臺中高等行政法院行判決
地方行政訴訟庭114年度簡字第111號原 告 李羿霖被 告 交通部公路局臺中區監理所代 表 人 楊聰賢訴訟代理人 賴仁宏
白蕙瑀上列當事人間強制汽車責任保險法事件，原告不服交通部中華民國114年8月25日交法字第1140018632號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國114年2月23日10時23分許，駕駛其所有之車牌號碼000-000號普通重型機車（下稱系爭機車），行經臺中市北屯區崇德路與崇德八路口處因紅燈右轉，經臺中市政府警察局交通大隊舉發其違反道路交通管理事件，並移送被告處理；經被告發現系爭車輛於違規時未投保強制汽車責任保險（下稱強制險），乃以114年3月31日中市監保違字第61-GHH357G47號舉發違反強制汽車責任保險事件通知單(下稱系爭舉發通知單)舉發原告違規。嗣原告於系爭舉發通知單所載應到案日期前陳述意見，經被告以114年4月22日中監單中三字第1140018866號函(下稱系爭回函)回復舉發無誤後，乃依強制汽車責任保險法第49條第1項第1款及違反強制汽車責任保險事件統一裁罰基準表(下稱統一裁罰基準)等規定，以114年5月6日中市監裁字第61-GHH357G47號違反強制汽車責任保險事件裁決書（下稱原處分)裁處原告罰鍰新臺幣（下同）1,500元；原告仍不服提起訴願，亦經交通部以114年8月25日交法字第1140018632號訴願決定書駁回其訴願，遂提起本件訴訟。
二、原告主張要旨及聲明︰
(一)被告之系爭回函略以：依照法務部102年7月23日法律決字第10203506500號函意旨，其他法律基於特別規範之必要，得另行規定並優先行政罰法適用，故強制汽車責任保險法無現行行政罰法第19條規定之適用。惟遍查強制汽車責任保險法全法50餘條之規定，根本無排除行政罰法適用之明文，故被告應著重者係行政罰法乃「制定共通適用於各類行政罰之統一性、綜合性法典」，在最高罰鍰額度未超過3千元之行政處罰案件，除法律有特別規定外，即應審酌有無符合行政罰法第19條規定而依法裁量，否則該處分即有錯誤未適用行政罰法第19條規定之裁量怠惰。然被告顯不知悉，甚而拒絕於本件適用行政罰法第19條規定而為裁量，並錯誤解釋強制汽車責任保險法乃行政罰法之「特別規定」而拒絕適用行政罰法，此等法律見解自屬嚴重誤會，應予以究明，原處分疏未顧及行政罰法第19條便宜原則對行政法上微疵行為符合比例原則之寬待，於法自有違誤甚明，訴願機關將就此原處分之重大瑕疵亦未予導正，實感遺憾。
(二)被告援引之最高行政法院90年度判字第1783號判決見解，係建立在「行政機關已合法行使裁量權」之前提上，而本件是構成「裁量怠惰」之怠為裁量情形；蓋依系爭回函說明四(三)所載，被告係誤以強制汽車責任保險法並無行政罰法之適用，顯屬基於對法律之錯誤解釋而拒絕適用，為裁量怠惰之情形，自當由行政法院依法對於行政機關所為之行政處分予以「適法性」之審查，此乃更加符權力分立制度為避免行政機關濫權，自身糾正機制亦無發動而應由掌理司法權之行政法院干預並導正之初衷。
