行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第一一四八號
原 告 台灣土地銀行高雄分行代 表 人 甲○○被 告 高雄市政府環境保護局右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十七年一月二十二日環署訴字第七五五五六號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
事 實緣被告所屬前金區清潔隊接獲民眾檢舉，原告在其管理坐落於高雄市○○區○○○街○○○巷○號空地上，任意堆置大量廢木板等廢棄物，妨礙環境衛生，於民國八十六年三月六日派員前往稽查發現屬實，乃先開具清除髒亂勸告單，請其於八十六年三月十六日前完成改善。又環保清潔隊再接獲民眾檢舉，於八十六年四月一日九時三十分派員前往稽查發現原告仍未予清理完成，乃拍照予以告發，據以裁處新台幣（下同）二千四百元罰鍰。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、查本件堆放廢棄物之土地，即系爭坐落高雄市○○區○○段第五八一－六號土地固為中華民國所有，管理人為原告，惟原告於七十六年九月間即將上開土地出租於案外人張慶輝建築門牌高雄市○○區○○○段○○○巷○號之房屋，此有相關之土地租賃契約書、基地承租申請書及房屋稅籍證明書可按。故門牌號碼「高雄市○○區○○○街○○○巷○號」之建築物係屬訴外人張慶輝所有。該開房屋於八十二年十二月二十四日遭火災焚毀，因房屋所有權人張慶輝未立即清理，致堆棄大量廢棄建材。嗣後張慶輝又於八十三年一月十八日以高雄四十九支郵局第十二號存證信函通知原告，表示其承租土地上留有其所有遭毀損物品，勿為廢棄物品處理，以維權益等語。原告多次以公函催請張某善盡管理之責，然而均未獲置理，張某猶於八十六年七月間陸續搬運磚塊等新建材堆置於現場，表示將儘速修建房屋。惟嗣後發覺申請建築執照未獲主管機關准許，復見被告所屬之清潔隊開始追究堆置建材造成髒亂之責，始於函覆高雄市前金區公所時謊稱：文武三街二○○巷九號房屋之廢棄物並非其所有云云，以卸免其遭告發處罰之責。惟查系爭廢棄建材既係因火災後經張慶輝遺留於現場，並經其向原告發函表明確為其所有等情，不僅有前述存證信函足佐，並已為台灣高雄地方法院八十六年度訴字第一三六九號民事判決認定屬實；徵諸廢棄物清理法第七條第四款之規定，若已妨礙環境衛生，自應由建築物所有人及管理人即張慶輝清除。被告失察，未審究系爭建材係因火災後經所有人遺留於現場之事實，徒以原告為上開土地之管理人，即依廢棄物清理法第七條第一款之規定對原告科處罰鍰，其處罰自難認合法，且其違法之行政處分已損害原告之權利。訴願及再訴願機關就張慶輝違法之事實亦未予詳查，對原告所提之證物恝置不論，僅率以張慶輝向高雄市前金區公所為內容不實之函文為憑，即認原告就系爭廢棄物應負清除之義務而駁回原告之訴願、再訴願，於法亦有未合。二、次按租賃者，乃當事人約定一方以物租與他方使用收益、他方支付租金之契約；換言之，承租人既有使用收益之權，則承租人就租賃物自亦有管理之權利及義務，此觀諸民法第四百二十一條第一項、第四百三十二條第一項之規定自明。上開土地既由張慶輝向原告承租，租期至八十三年十二月三十一日屆至，則於承租期間之八十二年十二月二十四日，土地上之建物發生火災後之清理工作，自亦屬張慶輝之管理義務範圍，原告既非建物之所有人，於出租期間復無管理之責，就系爭廢棄建材自無處分之權利及清除之義務。三、再按租約終止後，承租人仍繼續占有租賃物者，出租人除得本於租賃物返還請求權請求返還租賃物外，尚得本於所有權之作用，依無權占有之法律關係，請求返還租賃物，此為民法第四百五十五條、第七百六十七條所明定，並有最高法院七十五年台上字第八○一號判例可憑。本件上開國有土地出租予張慶輝，雖然租約已於八十三年十二月三十一日因租期屆至而告終止，惟因張慶輝仍以建材持續無權占有租賃土地，原告若欲回復管理權責，自當依上述規定請求返還土地，於排除張慶輝之占有後，始有搬移、清除或處分系爭建材廢棄物之管理權能。