臺中高等行政法院判決地方行政訴訟庭114年度巡簡字第3號原 告 吳武雄被 告 彰化縣政府代 表 人 王惠美訴訟代理人 黃松欽
陳思嘉上列當事人間農業天然災害現金救助事件，原告不服被告民國113年10月28日府農務字第1130413068號函、農業部114年3月10日農訴字第1130728116號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣2000元由原告負擔。
事實及理由
一、原告起訴原聲明：「⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。」於民國113年8月30日言詞辯論期日更正如後訴訟要旨所載，核屬訴之變更或追加。被告當庭表示無意見，而為本案之言詞辯論，視為同意變更或追加，依行政訴訟法第111條第1項但書、第2項規定，應予准許。
二、事實概要：原告於彰化縣○○鄉○○段000○000地號土地(下稱系爭土地)上種植番石榴。原告於113年7月30日以受凱米颱風襲臺影響、系爭土地上作物受損為由，向被告所屬伸港鄉公所(下稱伸港鄉公所)申請天然災害現金救助。伸港鄉公所於113年8月5日派員實地勘查，因未見植株倒伏或枝條折損，無法判斷損害率達20％，原告不服，申請複查，伸港鄉公所再於同年10月14日派員至系爭土地復勘，仍認為未見災損態樣，損害率未達救助標準，被告爰以113年10月28日府農務字第1130413068號函核定不予救助(下稱原處分)。原告經伸港鄉公所轉知核定結果後不服，向農業部提起訴願，經以114年3月10日農訴字第1130728116號訴願決定駁回，原告仍不服，於法定期間內提起本訴。
三、訴訟要旨：㈠原告主張：
⒈由於番石榴非彰化縣的地方特色產物，本不在災損補助之
項目，從而在凱米颱風離境後，原告即進行復原工作、將傾倒之番石榴樹拍照後裁剪、集中放置。嗣農業部公告彰化縣農產業全品項為天然災後現金救助地區，原告即檢具相關資料及災損相片向伸港鄉公所申請天然災害現金救助，並依受理人員要求，停止災後復原工作，直至隔週以電話徵詢農業課人員同意後才繼續復原工作。過程中受理人員表示上級規定不得以農民自行拍攝之相片取代實地勘察，而拒絕收受災損相片。
⒉被告固以原告未依申請時農產業天然災害救助作業要點(下
稱救助作業要點)第5點第2款第4目規定，於公告受理期間內檢附田區受損照片予基層公所備查為由，認原告拍攝之照片不得作為佐證資料。然救助作業要點並未經宣導，農民並不知曉，原告縱有逾期，仍屬不可歸責於原告之因素所致。何況原告在申請時本告知有災損相片可供參考，係伸港鄉公所人員表示拒收，原告申請時才未檢附照片。原告申請複查時既有再度提出自己拍攝之災損相片供佐證，應認該照片仍有證據能力，被告未予採納，認定原告未提供事證供參酌而否准原告救助金之申請，顯然不當。
⒊原告自109年至113年均有通過公所現場勘查、獲頒農業環
境基本給付獎金，理應有客觀事實可以證明在凱米颱風襲臺前系爭土地上有種植番石榴，故被告應可比對先前留存之照片與原告提供之照片，認定系爭土地有災損事實。又災損比率為何涉及個人的價值觀判斷，被告未提出具體、可受公評之評估方法與計算方式，逕認原告之災損未達20%，亦屬不公。
⒋伸港鄉公所不論係在113年8月5日之實地勘查或同年10月14
日之復勘，均未通知原告到場表示意見，嚴重影響原告陳述意見之權利，且通知之初勘核定結果亦未檢附理由，違反行政訴訟法第243條第2項第6款規定，屬重大明顯瑕疵，不得於申請復查時另為補正。原告在申請複查時既已依行政程序法第113條第2項規定向被告確認行政處分為無效，被告本應依法確認處分是否無效，而非代為補正，故被告依行政程序法第114條第1項第2款規定將無效事由排除於外，實有違誤。
⒌被告雖以伸港鄉公所拍攝之照片認定原告無災損，惟該等