(三)行政程序法第4條規定為法律優位原則之展現，故行政機關適用法規時，法律位階之規範應優先於行政命令；而被告主張統一裁罰基準未授權被告有免罰之裁罰權限，更彰顯被告之法律適用須予導正。蓋行政罰法之位階是法律，通用於全國上下之所有行政罰案件，被告所為之任何裁罰處分均有行政罰法之適用；行政罰法之制定，主要目的既在於為各行政機關裁處各類行政罰建立一共通適用之統一性、綜合性法典，期使行政罰之解釋與適用有一定之原則與準繩可資遵循，不致因各類行政罰處罰名稱及種類不同、裁處程序及標準互異而理論不一、見解分歧，亦不致因時空變遷或具體個案考量，而於適用實務上之解釋、判例時履生爭議。雖法律之本旨並非罰鍰額度3千元以下均應一律免罰，但仍要求行政機關要依正確之裁量，方屬合法，並非為裁量基準未寫明，行政機關即無從適用行政罰法而為裁量之可能，此等執法僅憑個別法規命令而忽略上位之法律位階規範，顯已成為我國行政機關長期執法之慣行，除系爭回函外，被告之答辯亦再次顯現其拒絕適用行政罰法並非一時疏漏而係慣行，明確顯示被告執法與法規之意旨有所悖離。
(四)本件依被告之裁罰基準，僅有4種裁罰結果，於到案日前自動繳納罰鍰，即係裁罰1千5百元，反之則依序加重處罰2千、2千5最重至3千，想必被告也僅係基於此一區分而為本件原處分；易言之，本件處分係原告於到案期間未屆至前即已自行繳納完畢而決定法律效果，被告所稱本件已考量原告違法情節輕重、應受責難程度及資力云云，當係臨訟置辯，要無可採。至訴願決定另以原告除本次停保期間由113年12月17日至114年4月11日外，前於111年10月1日至同年12月15日亦有漏保，故非屬情節輕微；然系爭車輛自96年7月領牌上路迄今已18年，上開停保期間不過數月，反見被告及訴願機關疏未審酌停保期間與車輛領牌期間之比例，更有裁量瑕疵。
(五)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯要旨及聲明︰
(一)查原告於114年2月23日因交通違規，經臺中市政府警察局交通大隊掣單舉發，經被告以公路監理資訊中心電腦批次方式查明，系爭機車強制險於113年12月16日為最終有效日，後於114年4月12日甫再行投保，顯見系爭機車於遭舉發交通違規之際，確無投保強制險之紀錄，足認原告未投保強制險而騎乘系爭車輛行駛道路之違規事實明確；是考量原告已於應到案日期前投保，被告爰依強制汽車責任保險法及裁罰基準等規定，以原處分裁處原告法定最低額1,500元罰緩，自屬有據。
(二)原告雖主張本件依行政罰法第19條規定，得免予處罰，被告予以處罰係裁量瑕疵云云。惟觀諸強制汽車責任保險法係基於交通事故致傷亡之受害人得迅速有效獲得基本保障，同時減輕車輛所有人遭受損害賠償之經濟負擔，並維護交通安全之立法目的，其要求投保義務人應投保本保險，且對於未投保者亦定有相關違規裁罰，以促使投保義務人擔負社會責任。而原告確有未投保強制險卻仍駕駛系爭機車行駛道路之違規行為，業如前述，又系爭機車除113年12月17日至114年4月11日間未投保強制險外，於107年8月31日至107年9月19日、109年9月21日至109年9月29日、111年10月1日至111年12月15日等亦有多次漏未投保強制險之情形，則原告既自承系爭機車領牌上路迄今已18年，且擔任數年行政法院實務工作者，顯然具備充足之智識及社會經驗，是其對車輛所有人應於駕車前確保強制險契約之有效性，自無不知之理；但原告卻未善盡作為汽車所有人應投保強制險之行政法上義務，於騎乘系爭機車前未先行投保強制險，即率予騎用，更執系爭車輛上開斷保期間不過數月，屬情節輕微之詞，指摘被告未審酌停保期間與車輛領牌期間之比例予以免罰，非但罔顧他人生命身體安全之保障，更危害道路交通安全，核其應受責難程度及違規所生影響，均非輕微。況查強制汽車責任保險法及裁罰基準並無授權被告得以「不處罰為適當」之裁量權限，被告僅得在法定罰鍰金額範圍內裁量處罰，難謂有裁量瑕疵之虞。
