式計算應處罰鍰，並取至新臺幣元，小數點後無條件捨去。(第2項)前項罰鍰裁罰公式如下：罰鍰額度＝A x B x C x D x(1+E)x罰鍰下限。(第3項)前項公式之A代表污染程度、B代表污染物項目、C代表污染特性及D代表影響程度，均為附表一所列裁罰因子之權重；E代表加重或減輕裁罰事項，為附表二所列裁罰因子之權重，屬加重處罰事項之E為正值；屬減輕處罰事項之E為負值。」⑶附表一、二：(如附件)⒋環保署於100年12月19日公告之「第一批至第八批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」：「公告事項：『一、第一批至第八批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，如附表。二、本次公告應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，各批次公告日前已設立者，應依各批次公告應申請之期限申請操作許可；各批次公告日後新設或變更者，應於設置、變更或操作前，依規定申請許可。各批次公告日期，如下：…(八)第八批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源公告日期為：中華民國94年9月6日。』」【附表】批次：八/行業別：塑膠製品製造業及其他具有下列製造程序之行業/類別：第二類/適用對象：新設、變更及已設立固定污染源/製成別：塑膠押出或吹膜成型程序/公告條件說明：一、從事塑膠製品之製造，且總設計或實際產量達一千公噸／年以上者。
㈢原處分並無未記明理由之瑕疵：
⒈行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之
者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據。經核被告以113年5月8日府環空字第1130028195號函附原處分（見本院卷第73至77頁），業已載明原告違反空污法案件之事實、時地及處分主旨，函文說明二並載明原告「未領有押出成型程序固定污染源設置及操作許可證，即逕行押出成型作業，違反空污法第24條第1項及第2項規定…」，堪認已符合上開行政處分應記載事項之程式要求。
⒉原告雖主張原處分未敘明原告有何未依許可操作設備之行
為、現場是否有查獲產出物、產出重量為何，及如何認定產出物為塑膠產品等理由，而指摘原處分有未載明理由之瑕疵云云。惟按，書面行政處分其理由記明程度，只要外觀形式上包含作成決定所考量之重要事實及法律上原因，即已符合此理由記載之程式上要求，至於實質說理內容上是否足以支持其決定，則為實體法律關係之實質合法性問題，與書面行政處分未記明理由之程序瑕疵有別。本件原處分認定原告有未經取得設置及操作許可而逕為製程操作，係依現場稽查所獲致之結果，原告如爭執其並未操作，乃實體法律關係即違章行為是否成立之問題，不能認係原處分未記明理由。而依空污法第24條第1、2項、第63條規定，未經取得設置及操作許可逕行操作者，即應受罰，此與系爭機器是否有產出物、屬何種產出物及其產出量為何等節無關（詳後述），亦無記載此部分理由之必要。是原告主張原處分有未記明理由或記載不完整之瑕疵云云，並無可採。
㈣系爭機器於113年3月2日被告稽查時，係違章操作，並與原告與賣方所簽訂買賣契約之約定內容無關：
⒈依第一批至第八批公私場所應申請設置、變更及操作許可
之固定污染源公告條件表所示，第八批塑膠製品製造業及其他具有下列製造程序之作業，係公告「從事塑膠製品之製造，且『總設計』或『實際產量』達1000公噸/年以上」為要件（見本院卷第55頁），故只要合於其一者，即屬應申請設置、變更及操作許可之固定污染源。經查，依原告於113年2月2日提送之「固定污染源M01押出成型程序」設置許可申請文件，及同年5月9日取得之設置許可證內容，原告所為押出成型程序可產出塑膠粒設計量為9600公噸/年（見訴願卷第32至50頁），可知其「總設計」產量顯已逾1000公噸/年以上，是原告自應先申請設置許可證及取得操作許可證後，方可就系爭機器進行操作。原告主張其稽查當日只是安裝試車，實際產量未達上開標準，故無庸申請操作許可云云，顯不可採。
⒉依空污法第24條規定，中央主管機關指定公告之固定污染
源，必須先申請設置許可證，經審查設備規格、防制措施、原料使用、排放量預估等是否合理、有效等，始能核發設置許可證。合法設置後，應另申請操作許可證，經驗證工廠實際運轉時，其排放狀況與設備功能確實符合許可條件與排放標準，獲核發操作許可證，始能進行操作。其規範目的，乃透過「事前核准、事中管制、事後查核」之許可制度，要求業者在設置新設備或變更製程前，必須提出完整污染防制計畫並符合排放標準，確保設備在核准條件下運作，並驗證其污染防制設備確實有效，藉以管控排放之污染物符合法規標準，維護生活環境及國民健康（空污法第1條參照）。而所謂操作，即實際進行生產、製造、處理或使用設備之整體過程，包含試車、運轉、污染物產生與排放等。故未取得固定污染源操作許可證而逕行操作，並不以測得「產出污染物」為處罰必要條件，其「未經許可進行操作」行為本身即構成違法。如其操作中「實際排放」超出管制標準之污染物，則屬違反空污法第20條第1項「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」之規定，應依空污法第62條第1項第1款規定處罰之別一問題。
⒊本件原告陳稱稽查當天只有試車，並未進行操作，且被告
應舉證證明現場是否有查獲產出物、產出重量為何，及如何認定產出物為塑膠產品云云。然查，原告業已自承略謂：系爭機器為二手設備，為確認是否有瑕疵，遂於申請到設置許可證後進行設備安裝、測試，過程中因加溫加熱，方使設備內之殘料隨溫度升高而自然融出，產出部分材料（見本院卷第121頁原告所提出行政訴訟準備㈠狀），並於本院審理時表示「不否認有將料放入測試，但操作時間不超過1小時，僅確認主要機械的運轉狀況，不是整體從頭跑到尾」等語（見本院卷第141頁）。且參照卷附被告所提出稽查當日拍攝之照片顯示（見本院卷第207頁），系爭機器一旁鍋爐有明顯燃燒火焰，顯有溶融原料之事實，足證當日系爭機器確有操作運轉之情事，甚為明確。
