臺中高等行政法院判決地方行政訴訟庭114年度地訴字第31號原 告 李念檍被 告 臺中市政府觀光旅遊局代 表 人 陳美秀訴訟代理人 林益輝律師上列當事人間發展觀光條例事件，原告不服臺中市政府中華民國114年3月5日府授法訴字第1140048789號訴願決定（原處分書字號：被告113年10月18日中市觀管字第1130018124號行政處分書），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、事實概要：被告取得民眾檢舉有業者未依法申領旅館業登記證，在臺中市○○區○○○街000號15樓之3（房源名稱「摩登‧居飲」，下稱系爭房屋）經營旅館業之資訊，並查得系爭房屋所有權人為訴外人瑞檍投資有限公司（下稱瑞檍公司），而原告為實際經營者，經分別函請瑞檍公司及原告陳述意見後，認原告未申領旅館業登記證及專用標識即經營旅館業，違反發展觀光條例第24條第1項規定，且其違規營業房間數為1間，依行為時發展觀光條例第55條第5項及行為時發展觀光條例裁罰標準（下稱裁罰標準）第6條附表二項次1規定，以民國113年10月18日中市觀管字第1130018124號行政處分書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並勒令歇業。原告不服，提起訴願，經臺中市政府於114年3月5日府授法訴字第1140048789號訴願決定（下稱訴願決定）駁回其訴願，原告仍不服，遂提起本件訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈原告曾於113年2月至6月間，短期出租系爭房屋，期間合計營
業額僅46,496元，又原告接獲被告來函通知後即停止出租行為，並於113年6月底前將房源自Airbnb訂房網站下架，未再出租。被告卻以113年8月11日作為事實查證日期，惟當日並無房客入住、無租賃行為，並無經營行為，被告欠缺具體事實即作成原處分，欠缺法律依據，構成對人民基本權利過度侵害。
⒉原告並無提供每日清潔、更換備品等旅館式服務，亦無對不
特定多數大眾積極招攬，僅短期、少量利用法人名下自宅閒置空間出租補貼生活，應屬民法所稱租賃行為而未構成發展觀光條例第2條第8款之旅館業，被告擅自擴張解釋將住宅短租解釋為旅館業經營，適用法律顯有錯誤。原告係協助自家法人資產運用，屬合理財產管理範疇，應受憲法財產權保障，且原告僅一次性經營、營業額低，並已主動停業，而未造成實質危害，原處分裁處過重，違反比例原則，被告亦未依行政罰法第18條規定予以審酌。
⒊被告向住宅管理委員會調取原告自113年2月至6月間之對話紀
錄，該資料涉及個人姓名、手機號碼、家庭成員、親屬關係、訪客訊息、生活作息安排及與管理單位私下協調之對話內容等資訊，具有高度隱私性及個人辨識性，被告非具司法或偵查權限單位，不得調取或使用此類敏感個資作為裁罰依據，被告違法蒐證侵害原告之通訊自由及個人資訊隱私權。
㈡聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉命被告返還原告已繳納之罰鍰10萬元。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告之答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈緣被告接獲民眾檢舉，檢舉資料載有原告以系爭房屋，並以
「摩登‧居飲」名義於網路刊登營業資訊，且於訂房網站有空間介紹相片，並提供床鋪、備品等用品，可隨時從事對旅客提供住宿、休息服務業務。另自Airbnb收據上可證明系爭房屋係以日計租，且原告為房東，而經查調系爭房屋所有權人為瑞檍公司。嗣經被告於113年7月4日函請瑞檍公司陳述意見，然瑞檍公司否認其有對外經營旅館業務行為，被告遂向系爭房屋之社區管理單位請求協助，取得社區訪客記錄及與原告之對話記錄等資料，確認原告為系爭房屋之日租套房之經營者。被告另於113年9月11日函請原告陳述意見，原告雖稱其無權於系爭房屋經營旅館業務行為，並稱大樓進出人員皆為管理室確認訪客或維修人員才可放行進入，然原告確有經營套房乙情，被告以原處分裁處原告，核屬適法有據。⒉按「主管機關為調查未依本條例取得營業執照或登記證而經
營觀光旅館業務、旅行業務、觀光遊樂業務、旅館業務或民宿之事實得請求有關機關、法人、團體及當事人，提供必要文件、單據及相關資料；必要時得會同警察機關執行檢查，並得公告檢查結果。」發展觀光條例第37條之1定有明文。