(三)另依原告援引之臺灣臺北地方法院105年度交字第8號及臺被高等行政法院105年度交上字第234號等判決意旨，仍需針對違規路段、違規持續時間及違規所生的影響，來分析是否有行政罰法第19條的適用。而觀諸本案的違規事實，原告違規路段是在崇德路與崇德八路口，屬於交通繁忙的大路口，核與上開判決所認違規路段非人車來往之狀況有差異；又原告已持續斷保將近4個月，過去也有多次斷保紀錄，與上開判決違規時間持續不到兩秒，2者輕微程度完全無法相比；再者，原告沒有投保強制險之行為，會導致受害人無法迅速有效獲得基本保障，已經罔顧他人生命、身體安全，更危害交通安全，因此本案的違規事實，顯然無法跟原告所援引的上開判決輕微程度相比擬。況且，對未投保強制險者裁罰，是為了督促投保義務人擔負社會責任，因此本案並沒有以不處罰為適當的狀況。
(四)從而，原告未投保強制險之違規事實明確，尚無明顯以不處罰為適當之情形存在，被告未依行政罰法第19條第1項規定免除原告之處罰，自屬有據；且被告依強制汽車責任保險法第49條第1項第1款規定及裁罰基準表，僅裁處原告法定最低額之罰鍰，顯已考量原告違法情節之輕重、應受責難程度及原告之資力，而給予原告最輕度之裁處，並無裁量瑕疵等違法情事，行政法院自應予以尊重；故原告主觀認知其違規情節輕微，主張被告應予以免罰，顯不可採。
(五)聲明︰原告之訴駁回。
四、本院之判斷︰
(一)事實概要欄所述之事實，業據被告提出原處分暨送達證書、訴願決定、系爭舉發通知單暨送達證書、系爭機車違規查詢資料、原告114年4月21日陳述意見書、系爭回回，及系爭車輛投保強制險紀錄等為證(見本院卷第57至71頁)。
(二)應適用的法令：
1、強制汽車責任保險法:
(1)第1條規定：「為使汽車交通事故所致傷害或死亡之受害人，迅速獲得基本保障，並維護道路交通安全，特制定本法。」
(2)第5條第1、2項規定：（第1項）本法所稱汽車，係指公路法第2條第10款規定之汽車及行駛道路之動力機械。（第2項）第38條及第49條所稱之機車，亦為公路法第2條第10款所定義之汽車。」
(3)第6條第1、2、4項規定：（第1項）應訂立本保險契約之汽車所有人應依本法規定訂立本保險契約。……(第2項)前項汽車所有人未訂立本保險契約者，推定公路監理機關登記之所有人為投保義務人。（第4 項）本保險之投保義務人應維持保險契約之有效性，於保險契約終止前或經保險人依第18條第1 項規定拒絕承保時，應依本法規定再行訂立本保險契約。」
(4)第15條規定:「保險人應於保險期間屆滿30日前通知要保人續保，其怠於通知而於原保險期間屆滿後30日內發生保險事故者，如要保人辦妥續保手續，並將其始期追溯自原保險期間屆滿之時，保險人仍須負給付責任。」
(5)第16條第1項規定：「應訂立本保險契約之汽車所有人於申請發給牌照、臨時通行證或本保險期間屆滿前，應以每一個別汽車為單位，向保險人申請訂立本保險契約。」
(6)第49條第1項第1款、第2項規定：「投保義務人未依本法規定訂立本保險契約，或本保險期間屆滿前未再行訂立者，其處罰依下列各款規定：一、經公路監理機關執行路邊稽查或警察機關執行交通勤務，或因違反道路交通管理處罰條例併同舉發者，由公路監理機關處以罰鍰。…為機車者，處新臺幣1,500元以上3,000元以下罰鍰。(第2項)依前項規定所處罰鍰，得分期繳納；其申請條件、分期期數、不依期限繳納之處理等事項之辦法，由中央交通主管機關會同主管機關定之。」
(7)第50條第2、3項規定:「(第2項)公路監理機關或警察機關舉發違反道路交通管理處罰條例之行為人時，對於未依規定投保本保險者，併同舉發。(第3項)投保義務人接獲違反本保險事件通知單後，應於15日內到達指定處所聽候裁決；屆期未到案者，公路監理機關得逕行裁決之。但投保義務人認為舉發之事實與違規情形相符者，得不經裁決，逕依公路監理機關所處罰鍰，自動向指定之處所繳納結案。」
