行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第一四八八號
原 告 甲○○被 告 臺中縣政府右當事人間因平均地權條例事件，原告不服內政部中華民國八十七年一月十九日台八七內訴字第八六○五五○三號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告於民國八十三年一月二十六日就座落台中縣○○鄉○○村○○路兩側土地，經被告認屬公共設施完竣地區，乃向被告提出抗議書，指稱該民生路兩側各須再拓寬六公尺，前開路段兩邊田地為公共設施尚未完竣地區，不應課徵地價稅。案經被告於八十三年三月二日及同年十二月二十七日二度派員會同相關機關、單位人員現場會勘後，因涉法令疑義，層報臺灣省政府建設廳八十五年十一月十八日建四字第○六一二三號函復略以：「平均地權條例施行細則第三十六條規定『．．．前項道路以計畫道路能通行貨車為準．．．』及內政部八十三年一月十四日台（八三）內地字第八三七八一七六號函對．．．道路部份之認定已有明示，本案因涉及事實認定，應由貴府依前項規定逕行核處。」嗣后臺灣省政府建設廳再以八十六年一月二十日建四字第六○一九○四號函復略以：「二、查平均地權條例施行細則第三十六條規定．．．道路部份之認定標準僅係『以計畫道路能通行貨車為準』，唯對於計畫道路應否全部開闢完成，並無作明確之規定，準此本案仍請依本廳八十五年十一月十八日八五建四字第六一二三號函辦理。」被告乃於八十六年三月二十六日以八六府工都字第二○四九○號函復原告，以該民生路於民國八十一年以前已開闢完成二十公尺寬度，並雙向均能通行貨車，其「道路」、「自來水」、「排水系統」、「電力」等四項設施均已建設完竣即屬公共設施完竣地區。至於其土地作何種用地使用不屬於認定範圍。原告於八十六年四月十四日再向被告提出陳情，表示該民生路兩側各須再拓寬六公尺，依臺灣省政府交通處公路局第二區工程處第二工務段八十五年七月三十日00－000－00－0號函稱「屬未完成拓寬道路」，且私有既成道路尚未補償，該路段兩邊土地非屬公共設施完竣地區等語。被告於八十六年五月九日以八六府工都字第九六九四八號函復原告，本案民生路關於「道路設施」部份應屬「已建設完竣」無誤。原告不服，提起訴願、再訴願均遭駁回，遂提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按平均地權條例施行細則第三十六條公共設施範圍所述「係指．．．排水系統．．．尚未建設完竣而言。前項．．．排水系統以能排水為準。」上述之排水系統乃為整個地區性之排水設施而非被告所言僅指道路兩側之邊溝而已。因興築道路時，道路地基均高於本地段兩側土地一、二公尺，其附設於道路兩側之邊溝，僅係為防止道路地基流失及供該路面排水而已，意即上揭所述「排水系統」應及於橫向之排水設施，故同段九一九地號之排水道未開闢施設，即不應認定為「排水系統」完竣。又平均地權條例第二十二條第一項第三款所稱「依法限制建築」指受都市計畫法、建築法及其他有關法律限制建築之土地，如限建區、細部計劃尚未發布之地區、洪水平原管制區等。而原告之土地所在之零星工業區並未訂定發布細部計劃，準此自不應課徵地價稅。至於訴外人張汝恒等四人其土地座落於已編定細部計劃之住宅區內，與原告系爭之情形不同。二、按都市計劃法第十七條，．．．第一期發展地區應於主要計劃公布實施後最多二年完成細部計劃，並於細部計劃公布後最多五年完成公共設施。其他地區應於第一期發展地區開始進行後次第訂定細部計劃建設之。市區道路條例第三條之市區道路附屬工程，係指道路之排水溝渠護欄．．．而言。