行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第一一六三號
原 告 天外天有線電視股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 行政院新聞局右當事人間因有線電視法事件，原告不服行政院中華民國八十七年一月十九日台八十七訴字第○二七三一號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文再訴願決定撤銷。
事 實緣原告未依法取得系統經營者執照，擅自經營有線電線業務，經被告派員於民國八十六年五月二十六日在台北縣三重市○○街一百三十二號一、二樓間外牆側錄證實後，以其有違有線電視法第二十六條規定，乃依同法第六十四條規定，以八十六年六月四日維廣五字第○七六五二號函處以罰鍰新台幣（下同）六十萬元，並請於獲得系統經營者執照前即刻停止違法招攬客戶收取費用之營運行為。原告不服，提起一再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、本件係依有線電視法第六四條規定課處原告罰鍰，然有線電視法第六四條係處罰「未取得籌設許可，而擅自設置有線電視系統者」而言，其並非處罰「未取得系統經營者執照及有線電視系統執照，而為營運者」，是本件縱認原告涉有「未取得系統經營者執照及有線電視系統執照」而「對外營運」之行為，亦不該當有線電視法第六四條處罰之構成要件，原處分、及一再訴願決定，以原告違反同法第二十六條規定，而認應按同法第六四條處以罰鍰，顯違反依法行政原則，強入原告於罪責，茲說明如下：㈠、按有線電視法第六四條規定：「未依法申請許可，擅自設置有線電視系統者，處新台幣．．．」，則依該條文義解釋，其所處罰之行為乃指「擅自（即未依法）設置有線電視系統」者而言。而依有線電線法及其相關法規之規定，申請經營有線電視者於取得籌設許可證後，即得開始設置有線電視系統，即：⒈有線電視法第二十四條第一項規定：對於申請經營有線電視案件，審議委員會決議許可者，中央主管機關應發給申請人籌設許可證；第二十五條第一項規定：申請人經許可經營有線電視後，應按許可所指定之地區與期間設立並依法登記；第二十六條規定：有線電視系統籌設完成經中央主管機關會同交通部查驗合格後，由交通部發給有線電視系統執照，中央主管機關發給系統經營者執照。足證有線系統經營者，於取得籌設許可證後，即可開始為有線電視系統之設置，且於系統設置完成，始得申請中央主管機關及交通部查驗，並於查驗合格後，發給有線電視系統執照及系統經營者執照。⒉另交通部依有線電視法第三條第三項所製訂之「有線系統工程技術管理規則」第四條第二項亦規定：申請系統經營者於取得籌設許可證後，可開始有線電視系統之籌設；第五條規定：系統經營者憑籌設許可證，即可依有線電視法第五條規定向縣市政府或電信等機構申請設置有線電視系統之分配網路；第六條、第七條規定：申請經營有線系統之申請人，必須依有線電視法第二十一條申請，於核准之系統設置時程內將系統架設完成，且於系統架設完成後，始可報請行政院新聞局會同交通部查驗，查驗合格後，由交通部發給系統執照，並向行政院新聞局申請系統經營者執照。⒊關於前述規定於新聞局所製「有線電視系統申請須知」所附流程表亦可看出。㈡再訴願決定：以有線電視法第六四條所指之「申請許可」，應係指該法第三章「營運許可」章內之規定（包括第二十六條規定取得系統經營者執照）申請營運許可而言，非僅指第二十一條所規定之申請籌設許可云云；而訴願決定及原處分亦認第六四條之「許可」，係指同法第二十六條取得系統經營者執照而言，故認原告未取得系統經營者執照擅自營業，仍應該當第六四條之罰責。然查：⒈如前述，有線電視系統經營者於取得籌設許可證後，即可開始設置有線電視系統，從而第六四條所指之許可，應係指籌設許可而言，否則若謂該條所規定之許可係指取得系統經營者執照之許可，則第六四條豈非變成：「未依本法取得系統經營者執照，擅自設置有線電視系統者，處．．．。」﹖然此非但有違前述有關有線電視系統設置之規定，亦屬矛盾，蓋依前述規定明揭，系統經營者，須於取得籌設許可證後，開始設置有線電視系統，並於設置系統完成，始得申請查驗並取得系統經營者執照。是若再以未取得系統者經營執照而設置有線電視系統為違法，豈非反其道而行，而前揭設置有線電視系統之規定為違法，申請人亦永無取得系統經營者執照之可能﹖⒉再者，有線電視法第六四條處罰之規定，乃係有關「限制人民權利」之規定，是其處罰之內容必須以法律有明文者為限；另行政法院年判字第號判例意旨亦明揭「國家之行政行為，非依據法規，不得使人民負擔義務或損害其權利」。