(8)第51條之1規定:「投保義務人於本保險期間屆滿逾6個月，仍未依本法規定再行訂立本保險契約者，主管機關得移請公路監理機關註銷其牌照。」
2、裁罰基準表：「投保義務人未依強制汽車責任保險法訂立本保險契約，或本保險期間屆滿前未再行訂立，經公路監理機關執行路邊稽查或警察機關執行交通勤務，或因違反道路交通管理處罰條例併同舉發，而違反強制汽車責任保險法第49條第1項第1款規定：使用車種類別為機車，並於應到案日期前自動繳納（或已投保）者，處罰鍰1,500元。」核此規定係基於強制汽車責任保險法之授權而為訂定，且裁罰基準表中就有關違反強制汽車責任保險法第49條第1項第1款規定者，依未投保之車種類別，及是否於應到案日期前自動繳納罰鍰或已投保，或已逾越應到案期限之不同，分別裁以不同之罰鍰標準，其衍生之危害，既不相同，分別處以不同之罰鍰，符合相同事件相同處理，不同事件不同處理之平等原則，復未牴觸母法，是被告自得依此基準而為裁量。
3、行政罰法第19條第1項規定:「違反行政法上義務應受法定最高額新臺幣3千元以下罰鍰之處罰，其情節輕微，認以不處罰為適當者，得免予處罰。」
(三)被告未改變原處分之同一性而於訴願程序及行政訴訟中補充載明作成原處分之理由，本院自得審酌:
1、按行政訴訟採職權調查原則，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束（行政訴訟法第125條第1項參照），行政機關之追補理由既有助於法院發現客觀事實與法律依據，且符合訴訟（程序）經濟之要求。因此，於「未改變行政處分之本質與結果（同一性）」、「須屬於裁判基準時已存在之理由」、「無礙當事人之攻擊防禦（程序保障權利）」及「須由行政機關自行追補理由」之前提下，自得允許行政機關於行政訴訟中追補行政處分之理由及其法律依據。其次，行政處分之「補記理由」與「追補理由」不同，前者是指行政處分原未記明理由或理由不完全，事後記明，使原欠缺理由之瑕疵消失，依行政程序法第114條第2項規定，應受於案件進入行政訴訟程序前為之的限制；後者是指行政處分形式上已記明理由，事後就法律或事實之觀點予以補充或變更，以該追加之理由，在內容上支持行政處分之合法性，原則上並非不得於行政訴訟程序中為之，惟必須在作成行政處分時即已存在，不改變行政處分之性質，不妨害當事人之防禦者，始得為之。又處分理由完全欠缺之補正行為，尚得於訴願程序終結前為之，則在訴願程序中，原處分機關自得追加補充處分之理由（最高行政法院108年度判字第232、297號判決意旨參照）。
2、查被告雖以系爭回函回復原告略以:依照法務部102年7月23日法律決字第10203506500號函末段:「又本法之立法目的乃在於制定共通適用於各類行政罰之統一性、綜合性法典，其他法律如基於特別規範之必要，自得另為特別規定，並優先於本法而適用（本法第1條規定及其立法理由參照)」爰此，現行行政罰法第19條第1項，對於強制汽車責任保險法第49條並無適用等語(參本院卷第68至70頁)後，另以原處分裁處原告罰鍰1,500元；然經原告以強制汽車責任保險法並無排除行政罰法適用之明文，被告錯誤解釋強制汽車責任保險法為行政罰法之特別規定，而有未審酌本件是否有行政罰法第19條適用之裁量怠惰等情提起訴願後(參訴願卷第17至19頁之原告訴願書)；被告即出具訴願答辯書陳明略以:「強制汽車責任保險法係基於交通事故致傷亡之受害人得迅速有效獲得基本保障，同時減輕車輛所有人遭受損害賠償之經濟負擔，並維護交通安全之立法目的，其要求投保義務人應投保本保險，且對於未投保者亦定有相關違規裁罰，以促使投保義務人擔負社會責任，是本件系爭車輛未投保強制險卻仍行駛道路，並無前述違規情節輕微，以不處罰為適當之情形，原處分機關未依行政罰法第19條第1項規定免除訴願人之處罰，自屬有據，應無訴願人所稱裁量怠惰，違反比例原則之虞。」