又行政機關取締違法經營旅館業務之行為，由於現場稽查具有相當困難性，故於合乎比例原則前提下，以訂房詢問方式取締違法經營旅館業務行為，係合法且具證據能力之取證方法。本件係因原告否認其無權於系爭房屋經營旅館業務，並稱大樓進出人員皆為管理室確認訪客或維修人員才可放行進入，致被告認有向系爭房屋大樓管理單位調閱相關資料，被告並無違法蒐證。
㈡聲明：原告之訴駁回；訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：㈠應適用之法令及法理說明：
⒈按發展觀光條例第3條規定：「本條例所稱主管機關：在中央
為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條第1項規定：「中央法規明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。」臺中市政府100年9月29日府授觀管字第10001882611號公告：「……公告事項：臺中市政府觀光旅遊局執行發展觀光條例及其子法之主管機關權限。」是以，臺中市政府既已依法授權被告執行發展觀光條例及其子法，則被告就涉及違反發展觀光條例第24條第1項之案件，自具裁處權限，合先敘明。
⒉發展觀光條例第2條第8款規定：「本條例所用名詞，定義如
下：……八、旅館業：指觀光旅館業以外，以各種方式名義提供不特定人以日或週之住宿、休息並收取費用及其他相關服務之營利事業。」104年2月4日修正理由謂：「現行許多未領有旅館業登記之業者，而以日租、會館、招待所等其他名義，實際上亦係提供旅客住宿、休息之營業行為，其亦應受旅館業之限制規範，以保障旅客權益，爰修正原條文第8款規定。」⒊發展觀光條例第24條第1項規定：「經營旅館業者，除依法辦
妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得營業。」⒋發展觀光條例就「未領取旅館業登記證而經營旅館業務」違
規行為之裁處依據，原規定於該條例第55條第5項，內容為：「未依本條例領取登記證而經營旅館業務者，處10萬元以上50萬元以下罰鍰，並勒令歇業。」而後該條例於114年4月2日修正公布時，第55條第5項與未依同條例領取營業執照或登記證而經營觀光旅館業務、旅行業務、觀光遊樂業務之違規行為，一併整併入第55條第4項，內容為：「未依本條例領取營業執照或登記證而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處10萬元以上200萬元以下罰鍰，並勒令歇業。」依行政罰法第5條比較修正前後之規定，因修正後之最高法定罰鍰額提高至200萬元，故修正前即原告行為時之規定對其較有利，故本件應適用修正前發展觀光條例第55條第5項規定。
⒌發展觀光條例第66條第2項規定：「觀光旅館業、旅館業之設
立、發照、經營設備設施、經營管理、受僱人員管理及獎勵等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」⒍發展觀光條例第67條規定：「依本條例所為處罰之裁罰標準
，由中央主管機關定之。」⒎旅館業管理規則第1條規定：「本規則依發展觀光條例第66條
第2項規定訂定之。」⒏旅館業管理規則第2條規定：「本規則所稱旅館業，指觀光旅
館業以外，以各種方式名義提供不特定人以日或週之住宿、休息並收取費用及其他相關服務之營利事業。」⒐旅館業管理規則第4條第1項規定：「經營旅館業，除依法辦
妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」⒑原告行為時之裁罰標準第6條附表二項次1規定：「裁罰事項
：未領取旅館業登記證而經營旅館業務；裁罰機關：直轄市或縣（市）政府；裁罰依據：本條例第24條第1項、第55條第5項；裁罰範圍：處10萬元以上50萬元以下罰鍰，並勒令歇業；裁罰基準：房間數5間以下處10萬元，並勒令歇業。
」㈡上揭事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有原處分
、訴願決定書、Airbnb網頁刊登截圖、Airbnb訂房網站收據、系爭房屋之建物標示部（門牌）及建物所有權部資料、被告113年7月4日中市觀管字第1130011224號函、瑞檍公司113年7月9日陳述意見書、系爭房屋之社區大樓管理中心與原告之對話紀錄、被告113年9月11日中市觀管字第1130015965號函、原告113年9月19日陳述意見書及社區訪客登記紀錄等件（見本院卷第19、25至37、65至120、173至192頁，訴願卷第12至15頁）在卷可稽，足認為真實。