本件有線電視法第六四條已明文規定所處罰者僅係「擅自設置有線電視系統」之行為，然原告依法本得設置有線電視系統，並非擅自設置，已如前述，而原處分及訴願決定等卻自行創設指「擅自營運」為第六四條規定所處罰之行為內容（按：姑暫毋論原告並未擅自營運），其處分顯違行政機關應依法行政原則及前揭判例而屬違法。二、按政府為消弭以往第四台所造成侵害著作權等不法狀況，故而有有線電視系統之設立及有線電視法之立法，然為使原第四台業者仍有暫時生存之空間，卻又另訂定有線電視節目播送系統暫行管理辦法，不限次數的續發有線電視節目播送系統登記證予原第四台業者，大開後門，形成原第四台業者，表面上雖另設立新公司申請經營有線電視系統，取得籌設許可證，然實質上卻藉主管機關所發給原第四台公司之播送系統登記證，作為僅取得籌設許可之新公司對外營運獲利之擋箭牌，而主管機關就此掩耳盗鈴之營運方式，視若無睹，變相鼓勵、縱容第四台播送系統繼續存在，卻對於合法且唯一於有線電視法立法後成立之有線電視系統經營者之原告，所為查驗之申請，一拖再拖。緣原告於經許可經營取得籌設許可證後即更投入大批人力、器材進行籌設，並於⒍⒖、⒏⒛連續兩次向有關單位申請查驗，惟有關單位卻遲至半年後之⒓⒉始進行查驗，且於查驗後三個月始來文告知補正事項（按：就此，原告亦於⒌⒐補正並申請覆驗，嗣原告並取得交通部核發之有線電視系統執照，惟系統經營者執照，新聞局則遲遲未能發給），而補正事項甚至有荒誕不經者，如：對於合乎消防安全已取得使用執照所有權狀之辦公室，尚要求對其內部區隔之空間（如營業部門、工務部門、財務部門、管理部門等）應同樣提出使用執照等供查驗等。惟查，建管機關係對全棟建築（含內部）查驗合格後始發予使用執照，主管機關無視建管機關已就全棟建物核發使照之事實，而要求原告單獨提出內部所區隔空間之使照，實不知有關機關究係疏失，抑或有意刁難﹖有線電視業屬資本密集之行業，每日均有龐大的人員費用、視訊維護、器材維修費用等必須支出，然政府部門牛步化之辦事效率，使得業者籌備成本大增，然卻不見政府之改進或補貼，如此一來，依法投資之新業者，在遲遲無法營業、毫無收入的情況下，尚須因酌收基本視訊、器材維修、維護等費用，而面對鉅額罰款，而設備老舊、財務結構不健全之違法第四台舊業者，卻能在有關機關及暫管辦法之庇護下得以長久生存，令原告深感有線電視法之立法初衷已蕩然無存，此豈公平合理乎！試問：如當初有線電視之政策，僅在使非法第四台合法化，又何必大費周章而另訂有線電視法，構陷如原告之新業者投入龐大資金及人力﹖其只需一項漂白地下業者之行政規章即可！三、綜上，原處分、訴願決定及再訴願決定誠有違誤，謹請均予撤銷之等語。
被告答辯意旨略謂︰㈠按有線電視法第六十四條規定之立法目的在確立有線電視營運許可制度，健全有線電視發展，對於未依法設立之有線電視系統予以處罰，是其所稱之申請許可，應係指第三章「營運許可」章內之規定，申請營運許可而言。又有線電視法第十九條規定「有線電視之經營，應申請中央主管機關之許可。」及同法第二十六條規定「有線電視系統籌設完成，經中央主管機關會同交通部查驗合格後，由交通部發給有線電視系統執照，中央主管機關發給系統經營者執照，始得依法營運。」是有線電視法第六十四條所稱之申請許可，包括申請籌設許可與取得有線電視系統執照及系統經營者執照，而非如原告所言，僅係指第二十一條所規定之申請籌設許可。又誠如前述，有線電視法第六十四條所稱之申請許可，既係包括申請籌設許可與取得有線電視系統執照及系統經營者執照，則不論是無籌設許可者（包括未申請及申請而未獲得籌設許可者）擅自舖設纜線，設立系統之行為，或是獲得籌設許可者，在尚未取得有線電視系統及系統經營者執照前擅自營運之行為，均該當該條「未依本法規定申請許可，擅自設置有線電視系統者」之要件，此乃法律解釋之當然結果。本案原告係經有線電視審議委員會許可，於台北縣三重區（包括蘆洲鄉、八里鄉及三重市）籌設有線電線系統，其雖於八十五年三月二十五日取得被告核發之有線電視籌設許可證，惟仍未取得有線電視系統執照（八十六年九月三十日取得）及系統經營者執照，依法尚不得營運。經被告派員於八十六年七月十八日在台北縣三重市○○街○○○巷○○○號二樓外牆側錄原告所有系統之訊號，發現其於十五時一分許在「無線黃金」（ＴＶＢＳ－Ｇ）頻道以電腦移動式字幕打出「感謝熱烈支持天外天，即日起，每介紹一位親友收看天外天，就享有最好的回饋：優待收看期 積點兌換贈品 或暑假首輪電影券（三選一），介紹越多獎越多，本活動至八十六年八月三十一日止，服務專線0000000」，原告違反有線電視法第六十四條規定至為明確，被告依法處以原告新台幣六十萬元，於法並無不合。