等語(參訴願卷第12至16頁之被告訴願答辯書)，復於行政訴訟答辯狀中及本院言詞辯論時再以前情主張本件並不符合行政罰法第19條第1項規定「情節輕微，以不處罰為適當」之情形。堪認被告已於訴願程序中變更並補充其認為本件何以不符合行政罰法第19條第1項規定之理由，並於行政訴訟程序中再以前情追補理由，據以支持原處分之合法性；且其所追補之理由於原處分作成時即已存在，並未改變原處分之性質與同一性，亦不妨礙訴願機關之審查及原告之防禦，復有助於本院發現客觀事實與法律依據，符合訴訟經濟之要求，揆諸前開說明，當無不許被告予以追補之理，本院自得審酌，合先敘明。
(四)被告審酌本件違規情節，認無行政罰法第19條第1項規定之「情節輕微，以不處罰為適當」之情形，並無濫用權力:
1、關於裁量處分之撤銷訴訟審查，基於權力分立原則，行政法院僅能審查行政機關之決定是否合法，行政訴訟法第4條第2項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」及第201條：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」之規定，即本此意旨。因此，行政法院在判斷裁量權之行使有無瑕疵時，應審查作成行政處分是否逾越法定之裁量界限，或以不符合授權目的之方式行使裁量權，而有濫用權力之情形。換言之，行政法院審理裁量處分之撤銷訴訟，於判斷其作成行政處分是否有濫用權力時，非取代行政機關行使裁量，而應就行政機關作成裁量之基礎事實予以認定，再以行政機關作成裁量之理由，判斷行政機關作成行政處分有無濫用權力。
2、又行政罰法第19條第1項規定之立法理由謂「鑑於情節輕微之違反行政法上義務行為，有以糾正或勸導較之罰鍰具效果者，且刑事處罰基於微罪不舉之考量，亦採取職權不起訴者，宥恕輕微犯罪行為，因本法係規範行政罰裁處之統一性、綜合性法典，對於違反行政法上義務應受法定罰鍰最高額新臺幣3,000元以下罰鍰之處罰，其情節輕微，認以不處罰為適當者，允宜授權行政機關按具體情況妥適審酌後，免予懲罰，並得改以糾正或勸導措施，以發揮導正效果，爰於本條就職權不處罰之要件及其處理明定之。」立法理由已言明本條乃授權「行政機關」按具體情況妥適審酌，足見該條規定係立法授予行政機關可審酌具體情節，以糾正或勸導代替罰鍰，並非授予行政法院認以不處罰為適當時，而免予懲罰之權，既然以不處罰為適當得免予處罰之權屬行政機關，法院不得越俎代庖，代替行政機關為裁量，且基於前述說明，行政法院在判斷行政機關，於行使行政罰法第19條第1項規定之裁量權有無瑕疵時，應就行政機關作成裁量之基礎事實予以認定，再以行政機關作成裁量之理由，判斷行政機關作成行政處分有無濫用權力。
3、經查:
(1)按汽車(含機車，以下同)為現代生活必須之交通工具，又因其具有一定之危險性，故主管機關對於汽車本身之物理的安全性，及使用人有能力且安全的使用汽車，均有一定之管制。申言之，與汽車有關之管制可分為對人的行為管制及對物的管制；前者如有違反，應處罰行為人，後者如有違反，原則上處罰對物有管理控制權之人，即車輛所有權人。又依強制汽車責任保險法第1條規定可知，該法之立法目的在使汽車交通事故所致體傷、殘廢或死亡之受害人，迅速獲得基本保障，並維護道路交通安全；準此，凡行駛於道路，在使用狀態之汽車，其所有人即負有投保義務，對於未投保者並定有相關違規裁罰，且明定於保險期間屆滿逾6個月，仍未依規定再行訂立保險契約者，得註銷牌照，以促使汽車所有人擔負社會責任。
