行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第一○六四號
原 告 甲○○○被 告 臺北市政府右當事人間因國宅事件，原告不服行政院中華民國八十七年一月三日台八十七訴字第○○二三二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告於民國八十年九月間經臺灣臺北地方法院拍定取得坐落臺北市○○○路○段○巷○○號十二樓成功國宅一戶及該國宅基地應有部分，嗣於八十六年三月三十一日將戶籍遷入並進住該址，同時申請轉售該國宅及基地，經被告否准所請，遂循序提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：按國民住宅經法院拍賣後，其拍定人如欲再行轉讓，是否受國民住宅條例第十九條第一項「居住滿二年」之限制，內政部曾以七十二年九月十九日台內營字第一七六○九八號函表示不受限制，嗣後則以八十五年五月二十七日台（八五）內營字第八五○三四五二號函認有該條項之適用，並停止前函釋之適用。查原告係於八十年九月經法院拍定取得系爭國宅，其時仍為內政部七十二年函釋有效期間，因此，仍應准許人民依拍賣取得國宅時之釋示申請轉讓國宅；然內政部八十五年十一月二十五日台（八五）內營字第八五○七七八二號函竟不以「拍定取得」時為認定適用前函示之基準，而以「轉售申請」時為適用基準，顯係違法。按法規不得溯及既往，以保障人民既得權利不因法規事後變更而受不測之侵害。法規之溯及既往，可分為「真正之溯及既往」及「不真正的溯及既往」。前者為法規適用於法規生效前業已終結之事實或法律關係；後者為法規適用於過去發生，但現在仍存在而尚未終結之事實或法律關係。本件原告對系爭國宅所有權之拍定取得，係發生於內政部前釋示有效期間，內政部之釋示則於拍定後，原告之所有權仍存續尚未終結時發生變更，故行政機關如依後釋示處理原告國宅轉讓之申請，係對人民已發生而未終結之國宅所有權法律關係構成不真正溯及效力。依德國現今通說，此種不真正溯及效力，除立法者或命令制定者適用新規制及命令之要求，比關係人之信賴利益具有更重要之份量外，並非法之所許。被告罔顧原告依前釋示既得之權利，而改以後釋示否准原告之申請，已違法不當侵害原告之信賴利益。人民相信既存之法律秩序，而安排其生活或處置其財產者，不能因法規適用之變更，使其遭受不能預見之損失，此乃信賴保護原則之當然要求。內政部於七十二年之前釋示，係國家行為造成人民信賴之基礎，而原告基此釋示應買拍定而取得國宅所有權，則係信賴國家行為而處置財物，自屬值得保護之信賴，被告不適用前釋示而適用後釋示，違反信賴保護原則。次依行政法院五十六年判字第八十一號、第二四四號判例及七十一年度判字第五五六號判決意旨，行政法規應依實體從舊，程序從新原則適用，內政部前函釋既已對國宅拍定人轉售之實體程序予以規定，其後即使釋示發生變更，為保護人民依前函釋既得權益，仍應適用前釋示，否則即違反實體從舊原則。再查，原告於取得系爭國宅後，即於八十年九月三十日起訴請求占用人遷讓房屋，因最高法院未能貫徹國民住宅條例第二十一條第一項第五款之立法意旨，認國宅非法出租，其租約並非無效，致遭敗訴；復於八十二年六月二十五日訴請確認租賃關係不存在，亦未能勝訴，原告為排除第三人對系爭國宅之占用，實已盡主張之能事，未懈怠行使權利或放任第三人占用，是原告未能及早進住，誠屬不可歸責於原告。被告答辯以拍賣公告中已記明第三人占有中而認有可歸責原告之情形，但查國民住宅以所有人自住者為限，不得再行出租，違者，依國民住宅條例第二十一條第一項第五款規定，國民住宅主管機關得收回該國宅及基地，原告因信賴該第三人為無權占有，可訴請遷讓房屋或由被告執行收回事宜，乃出資參加拍賣，實無可歸責。系爭國宅有董水仙違規承租居住之事實，原告早已通知主管機關之被告，惟被告怠於職守，未行使公權力收回系爭國宅交付原告進住使用，使原告遲遲不能進住，迨至八十六年三月三十一日方能將戶籍遷入並進住，如被告能行使公權力收回國宅，則原告於申請之前二年早已進住，原告至八十六年三月三十一日始能進住系爭國宅，實應歸責於被告之不作為，依民法第一百零一條第一項規定，本件原告居住滿二年之條件應視為已成就，故即令本件得適用內政部後釋示，亦應視原告已居住滿二年，被告仍應同意轉售國宅之申請，其不同意於法不合，一再訴願決定亦違法不當，均應予撤銷，以符法制等語。