㈡按原告於八十五年六月十五日提出工程查驗申請時，尚有工程人員清冊未繳驗，在其文件未繳齊前，依法即不得提出工程查驗。又原告為首家提出工程查驗之業者，被告需會同交通部等單位規劃工程查驗驗點及查驗項目，為促使申請者順利通過查驗，被告均詳為告知查驗方式及原則，並予以補救機會。被告於原告文件繳齊及配合措施完成後，即於八十五年十二月二日會同交通部、台北縣政府等單位進行查驗，直至八十六年一月二十七日方查驗完畢。交通部於同年三月七日將系統查驗結果函告被告，被告經彙整後，於三月十八日將整體查驗結果通知原告。由是可知，被告審慎處理有關原告工程查驗之相關事宜，且並無延誤之處。又工程查驗共分為營運場所、網路舖設方式及訊號查驗参部分。營運場所之查驗共分為系統營業處、系統頭端（機房）、攝影棚、系統服務處、系統工程部、衛星天線及發電機等七部分，由被告會同各縣市政府工務、消防等單位進行查驗。原告前揭各部分之使用，係經被告會同台北縣工務局、警察局進行查驗，由各該機關逕依職權認定為不合格或「請提示證件」、「請辦理變更用途」，而非如原告所稱被告疏失，無視建管機關已就全棟建物核發使照之事實，而要求原告單獨提出內部所區隔空間之使照。另被告截至八十六年底共辦理十一件有線電視系統工程查驗，其中包括原告僅二家業者之營運場所經所在地之縣市政府相關單位認定為不合格。顯見被告並非有意刁難。
三、綜上，被告對於本案於認事用法上並無違誤。原告所持理由，實不足採，請駁回原告之訴等語。
理 由按有線電視系統籌設完成，經中央主管機關會同交通部查驗合格後，由交通部發給有線電視系統執照，中央主管機關發給系統經營者執照，始得依法營運，為有線電視法第二十六條所明定。未依規定申請許可，擅自設置有線電線系統者，依同法第六十四條規定，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並沒入其設備。本件原告未依法取得系統經營者執照，擅自經營有線電視業務，經被告派員於八十六年五月二十六日在台北縣三重市○○街一百三十二號一、二樓間外牆側錄證實後，以其有違有線電視法第二十六條規定，乃依同法第六十四條規定處以罰鍰六十萬元，並請於獲得系統經營者執照前即刻停止違法招攬客戶收取費用之營運行為，固非無見。然查：本件被告認定原告之違規行為為違反有線電視法第二十六條規定，未取得系統經營者執照，違規營運，而本件被告處罰原告依據之有線電視法第六十四條係處罰「未依規定申請許可，擅自設置有線電視系統者」，並非處罰已依規定申請許可設置有線電視系統，但尚未取得經營執照而違規營運者。本件被告自認原告「係經有線電視審議委員會許可，於台北縣三重區籌設有線電視系統，已於八十五年三月二十五日取得被告核發之有線電視籌設許可，而設置有線電視系統」，似難謂有違反上開有線電視法第六十四條規定之可言。此參諸本件據以處罰之立法院八十六年五月十三日印發之議案關係文書載明：「案由：本院委員陳鴻基等二十人，為當前國內少數有線電視業者，於有線電視系統籌設期間違反法令，公然營運，而現行有線電視法對此違法情事竟無罰則可資規範．．．。說明：一、有線電視法第二十六條規定：『．．．。』然．．．少數業者，於有線電視系統籌設期間，借試播之名，公然播送訊號予客戶接收行營運之實，違背前述二十六條規定，然本法於八十二年立法時，因立法疏漏未對該行為訂定相關罰則．．．。」有該立法院臨時提案附原處分卷可稽，足證本件原告之違規營運，在立法院修訂有線電視法補訂相關罰則之前並無處罰之規定。究竟本件被告處罰時立法院有無及時補正立法疏漏，修訂有線電視法補訂相關罰鍰，抑另有合法之處罰規定增訂修文。自應由再訴願決定機關詳為查明，另為妥適之再訴願決定，方不致產生以行政命令修改立法疏漏，越俎代庖之違憲違法情事，爰將再訴願決定撤銷，由再訴願決定機關另為合法妥適之決定，以昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 六 月 十二 日
行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 評 事 陳 石 獅
評 事 趙 永 康評 事 高 啟 燦評 事 蔡 進 田評 事 鄭 淑 貞右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 佩 玲中 華 民 國 八十七 年 六 月 十五 日