臺中高等行政法院裁定地方行政訴訟庭114年度地訴字第122號原 告 朱樹華被 告 財政部國有財產署中區分署代 表 人 卓翠雲被 告 財政部國有財產署代 表 人 曾國基上列當事人間確認公法上行政函釋無效事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文本件移送至臺灣臺中地方法院。
理 由
一、按行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」次按法院組織法第7條之3第1項前段規定：「(第1項)法院認其無審判權者，應依職權以裁定將訴訟移送至有審判權之管轄法院。……」該規定依行政法院組織法第47條規定，於行政法院亦準用之。準此以論，我國關於民事訴訟與行政訴訟審判權之劃分，目前係採二元訴訟制度，本應由立法機關通盤衡酌爭議案件之性質及既有訴訟制度之功能（諸如法院組織及人員之配置、相關程序規定、及時有效之權利保護等）決定之。法律未有規定者，則應依爭議事件之性質並考量既有訴訟制度之功能定其救濟途徑。其因私法關係所生之爭議者，由普通法院審判，必須因公法關係所生之爭議，且未經法律明定其審判權歸屬者，始由行政法院審判（司法院釋字第466號、第691號、第695號、第758號、第759號及第772號解釋理由意旨參照）。故人民就私法上爭議事件未向普通法院（民事庭）提起民事訴訟救濟，而誤向行政法院起訴者，行政法院自應依職權裁定移送至有審判權之法院管轄。
二、原告起訴意旨略以：
（一）臺中市○○區○○段000地號土地(下稱682地號土地)，其土地分區為臺中市太平地區都市計畫細部計畫之道路用地，係屬國有財產法(下稱國產法)第4條第2項第2款規定之直接供公共使用的國有財產，然被告財政部國有財產署中區分署(下稱國產署中區分署)違反同法第28條前段規定，將682地號土地違法出租獲取收益；另臺中市○○區○○段000地號土地(下稱679地號土地)，其土地使用分區為住宅區，被告國產署中區分署出租後被作為工廠生產作業使用，違反都市計畫法土地使用分區管制規定，致住宅區人民居住之寧靜、安全及衛生權益收到嚴重傷害。原告於民國(下同)114年7月31日以書面向被告國產署中區分署陳情，請求其本於職權自我審查改正，然被告國產署中區分署以114年8月7日台財產中租字第11400135430號函覆(下稱114年8月7日函)略以：679及682地號土地為其經管之非公用財產，依國產法第42條規定辦理出租，於法並無不合等語。原告遂於114年8月19日再向被告財政部國有財產署(下稱國產署)函詢，經被告國產署以114年8月26日台財產署管字第11400281340函覆(下稱114年8月26日函)略以：都市計畫範圍內道路用地之規劃開闢係屬地方政府權責，被告經管都市計畫道路用地性質屬留待地方政府取得之公共設施保留地，於地方政府撥用前為非公用財產，依國有非公用不動產租賃作業程序第26點規定，各分署得依國產法第42條第1項第2款辦理出租，租約並約定都市計畫公共設施開闢時或經主管機關認定有影響公共安全之虞者，得隨時終止租約等語。原告不服上開114年8月7日函及114年8月26日函而向財政部提起訴願，經財政部以114年11月20日台財法字第11413942270號訴願決定不受理。
（二）國有公用土地禁止出租之立法目的係為確保公共利益與資源的永續利用，防止國有土地被私人長期占有或不當使用，確保其專用於公共用途，保障公共設施的完整性，並避免產生潛在的土地爭議與管理的複雜性，維持國有財產的有效管理和最大化國家利益。原告於114年12月12日就682地號土地申請都市計畫土地使用分區證明書後，確認該筆土地為公共設施道路用地，為公用財產無誤，被告認其經管之都市計畫道路用地於地方政府撥用前為非公用財產應屬錯誤，是被告依非公用財產辦理出租已違反國產法第28條之規定。又都市計畫土地使用分區不得隨意變更，必須透過定期通盤檢討或符合迅行變更(如重大災變、國家重大建設)才能調整，被告國產署之114年8月26函在無法律依據及授權情況下擅自創造出法律所無之規定，違反依法行政原則，應屬無效。