㈢原告確有未向主管機關登記，未領取登記證及專用標識即經營旅館業務之客觀違規事實及主觀歸責要件：
⒈依發展觀光條例第2條第8款、第24條第1項、行為時第55條第
5項等規定可知，該條例為了保障旅客住宿權益與公共安全，對於旅館業之經營係採申請登記制，並對於未經申請登記即經營旅館業者予以裁罰，藉此遏止業者未經主管機關核准，即擅自對外營業，規避相關主管機關實施建築安全、消防設施、噪音防制及投保保險等管制程序，徒增旅客人身安全、住宿暨周遭環境品質之危險。準此，行為時發展觀光條例第55條第5項所定「未依本條例領取登記證而經營旅館業務者」，係指已準備住宿相關之軟硬體設施，可隨時從事供不特定旅客住宿、休息相關服務之狀態，卻未依發展觀光條例許可而領取登記證之業者。至於其經營旅館業務之目的是否為短期出租閒置空間，或收取之費用名稱為何，僅屬於旅館業者對其經營行為之主觀評價及包裝方式，尚不足以動搖上揭「經營旅館業務」之客觀事實認定，倘容許以經營目的或收費名目之變更即可規避許可制，將使許可制形同具文，與上開立法目的相悖。
⒉查原告將系爭房屋之文字及照片資訊，張貼在Airbnb網站（
房源名稱「摩登‧居飲」）頁面，供不特定人得瀏覽、訂房等節，此有Airbnb網頁刊登截圖（見本院卷第65至89、173至192頁）在卷足憑，且為原告所不否認（見本院卷第158頁）；復觀諸該等由原告張貼之資訊，該處顯已備妥床鋪、盥洗備品等住宿相關之軟硬體設施，採自助入住方式，佐以確有旅客自Airbnb網站下訂付款並實際入住乙情，有Airbnb收據、系爭房屋所屬社區之訪客登記紀錄、社區大樓管理中心與原告之對話紀錄，以及原告所有之京城銀行帳戶（帳號：000000000000）交易明細及匯入匯款買匯水單等件（見本院卷第93、111至115、193至215頁，訴願卷第12至15頁）附卷可考，足證原告已備妥系爭房屋提供住宿之相關軟硬體設施，並從事提供不特定人以日或週住宿之業務及收取費用。揆諸上開說明，即屬發展觀光條例所定經營旅館業務者，原告主張目的係協助家中資產運用、短期少量出租閒置空間補貼生活，屬民法上之租賃契約行為，非屬經營旅館業務云云，自不足採。又原告為系爭房屋所有權人瑞檍公司之股東（見訴願卷第52頁），自承協助家中資產運用，且有能力操作國際訂房平台（Airbnb）出租獲利並處理收款事宜，衡情依其智識及社會經驗，當能透過網路查找或詢問相關單位之方式，知悉已對外公布之發展觀光條例相關規範內容，縱然原告非故意違反發展觀光條例違規經營旅館業，亦有按其情節應注意、能注意而未善盡注意義務之過失。故本件原告具備主觀歸責事由，亦堪認定。
㈣原告雖主張於113年5月28日接獲通知後即已於同年6月底前下
架停業，原處分所記載之查證日期（113年8月11日）當日並無房客入住，被告欠缺具體事實即作成原處分，欠缺法律依據，構成對人民基本權利過度侵害云云。然按行為時發展觀光條例第55條第5項所稱未依本條例領取登記證而經營旅館業務者，其所規範之對象，係指已準備住宿相關之軟硬體設施，可隨時從事對旅客提供住宿、休息相關服務業務，卻未依發展觀光條例許可而領取登記證之營利事業，即足當之，並不以查獲當下有旅客實際住宿或休息為必要，否則將難以達成該條例第24條第1項、第55條第5項對經營旅館業者之輔導與管理之立法目的及規範功能。本件原告將系爭房屋刊登於Airbnb平台，備妥客房及備品供不特定人以日計價住宿，客觀上已處於隨時可提供住宿之營業狀態，且原告亦自承於113年2月至6月間有出租系爭房屋並獲利之事實，縱使原告主張原處分所記載之查證日期（113年8月11日）當日，並無房客實際入住或進行交易，亦不影響其已構成違法經營旅館業務客觀狀態之認定。又原處分已記載據以作成之事實、理由及其法令依據，已足使原告得以瞭解該行政處分之原因事實（即系爭房屋未經核准經營日租套房）及處分依據，且據被告於本院準備程序中表示：原處分記載「查證日期113年8月11日」係指被告收到檢舉後向戶政機關查詢並彙整相關證據資料之日期，原告本件違規行為係發生於000年0月00日之前，其違規經營旅館業之行為時間為113年2月至6月間等情（見本院卷第159、221至222頁），是被告所依據之違規基礎事實同一，並無事實認定錯誤之違法，亦無原告所指推測事實或過度侵害人民基本權利之情形，原告此部分主張，委無足採。
㈤另有關原告主張被告逾越行政調查權限，違法蒐證其與社區
管理中心之對話紀錄，侵害其隱私及個資，應排除證據能力乙節：