⒋如上所述，只要進行生產、製造、處理或使用設備之整個
過程，無論試車、運轉、污染物產生與排放等，有其中之一者，即屬操作，未取得操作許可證，均不得為之。何況依許可管理辦法第18條第1項第1、2、3款及第20條第1項規定，關於固定污染源之「試車」方式及其過程，為固定污染源操作許可證申請程序之一，並非可由業者任意為之。本件原告進行所謂「試車」過程，既已投料燃燒，進行運轉，原告並自承有加溫加熱後之殘料融出，自有排放空氣污染物之情形，此一未經取得操作許可證而逕行操作之行為，即構成空污法第24條第1、2項規定之違章，與有無產出物或空氣污染排放量多寡無關，是原告主張其並未進行操作，被告應證明當日之產出物與產出量云云，要無可採。
⒌至原告另稱與系爭機器賣方簽訂之買賣契約有安裝驗收之
約定，被告應予考量云云。然空污法對於中央主管機關指定公告之固定污染源之設置及操作係採許可制，此項行政管制作為，為業者之行政法上義務，本應切實遵守，而與固定污染源買賣契約約定之驗收方式無關。且查，原告購買系爭機器後，於113年2月2日始提出申請設置許可證，至同年5月9日獲准核發，然原告於113年3月2日即進行所謂試車，乃未經取得設置許可即進行設備安裝及運作，顯違反空污法第24條第1、2項之規定，是原告主張被告應考量系爭機器之買賣契約約定，空污法不能侵害民事買賣，原處分違反比例原則云云，並非可取。
㈤原處分裁罰計算並無違誤：
原告為公司法人，有工廠登記，本件違反者為工商廠、場，依空污法第63條第1項後段規定，罰鍰範圍10萬至2000萬元，被告依裁罰準則附表一項次十一之基準，認定A=2(第三批以上，屬一、二類固定污染源，原告為第八批、第二類)、B=1、C=1、D=2(應申請許可證而未申請，或已申請尚未取得，逕行設置或操作過定污染源，D=2~5)之部分，並無違誤，原告就此亦無爭執（見本院卷第144頁）。至於裁罰準則附表二應加重、減輕事項，經核原告並無附表二所訂之加重事由，減輕事由部分，本件並非違反空污法第16條第2項、第21條或第35條第1項規定，亦非原告主動向主管機關辦理變更或補正，且屬空污法第63條第1項之違章，尚無減輕事項㈠㈡㈢所列之減輕事由，則被告認原告稽查配合度良好，認定E=－0.2，自無不合，原告主張應以－0.5計算，尚非有據。依此計算，被告以原處分裁處原告罰鍰32萬元(計算式：2×1×1×2×〈1-0.2〉×罰鍰下限之10萬元)部分，其裁罰自無違誤。
六、結論：㈠綜上所述，原告於前揭時地有未取得固定污染源操作許可證
即逕行操作之行為，事屬明確，被告依法作成原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
㈡本件事證明確，兩造其餘攻防及舉證，於判決結果不生影響，無庸逐一論述，附此敘明。
㈢原告之訴無理由，訴訟費用應由原告負擔。
中 華 民 國 115 年 1 月 22 日
審 判 長法 官 黃司熒
法 官 李婉玉法 官 李嘉益
一、以上正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第2款），但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）：
┌───────┬──────────────────┐│得不委任律師為│ 所需要件 ││訴訟代理人之情│ ││形 │ │├───────┼──────────────────┤│(一)符合右列情│1.上訴人或其法定代理具備律師資格或為││ 形之一者，│ 教育部審定合格之大學或獨立學院公法││ 得不委任律│ 學教授、副教授者。 ││ 師為訴訟代│2.稅務行政事件，上訴或其法定代理人具││ 理人 │ 備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴或其法定代理人具││ │ 備專利師資格或依法得為專利代理人者││ │ 。 │├───────┼──────────────────┤│(二)非律師具有│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親││ 右列情形之│ 等內之姻親律師資格者。 ││ 一，經高等│2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 ││ 行政法院高│3.專利行政事件，具備專利師資格或依法││ 等行政訴訟│ 得為專利代理人者。 ││ 庭認為適當│4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公││ 者，亦得為│ 法上之非法人團體時，其所屬專任人員││ 為上訴審訴│ 辦理法制、法務、或與訴訟事件相關業││ 訟代理人。│ 務者。 │├───────┴──────────────────┤│是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，││上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係││之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 115 年 1 月 23 日
書記官 葉郁庭附件：
附表一項 次 違反本法條款 本法處罰條款及罰鍰範圍(新臺幣) 污染程度(A) 污染物項目(B) 污染特性 (C) 影響程度(D) 十一 第24條第1項、第2項、第4項或第88條(固定污染源設置與操作許可規定) 第62條第1項第5款、第63條工商廠場:10~2,000萬元非工商廠場:2~100萬元 一、應申請許可證而未申請，或已申請尚未取得，逕行設置或操作污染源 (一)屬中央主管機關公告第一批或第二批應申請固定污染源設置與操作許可證者 A=6~10 B=1 C =違反本法規定之日(含)前一年內違反相同條款之累積次數 一、應申請許可證而未申請，或已申請尚未取得，逕行設置或操作固定污染源 D=2~5 (二)屬中央 主管機關公告第三批以上批次應申請固定污染源設置與操作許可證者 屬第一類、第二類固定污染源 A=2~5 屬第三類固定污染源 A=2