被告及訴願、再訴願機關捨此不察，徒以原告與張慶輝間無權占有土地之爭議，事屬私權爭執，非行政機關所得處理，與本件違規事實要件混為一談，尚難採憑云云為由，即認本件應適用廢棄物清理法第七條第一款，而置同條第四款之事實於不論，其處分及決定不僅於廢棄物清理法第七條之適用上有所誤會；且該等見解若屬可採，無異苛責出租人蹈犯竊盜、侵占或毀損他人物品之刑事罪行，亦對民法第四百五十五條、第七百六十七條之規定及最高法院上揭判例視若虛設，其處分及訴願、再訴願決定見解之違法失當，不言自明。四、綜上所述，有關張慶輝所有文武三街二○○巷九號房屋於八十二年十二月二十四日因火災後，所遺留現場之地上物仍屬張慶輝所有，實無庸置疑，則本件清除系爭建材廢棄物之義務人應為張慶輝，而非原告。被告對相關事實未至現場查訪四鄰詳盡調查訴外人張慶輝是否於八十三年初即已搬離所有物品之事實，復無其他任何具體之積極證據，徒憑系爭土地為原告所管理，即遽認原告違反廢棄物清理法之規定而予處罰，其認事用法均有違誤。而訴願、再訴願決定機關就原告前揭各項抗辯均未予詳查，徒以空泛之詞駁回訴願、再訴願，亦難令人甘服。為此，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂︰被告所屬前金區清潔隊稽查人員於八十六年四月一日九時三十分，依民眾檢舉，再至事實欄所述地點，發現原告所管理之空地上，仍任意堆置大量廢木材等廢棄物，妨害環境衛生，乃拍照告發，並予以裁處二千四百元罰鍰，有照片三幀及處分書等相關資料附原處分可稽，依法並無不合。二、本件系爭廢棄物，經訴外人張慶輝復函轄區行政機關高雄市前金區公所八十六年七月一日復查函：「．．．文武三街二○○巷九號房屋之廢棄物並非本人所有，本人所有之物品早在八十三年初已搬離，．．．」。故在本件稽查期日時，該系爭土地並非訴外人張某為占有人，則原告既為本件系爭土地管理人，自應善盡其管理責任，未能妥善管理致有妨礙公共環境衛生情事，自難免罰。原告訴稱本件應改罰訴外人張慶輝，因有台灣高雄地方法院之判決認定之事實。惟查判決書第七頁背面第四、五行文字為：「則系爭土地上因焚毀所遺留之『建築材料』，自屬被告所有，．．．」，『建築材料』並非是本案所言之「廢棄物」；且據悉該案已提起上訴中，亦非最後確定判決。總之，本案原告與訴外人張某之土地無權占有爭議，屬私權關係，原告將之與本件違規事實之構成要件混為一談，非有理由。且原告為目前土地最直接關連之管理人，於八十三年土地租賃契約終止時，即應有法定管理土地之義務，不可藉故於八十二年之火災事變，而主張依廢棄物清理法第七條第四款規定，冀求免責。民法第一百四十八條：「權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的。」其立法精神可作為本案最佳註解。本案實因原告怠於管理，致前後二次造成火災，引起附近居民恐慌。歸根究底，土地管理人應儘速將廢棄物清理乾淨，以維護公共衛生、安全之福祉。本件因基於公益與事實之必要，故依法予原告以行政處分。綜上所述，原告顯然未善盡土地管理人之責，所訴應無理由，請予以駁回等語。
理 由本件被告所屬前金區清潔隊接獲民眾檢舉，原告於其管理坐落於高雄市○○區○○○街○○○巷○號空地上，任意堆置大量廢木板等廢棄物，妨礙環境衛生，於八十六年三月六日派員前往稽查發現屬實，乃先開具清除髒亂勸告單，請其於八十六年三月十六日前完成改善。又環保清潔隊再接獲民眾檢舉，於八十六年四月一日九時三十分派員前往稽查發現原告仍未予清理完成，乃拍照予以告發，並依廢棄物清理法第七條第一款及第二十三條第一款規定，科處原告罰鍰二千四百元。一再訴願決定遞予維持，固非無見。惟原告起訴主張：本件堆放廢棄物之系爭土地，為中華民國所有，管理人為原告，原告於七十六年九月間即將上開土地出租於訴外人張慶輝建築門牌高雄市○○區○○○街○○○巷○號之房屋，該房屋於八十二年十二月二十四日遭火災焚毀，而房屋所有人未立即清理，且張慶輝又於八十三年一月十八日以存證信函通知原告，表示其承租土地上留有其所有遭毀損物品，勿為廢棄物處理，以維權益等語；原告多次以公函催請張某善盡管理之責，均未獲置理。