（三）由地籍圖謄本可見679與682地號土地相鄰，並參酌被告二人訴願答辯書之記載，該兩筆土地之使用分區並非相同，是679地號土地為非公用財產，682地號土地則為公用財產，惟被告均依國產法第42條之非公用財產規定辦理出租；又該兩筆土地相鄰，然679地號土地於89年出租時，682地號土地理應同時辦理出租，但兩者出租簽約時間相差17年，顯非尋常。而682地號土地於106年出租，或與臺中市政府以106年3月17日府授建土字第1060050825號函覆原告陳情案有關，該函文說明三所稱建議打通計畫道路範圍內有一國有土地，即係本件682地號土地，蓋682地號土地係於106年出租，可見於89年至106年間均處於非法占用狀態，被告經臺中市政府副知後，理應依刑法第320條第2項規定追究刑事責任，並依民法第179條規定追償不當得利後收回該地，然被告未如此作為，故請求一併調查被告處理過程，以釐清事實。
（四）本件都市計畫道路僅餘不到80公尺即可打通，卻歷經超過45年均未能修築，實令市民難以接受。被告管理疏失造成公共設施道路用地被長期非法占用，更違法出租公用土地，造成承租人長期以來得以些微租金取得該未打通計畫道路全部使用權利之不合理現象，對人民並不公平。本件68
2、679地號土地之承租人為蘇君等三人，但實際使用人為營利法人，住宅區作為工業區生產作業使用，顯有違反都市計畫法使用分區規定情事，住宅區人民居住之寧靜、安全及衛生權益已遭受傷害，被告雖已函請主管機關本於權責妥處，但迄今未獲回覆，故請求確認被告二人所為之114年8月7日函及114年8月26日函為無效。
三、本院之判斷：
（一）按行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決，已據司法院釋字第448號解釋在案。準此以論，關於行政機關代表國庫出租公有財產所生之爭議，除因具有公法性質，業據司法院解釋應由行政法院行使審判權外，均屬私法上之爭議，人民對之如有爭執，應循民事訴訟程序解決。
（二）經查，原告固起訴請求本院確認被告國產署中區分署114年8月7日函及被告國產署114年8月26日函為無效，然由原告起訴意旨可知，原告係認被告違法將679及682地號土地出租予第三人而分別違反都市計畫法之土地分區使用管制及國產法第28條等規定，且被告處置該兩筆土地之過程有諸多疑義等情；是以，原告所不服者，核係被告就679及682地號土地出租予第三人之行為及被告與該第三人訂定租賃契約前之前置相關作業。惟被告將國有土地出租予第三人，係被告基於國有土地管理者之地位，代表國庫出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律效果之單方行政行為，而屬私法上契約行為，倘原告以該等契約對其有利害關係，並就契約之適法與否予以爭執，為行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭議，依上開司法院釋字第448號解釋意旨，應屬民事訴訟範圍，應循民事訴訟程序解決；縱使本件679及682地號土地處置過程有原告所述之情事，然被告與租賃契約相對人間，本質上仍屬處理國有財產之私法關係，被告與人民訂立私法契約前之前置相關作業，仍非屬對於人民基於高權地位，而行使公權力之行為。故原告誤向無審判權之本院起訴，本院自應依職權將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院；又本件被告國產署中區分署之機關所在地位於臺中市，並慮及將來受訴法院如有履勘現場必要之便捷性，爰依職權將本件移送於有受理訴訟權限之管轄法院即臺灣臺中地方法院審理。
四、依行政法院組織法第47條準用法院組織法第7條之3第1項前段規定，裁定如主文。
中 華 民 國 115 年 3 月 31 日
審判長法 官 黃司熒
法 官 李嘉益法 官 簡璽容以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於送達後10日內，向本院地方行政訴訟庭提出抗告狀並敘明理由（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 115 年 3 月 31 日
書記官 朱子勻