被告答辯意旨略謂︰依國民住宅條例第十九條第一項規定，國民住宅之承購人本人須進住該國宅並設有戶籍滿二年，始得申請將該國宅轉售，業經內政部八十四年十月十三日台內營字第八四○六三七二號函釋有案。又內政部八十五年五月二十七日台內營字第八五○三四五二號函釋謂：國民住宅經由法院拍賣，屬國民住宅條例第十九條所規範「出售」之一種，其拍定人應視同國民住宅配售戶，並依國民住宅條例及相關法令享有應有之權利與應盡之義務，故拍定人如欲再行轉售，仍有同條第一項之適用，須受居住滿二年之限制，並將該部七十二年九月十九日台內營字第一七六○九八號函釋自八十五年五月二十七日起停止適用。原告於八十年九月間，經臺灣臺北地方法院拍定取得系爭國宅及其應有部分基地，嗣於八十六年三月三十一日始將戶籍遷入該址，同時申請轉售該國宅及基地，原處分及原決定以其不符進住該國宅並設有戶籍滿二年之規定，否准其申請及駁回其訴願、再訴願，並無不妥。所訴依內政部七十二年九月十九日台內營字第一七六○九八號函示，不受居住滿二年之限制云云，因該函自八十五年五月二十七日起停止適用，原告於八十六年三月三十一日申請轉讓系爭國宅，自無該函釋之適用。至訴稱系爭國宅因第三人占用致其無法進住乙節，查原告於八十年向法院拍定系爭國宅時即明知該屋為第三人所占用，此有拍賣公告可稽，則其拍定時即應預見承購後因第三人占用之問題待決，並非不可歸責於原告。本件起訴為無理由，請予駁回等語。
理 由按「政府興建之國民住宅，其承購人居住滿二年後，經該管國民住宅主管機關之同意，得於提前清償國民住宅貸款本息後，將該住宅及基地出售、出典、贈與或交換。其承購、承典、受贈或交換人應以具有購買國民住宅之資格者為限，並視同國民住宅配售戶。」國民住宅條例第十九條第一項定有明文。又國民住宅經由法院拍賣，係屬國民住宅條例第十九條所規範「出售」之一種，其拍定人應視同國民住宅配售戶，並依國民住宅條例及相關法令享有應有之權利與應盡之義務，故拍定人如欲再行轉售，仍有同條第一項之適用，須受居住滿二年之限制，亦經內政部八十五年五月二十七日台內營字第八五○三四五二號函釋有案，該函釋與首揭規定無違，得予援用。本件原告於八十年九月間經臺灣臺北地方法院拍定取得系爭國宅（含該國宅基地應有部分），嗣於八十六年三月三十一日將戶籍遷入該址並進住，同時申請轉售該國宅及基地，有不動產權利移轉證書、建物及土地所有權狀、身分證、戶口名簿等影本及申請書等附原處分卷可稽，原處分以其不符進住該國宅二年規定，否准其申請，揆諸首揭說明，並無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不合。原告起訴主張如事實欄所載，經查內政部七十二年九月十九日台內營字第一七六○九八號函固釋示：國民住宅經法院拍賣後，其拍定人如欲再行轉讓，不受國民住宅條例第十九條第一項「居住滿二年」之限制。惟該函業經內政部八十五年五月二十七日以台內營字第八五○三四五二號函釋停止適用。該二函均係內政部就其主管之國民住宅條例第十九條第一項之適用為釋示，參諸司法院釋字第二八七號解釋意旨：「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。惟在後之釋示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示發布前，依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持秩序之安定，應不受後釋示之影響。」內政部八十五年五月二十七日台內營字第八五○三四五二號函釋應自國民住宅條例第十九條生效日（七十一年七月三十日公布修正，000年0月0日生效）起適用。本件原告拍定取得系爭國宅雖在新釋示（台內營字第八五○三四五二號函釋）發布前，但被告並未依舊釋示（七十二年台內營字第一七六○九八號函）為何處分，於為原處分時，新釋示業已發布，其適用新釋示為處分，於法無違。上開函釋，為解釋性規則，無法規不溯既往或實體從舊，程序從新等原則之適用。又行政法上之信賴保護原則，係指行政機關於撤銷授予利益之違法行政處分時，應考慮人民是否因信賴該授益處分而取得值得保護之信賴利益，如該值得保護之信賴利益大於撤銷該行政處分之公益，即不許撤銷。內政部七十二年九月十九日台內營字第一七六○九八號函屬解釋性之規則，非內政部就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為，應非行政處分，更非授益處分，該函釋之變更，自無信賴保護原則之適用問題。再者，依國民住宅條例第二十一條第一項第五款規定，承購人將國宅出租，經通知後逾三十日未予退租者，國民住宅主管機關得收回該國宅及基地。本件系爭國宅原承購人縱曾將系爭國宅出租，被告依法亦僅得將該國宅及基地收回，尚無權利或義務將之交與原告，原告主張其已將系爭國宅出租之事實通知被告，被告如行使公權力收回國宅交付原告，則原告於申請之前二年早已進住，其至八十六年三月三十一日始能進住，實應歸責於被告之不作為，依民法第一百零一條第一項規定，本件原告居住滿二年之條件應視為已成就云云，應無足取。至於原告於取得系爭國宅後未能立即進住之原因為何？是否可歸責於原告，與本件應否許其讓售無關，原告所訴各節，均非可採，其訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 六 月 四 日
行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 評 事 高 秀 真
評 事 廖 政 雄評 事 徐 樹 海評 事 藍 獻 林評 事 黃 璽 君右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 八十七 年 六 月 四 日