而於租期屆滿（八十三年十二月三十一日）後猶拒不將租用土地返還；原告不得已依法訴追，而系爭之廢棄建材係因火災後經張慶輝遺留於現場，已為台灣高雄地方法院八十六年度訴字第一三六九號民事判決認定屬實；故主張本案應依廢棄物清理法第七條第四款之規定，由建築物所有人及管理人清除，不應依同條第一款之規定由土地管理人（即原告）清除云云。就此，一再訴願決定及被告答辯則以：依張慶輝復函轄區行政機關高雄市前金區公所八十六年七月一日復查函：「．．．文武三街二○○巷九號房屋之廢棄物並非本人所有，本人所有之物品早在八十三年初已搬離，．．．」。故在本件稽查期日時，該系爭土地並非訴外人張某為占有人，則原告既為本件系爭土地管理人，自應善盡其管理責任，未能妥善管理致有妨礙公共環境衛生情事，自難免罰。又台灣高雄地方法院民事判決尚未確定，其所認定事實，尚不足採信；且該民事訴訟事件，僅係本案原告與訴外人張某間之土地無權占有爭議，屬私權關係，原告將之與本件違規事實之構成要件混為一談，非有理由。且原告為目前土地最直接關連之管理人，於八十三年土地租賃契約終止時，即應有法定管理土地之義務，不可藉故於八十二年之火災事變，而主張依廢棄物清理法第七條第四款規定，冀求免責云云，否准原告之主張。經查，依原處分卷所附現場照片所示，系爭土地上之廢棄物，雖大部分為火災後殘留物，惟仍參雜有其他廢棄物品，原告亦稱張某於八十六年七月間另行堆置磚塊等物，則原告主張應依廢棄物清理法第七條第四款規定由房屋所有人張慶輝處理，固非適當；但同條第一款規定：「土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除」此項規定雖並列所有人、管理人與使用人，惟係用「或」連結。因此，有使用人時，應由使用人清除，無使用人時，始由管理人或所有人負責清除；如有違反應依同法第二十三條第一項規定處罰時，則有使用人時對使用人科處罰鍰，未能查獲使用人時，始得對管理人或所有人科罰，應為合理之解釋。本件堆放廢棄物之系爭土地，為中華民國所有，管理人為原告，七十六年九月間原告即將上開土地出租於張慶輝建築，房屋門牌為高雄市○○區○○○街○○○巷○號，此有相關之土地租賃契約書、基地承租申請書及房屋稅籍證明書附卷足憑，且為被告所不爭執。該房屋於八十二年十二月二十四日遭火災焚毀，所有權人張慶輝未立即清理，致堆棄大量廢棄建材。嗣張慶輝又於八十三年一月十八日以高雄四十九支郵局第十二號存證信函通知原告，表示其承租土地上留有其所有遭毀損物品，勿為廢棄物品處理，以維權益等語。且拒絕返還系爭土地予原告管理，為此，原告曾起訴請求張慶輝拆除地上物，將系爭土地返還原告管理已獲得勝訴判決，有台灣高雄地方法院八十六年度訴字第一三六九號民事判決在可稽。但在張某依上開民事判決意旨拆除系爭土地上地上物，將系爭土地返還原告之前，張某仍為系爭土地之使用人，原告並無清除之權能，被告歸責原告不為處理，不無可議。雖然張某於八十六年七月間回覆高雄市前金區公所詢問時，聲稱：其所有之物品早在八十三年初已搬離，系爭土地上廢棄物非其所有云云，但一則與其八十三年一月十日致原告之八三雄生字第○七三號函內容不符，再則與台灣高雄地方法院八十六年度訴字第一三六九號民事判決理由所載亦不符，則其回覆高雄市前金區公所函之內容，無非為脫免被告追究所為，不足採信。綜上所述，本件系爭土地之使用人仍為張慶輝，其於將系爭土地返還原告之前，對之仍有清除之義務。原告主張，尚堪採信。被告未查明事實，逕對原告科處罰鍰，不無違誤，一再訴願決定未予糾正，遞予維持，亦屬可議，應由本院將原處分及一再訴願決定撤銷，由被告另為適法之處分，以昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 六 月 十二 日
行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 評 事 葉 振 權
評 事 藍 獻 林評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 劉 鑫 楨右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 惠 美中 華 民 國 八十七 年 六 月 十二 日