照片上未顯示拍攝日期，已難判斷為何時所拍攝。況且依救助作業要點第6條規定，基層鄉公所拍攝之影像本應包含可識別之拍攝日期，從而被告在本件程序雖提出伸港鄉公所所拍攝照片之電子原始檔，以證明拍攝日期為何時，但此仍不合於法規要求，被告之採證程序不合法。
⒍聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告應依原告申請作成准予發給農業天然災害救助新臺幣1萬0583元之處分。⑶訴訟費用由被告負擔。
㈡被告答辯：
⒈原告申請天然災害現金救助時，並未檢附行政院農委會(現
為農業部)112年6月26日公告之種植客觀證明文件，伸港鄉公所即依申請時救助作業要點第5點第2款第1目規定，就原告申請之補助項目進行實地勘查。由於原告未於公告期間內檢附田區受災照片供備查，伸港鄉公所爰依「農作物生育及天然災害損害機制與客觀指標」所示番石榴災情判斷標準，作為認定系爭土地上作物是否有災損之依據。因伸港鄉公所兩次勘查結果均未見植株倒伏或枝條折損之情形，被告遂依公所陳報之資料，認定損害率未達救助標準，否准原告之申請。
⒉原告雖主張伸港鄉公所未曾通知其到場即自行進行勘查而
違法，惟不論係申請時農業天然災害救助辦法或救助要點，均未有公所行勘查作業時，應通知農民到場之規定，自不能認採證程序違法。又申請時救助作業要點僅要求農民在提供災損相片時，要顯示拍攝日期，基層公所實施時地現況認定時，所拍攝之照片則未被規定要顯示日期，從而原告主張伸港鄉公所拍攝之照片不得作為採證依據，並非可採。何況伸港鄉公所檢附相片之原始電子檔內既已顯示拍攝時間即為實地勘查之日期，則被告據此認定系爭土地上農作物之損害率未達救助標準，自無違誤。
⒊聲明：⑴原告之訴駁回。⑵訴訟費用由原告負擔。
四、本件相關法規：㈠申請時農業天然災害救助辦法第12條之1第1項第3款：「農民
申請農業天然災害現金救助，有下列情形之一者，經主管機關或鄉(鎮、市、區)公所查證屬實，當次農業損失不予救助；已撥付救助款者，應以書面命農民限期返還，屆期未返還者，依法移送行政執行：…三、申報項目損失率未達百分之20。」㈡救助作業要點：
⒈申請時第5點第2款第1、3、4、5目：「現金救助作業程序
之規定如下：…(二)基層公所實地勘查作業：1.農民申請救助項目符合本會公告現金救助項目，且經基層公所派員實地勘查認定損失率達百分之20以上者，始符合現金救助條件。…3.救助面積以農民實際種植作物面積計算之，另農路、水塘與農業生產直接相關，且合計面積未超過該筆土地面積百分之40者，得加計該水塘、農路面積為救助面積；作物以間作、混作方式栽培，應按實際種植比率換算各項作物面積，並以該筆土地申請(權利)面積為限。4.基層公所不得以農民自行拍照、切結或由他人代為切結方式取代實地勘查。但農民自行拍攝當次災害損失照片包含拍攝日期、相鄰田區、可識別田區位置之背景及衛星定位資訊，並自行標示田區坐落地段(地號)，且於公告受理期間內送基層公所備查者，得作為參考佐證資料。5.農民申請救助項目符合本辦法第12條第1項第3款規定本會公告之災損天氣參數或災損嚴重經本會公告者，經基層公所查證具有本會公告之種植客觀證明文件者，得免勘查；無種植客觀證明文件者，應抽樣勘查百分之20以上之申請案件，並確認無本辦法第12條之1第1項情形。」⒉第6條第4項第1款：「基層公所實地勘查作業程序之規定如
下：…(四)基層公所不得以農民切結或由他人代為切結方式取代實地勘查。但有下列情形之一者，依各該規定辦理：1.農民自行拍攝當次災害損失照片包含拍攝日期、相鄰田區、可識別田區位置之背景及衛星定位資訊，並自行標示田區坐落地段(地號)，且於公告受理期間內送基層公所備查者，得作為參考佐證資料。」
五、本院判斷：㈠前揭事實概要欄所載各情，除後述爭點外，為兩造所不爭執