⒈依發展觀光條例第37條之1規定：「主管機關為調查未依本條
例取得營業執照或登記證而經營觀光旅館業務、旅行業務、觀光遊樂業務、旅館業務或民宿之事實，得請求有關機關、法人、團體及當事人，提供必要文件、單據及相關資料。」及行政程序法第36條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」第40條規定：「行政機關基於調查事實及證據之必要，得要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物品。」可知，立法者為使主管機關能有效查核並遏止違法經營旅館業務之情事，已明文授權行政機關基於調查事實及證據之必要，得向第三人（包括法人或團體）請求提供必要文件及相關資料之行政調查權限。
⒉查本件被告係於接獲民眾檢舉後，因非法日租套房多隱身於
一般集合住宅社區內，現場稽查具有相當之困難性，為查明原告是否於系爭房屋涉嫌違法經營旅館業務，遂依上開規定向系爭房屋所屬之社區管理單位請求協助，進而取得社區訪客登記紀錄及管理中心與原告間之對話紀錄等資料（見訴願卷第6至25頁）。被告此舉核屬上揭發展觀光條例及行政程序法所賦予行政調查權之合法行使，並無逾越調查必要範圍之情事。
⒊復按個人資料保護法第15條第1款規定，公務機關對個人資料之蒐集或處理，於「執行法定職務必要範圍內」得為之。本件被告查緝非法經營旅館業務本屬其法定職務，且警察機關或行政機關透過函詢或向管理單位查詢，目的係為調查違規案件，符合公務機關為執行法定職務之必要範圍內，而為個人資料蒐集之要件。況該社區管理中心所提供之對話紀錄，內容多為原告交代管理員放行特定訪客及交付鑰匙等客觀資訊，此與原告是否從事「提供不特定人住宿」此一違規構成要件之待證事實密切相關，且該等資料係由社區管理單位基於配合行政調查而提供，被告並未使用強制力進行非法搜索，亦未進行任何違反通訊保障及監察法之非法監聽行為，難謂有何過度侵害原告隱私權、個資或通訊自由之情事。再原告於本院準備程序中，亦當庭自承上開對話紀錄確實為其所發送，並承認於113年2月至6月間有透過Airbnb平台短期出租系爭房屋並獲利4萬餘元之客觀事實等情（見本院卷第158至159、221頁），是該等客觀對話紀錄之事證既係行政機關依上開規定合法取得，復經原告當庭確認為真正，自具備證據適格，而得作為本案認定違規事實之基礎。原告空言指摘被告非偵查單位無權調閱、構成違法蒐證，並片面主張侵害其隱私、個資要求排除證據能力云云，顯係對相關行政調查法規及證據法則之誤解，洵無足採。
㈥從而，本件原告確有未向主管機關登記，未領取登記證及專
用標識即經營旅館業務之違規行為，則被告依行為時發展觀光條例第55條第5項及裁罰標準等規定，審酌原告違規營業房間數為1間之情節，裁處原告罰鍰10萬元並勒令歇業，核屬適法有據。至原告主張其僅一次性經營、營業額低，被告裁處10萬元過重而未考量行政罰法第18條規定云云，惟本件原告違反行為時發展觀光條例第55條第5項之法律效果為「處10萬元以上50萬元以下罰鍰」，是被告對原告為裁罰時已依行政罰法第18條第1項規定，以原處分裁處法定最低罰鍰10萬元，且本件原告無其他法定得減輕或免責事由，被告既依最低額10萬元裁罰，已無減輕罰鍰之裁量空間，原告主張原處分裁處過重云云，並無理由。
五、綜上所述，原告所述各節，均非可採。原處分認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷，並請求命被告退還已繳納之罰鍰10萬元，均為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，認對本判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、結論：原告之訴為無理由，爰判決如主文。中 華 民 國 115 年 7 月 3 日
審判長法 官 黃司熒
法 官 張佳燉法 官 黃麗玲以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。 上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 (二)非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(一)、(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 115 年 7 月 3 日
書記官 蔡宗和