(2)原告為系爭機車之所有人，自負有投保強制險之義務，詎其於保險期間屆滿前未再行訂立保險契約，復未確認保險契約之有效性，即駕駛系爭機車行駛於道路，並因紅燈右轉違規經警制單舉發，而為被告發現原告未依規定投保強制險已逾2個月等情，有被告提出之系爭機車違規查詢及投保強制險紀錄等資料足參(見本院卷第64、71頁)，並為兩造所不爭執；是原告確有違反強制汽車責任保險法第49條第1項第1款規定之事實，洵堪認定。
(3)又依系爭機車之投保強制險紀錄資料所載，系爭機車自107年間起即有未依規定投保強制險之情事，分別於107年8月31日至107年9月19日、109年9月21日至109年9月29日、111年10月1日至111年12月15日、113年12月17日至114年4月11日等期間均未依規定投保強制險；顯見原告於本件違規前已曾3次未於保險期間屆滿前再行投保，且未投保強制險之期間有日益增長之情事，本件未依規定投保之期間更已長達近4個月，實難認原告有何情節輕微，以不處罰為適當之情事。
(4)再者，依強制汽車責任保險法第15條規定，保險人應於保險期間屆滿30日前通知要保人續保，且原告自承擔任數年行政法院實務工作者(參見本院卷第15頁之原告起訴狀)，並於本院言詞辯論時自承知悉應於保險期間屆滿前續保強制險(參本院卷第91頁)，顯見原告對於使用狀態之汽車應確保其強制險之有效性當知之甚詳；詎原告卻未善盡履行汽車所有人應投保強制險之行政法上義務，且不顧系爭機車未投保強制險，即率予騎用，更未因而愈加遵守道路交通安全規則之規定，反而有違反道路交通管理處罰條例之駕駛行為，是審酌原告本件違規情節及可能致生之危害，亦均難認輕微。
4、從而，被告審酌強制汽車責任保險之立法目的、系爭機車多次未投保強制險之情形、原告應受責任之程度、本件違規之情節及所生之影響等情，認為本件並無以不處罰為適當之情形存在，而未依行政罰法第19條第1項規定免除原告之處罰，核無權力濫用，自無不當。
(五)綜上所述，原告確有違反強制汽車責任保險法第49條第1項第1款規定之事實，且無原告主張得依行政罰法第19條第1項規定免予處罰之情事；則被告依該規定暨裁罰基準，審酌本件違規使用車種為機車，原告於應到案日期前已投保強制險等情，以原處分裁處原告罰鍰1,500元，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不當。是原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
(六)本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審酌後核於本判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
五、結論:本件原告之訴為無理由，應予駁回。中 華 民 國 115 年 1 月 15 日
法 官 簡璽容上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，並繳納上訴費新臺幣3,000元；未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本）。如逾期未提出上訴理由書者，本院毋庸再命補正而逕以裁定駁回上訴。中 華 民 國 115 年 1 月 15 日
書記官 朱子勻