，並有原處分、訴願決定、原告113年7月30日之113年度凱米颱風農業天然災害現金救助申請表、113年度「凱米颱風」農業天然災害救助申請復查通知、113年度「凱米颱風」農業天然災害救助核定結果通知、勘查相片等在卷可稽，堪認屬實。
㈡本件被告否准原告之申請，於法有據，原告前揭主張均無可採，論述如下：
⒈依申請時救助作業要點第5點第2款第4目規定，受理農民申
請現金救助之作業程序，基層公所原則上應實地勘查，原則上不得以農民自行拍照、切結或由他人代為切結方式取代實地勘查。雖但書規定，農民自行拍攝當次災害損失照片包含拍攝日期、相鄰田區、可識別田區位置之背景及衛星定位資訊，並自行標示田區坐落地段（地號），且於公告受理期間內送基層公所備查者，得作為參考佐證資料。但此亦僅指示基層公所人員得簡化程序，如事證齊備，得用為參考佐證資料而已，並非因農民有提供相關事證，即完全禁止公所人員實施實地勘查作業，以為慎查核實。據此，本件原告自陳於113年7月30日申請時，僅提出其土地所有權狀、身分證及農會存款簿等資料（見巡簡字卷第24頁），顯不符合本條目但書得簡化勘查程序之規定，伸港鄉公所人員依規就原告之申請為實地勘查，本無不合。
⒉原告雖另質疑伸港鄉公所受理人員曾先告知拒收災損照片
，必須實地勘查，故申請時才未檢附災損照片云云。然所述並無事證可佐，已難遽信。且依前說明，即使原告申請時有提出災損照片，仍不能排斥伸港鄉公所人員以實地勘查之方式慎查核實，藉以決定是否發放現金救助及其發放標準。何況依農業天然災害救助辦法第6條第6項、第12條第1項第3款規定適用之天氣參數修正規定，其第12條第1項第3款規定適用之災損天氣參數，其最大陣風須達每秒4
1.5公尺以上，始得免予勘查（見簡字卷第85頁）。而參照彰化縣伸港鄉113年7月氣象觀測資料，凱米颱風於113年7月25日侵襲當日，其最大瞬間風為每秒25.3公尺，有該氣象觀測資料在卷可憑（見簡字卷第87頁），顯不符合113年凱米颱風彰化縣符合災損天氣參數得免勘查之品項及鄉鎮之規定，則伸港鄉公所對於原告之申請為實地勘查，要無不合。且應再次強調者，縱使原告之申請符合得免勘查之要件，然所提供之資料亦僅係用為參考佐證而已，無論如何，仍不能排斥基層公所人員判斷其必要情形，以實地勘查之方式予以查實。是原告指摘被告以原告未提供災損照片為由而否准原告之申請，其程序為不當云云，自不可採。原告起訴後於審理時表示對此程序不再爭執（見巡簡字卷第28頁），但本院就其誤解，認有再就相關法規意旨加以闡釋之必要，附為敘明。
⒊依申請時救助作業要點第5點第2款第1目規定，農民申請救
助項目符合本會公告現金救助項目，且經基層公所派員實地勘查認定損失率達百分之20以上者，始符合現金救助條件。而其損失比率認定，係依卷附「農作物天然災害損害率客觀指標」所載災情判斷指標，係依其生育期為「萌芽、抽梢期」或「開花期、果實發育及果實成熟期」為區分，並以「果實擦傷、劣化、腐果及落葉」，或「植株倒伏或枝條折損」為災損判斷客觀指標（見簡字卷第91至95頁）。本件經伸港鄉公所派員實地勘查結果，未見植株倒伏或枝條折損，認無法判斷損害率達20％，原告不服，申請複查，伸港鄉公所再於同年10月14日派員至系爭土地復勘，仍認為未見災損態樣，損害率未達救助標準等情，有該實地勘查照片附卷足據（見簡字卷第61至67頁），則被告核定結果，否准原告之申請，於法即無不合。
⒋原告雖質疑，災損比率未達20％之認定欠缺客觀評估方法及
計算公式云云。然查，救災損比率判斷，係依前開「農作物天然災害損害率客觀指標」所載災情判斷指標，係依其生育期為「萌芽、抽梢期」或「開花期、果實發育及果實成熟期」為區分，並以「果實擦傷、劣化、腐果及落葉」，或「植株倒伏或枝條折損」為災損判斷客觀指標，並非完全欠缺客觀標準。且經本院審視卷附公所人員初勘及複查所拍攝現場照片（見巡簡字卷第33至47頁），既未見其上所栽種之番石榴樹有明顯植株倒伏或枝條折損之情形，足認顯未達20％以上之災損比率，是原告質疑其欠缺評估標準及計算數據云云，即不可採。
⒌原告另陳稱，公所人員兩次實地勘查，並未通知原告到場
說明，核定結果未附理由，違反行政訴訟法第243條第2項第6款規定，有重大明顯瑕疵而無效云云。然查，公所人員實地勘查災損情形，重點在於依申請標的查察核實，並留下查證資料紀錄，以為判斷是否符合救助標準之依據，救助作業要點並未規定實地勘查時必須通知申請人到場。且此項因颱風造成天然災害之救助行政作業，其農作物種類繁多，牽涉範圍廣泛，基於救災如救急之效率要求，如令基層公所人員對於每件申請均必須通知申請人到場會同勘查，恐將耗費大量行政資源，顯不實際，亦難以達成行政經濟與救助時效。何況農民申請災害現金救助，最終係由直轄市、縣（市）政府作成行政處分即核定是否予以救助，其基層公所人員受理、勘查、複查等程序乃最終核定前之調查過程。是本件雖公所人員於實地勘查結果通知未載明不予救助之理由及法令依據而有瑕疵，但被告於複查程序後，就其核定不予救助之結果，已載明所適用之法令、災損事實之認定及法令構成要件涵攝之判斷，有被告113年10月28日府農務字第1130413068號函附113年彰化縣伸港鄉凱米颱風農業天然災害現金救助明細表在卷可參（見簡字卷第69至71頁）。依行政程序法第114條第1項第2款：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……二、必須記明之理由已於事後記明者。」之規定，本件並無行政程序法第111條所列各款之無效事由，則本件前調查程序之瑕疵應認業已補正，自不影響被告最終該核定結果即原處分之效力。原告所援引行政訴訟法第243條第2項第6款之規定，係針對法院之判決是否違背法令所為之規範，於行政程序瑕疵補正之判斷並無適用餘地，其主張顯有誤會，自非可採。⒍原告又稱，實地勘查所拍攝之照片上未顯示日期，與災害救助要點規定不合云云。然查，依申請時救助作業要點第5點第2款第2目：「基層公所應動員人力辦理農產業災情實地勘查認定，並對已屆採收期作物及需即時復耕作物等優先實施勘查，並就上開田區之災損情形，以攝影、照相或數位化工具先行影像存證，另得以科技工具輔助勘查，作為後續核予救助金之佐證資料；其於本會公告現金救助前，得比照辦理影像存證。所拍影像應包含損害程度之遠拍及近拍照各一張，並可識別其拍攝日期、田區坐落地段及地號等資訊。」之規定，公所人員實地勘查時所拍攝照片固應可識別其拍攝日期，但並未要求該拍攝日期必須顯示在所拍攝之照片上。本件依被告所提出113年8月5日及同年10月14日拍攝之實地勘查照片（見巡簡字卷第33至47頁），均已標註其拍攝日期，且該拍攝之原始檔案，亦顯示其實際拍攝日期即為其標示之日期，足認公所人員實地勘查之照片係勘查當日所拍攝，且符合上開規定。是原告以該照片之拍攝日期並未顯示在所拍攝之照片上，質疑其不合採證規定云云，自不可取。
六、結論：㈠綜上所述，原告申請天然災害現金救助1萬0583元，與上開規
定不符，被告否准其請求，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求被告依其申請給付天然災害現金救助1萬0583元，為無理由，應予駁回。
㈡兩造其餘攻防方法及舉證，經核均於判決結果不生影響，無庸逐一論述，附此敘明。
㈢原告之訴為無理由，訴訟費用2000元應由原告負擔。
中 華 民 國 114 年 12 月 24 日
法 官 李嘉益上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，並繳納上訴費新臺幣3,000元；未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本）。如逾期未提出上訴理由書者，本院毋庸再命補正而逕以裁定駁回上訴。
中 華 民 國 114 年 12 月 24 日
書記官 林俐婷