查前述三筆田地所屬之零星工業區並未訂定細部計劃，既無細部計劃，何來完成公共設施﹖再訴願決定曲解法令，扭曲事實，即作出「非謂公共設施不能提前完成」之辯解，試問政府建設公共設施之法則，在先前無計劃即能執行建設公共設施，甚而提前完成公共設施嗎﹖此不合邏輯之詮釋，顯係藉詞自圓其說，故此三筆土地自不應認定為公共設施完竣區內。三、再訴願決定理由中記載據被告機關⒓⒌府工都字第三二○九五三號函稱，○○○鄉○○路兩側土地均已完成舖設市區排水溝設施，係供市區排水使用。」等語係指民生路兩旁已編定之住宅區範圍，顯與原告系爭土地座落路段不同，（原告土地係座落於高速公路豐原交流道特定區計劃內之零星工業區內）。揆諸前揭，既無細部計劃或市地重劃，何來已完成舖設市區排水溝設施，再訴願決定機關未見及此，並且不予審酌，實有違誤。四、特定區內公尺面之道路為依區域計劃法主要計劃規定發布之計劃道路，公尺未全開闢，已明顯違背原核准之使用計劃，且對於計劃道路應否全寬開闢完成，並無作明確之規定，為被告機關所明知，但被告機關仍強行認定公共設施「道路部份」已建設完竣，此無法源依據之認定已明顯違背法令。五、本案最重要乃在於「排水系統」未施設完成，即同段九一○○號區○○○道未開闢，致鄰近地區數十餘戶民宅遇雨成災，人民生命財產無法獲得保障外，且有發生重大公共利益損害之虞；亦違背區域計劃法第三條明定：「本法所稱區域計劃係指基於．．．等『相互依賴』及『共同利益』關係，而制定之區域發展計劃」之宗旨。當積水盈尺，水患成災，造成人民生命、財產遭受損害時，其相互依賴及共同利益之權益將隨「排水系統」未建設完竣而蕩然無存。被告機關未注意及此，遽以枉法認定原告土地屬公共設施完竣區而強行課徵地價稅，自屬有欠允洽；訴願及再訴願決定，遞予維持原處分，亦有未合。六、綜上所陳，本案公共設施尚未建設完竣，實無庸置疑。爰此，依據平均地權條例第二十二條第一項第二款、第三款及其施行細則第三十六條規定，本案自不應課徵地價稅。原處分及一再訴願決定均未查明事實，枉法認定公共設施已建設完竣，強行課徵地價稅，顯有違誤，請予判決併予撤銷，用保原告合法權益等語。
被告答辯意旨略謂︰一、按平均地權條例第二十二條第一項第二款規定「公共設施尚未完竣前，仍作農業用地使用者，徵收田賦」，至於所稱「公共設施尚未完竣前」依同條例施行細則第三十六條規定：「指道路、自來水、排水系統、電力等四項設施尚未建設完竣而言。前項道路以計畫道路能通行貨車為準；自來水及電力以可自計畫道路接通輸送者為準；排水系統以能排水為準」。二、關於本案公共設施完竣地區範圍之劃定，係依據下列法令規定辦理：㈠平均地權條例施行細則第三十六條及同條例施行細則第三十六條補充規定。㈡本府六十八年二月七日研討「都市土地平均地權公共設施完竣地區範圍之認定標準」會議紀錄。㈢本府七十九年三月二十日研商「都市土地公共設施完竣地區範圍認定標準及編造工作事宜」會議紀錄。㈣臺灣省政府建設廳六十七年十二月十一日六七建四字第一三五九○二號函及其他相關解釋令。三、本案於八十三年十二月二十七日上午經本府會同相關單位、人員實地複勘結果如下：㈠「自來水」及「電力」設施部份：⒈「自來水」及「電力」設施均可自現有民生路邊接通至其兩側土地，故「自來水」及「電力」設施均已建設完竣。⒉另依內政部八十六年六月二十三日台（八六）內地字第八六八七一三九號函示略為：「．．．：依平均地權條例施行細則第三十六條對公共設施完竣，自來水部份之認定應以自來水管線到達而實際上有接用自來水之地區，無論自來水管線至用戶間之管線由何者埋設，均宜視為公共設施自來水部份完竣地區」，併予指示。㈡「排水系統」設施部份：⒈該民生路兩側排水溝設施均已完成，並能排水。⒉依臺灣省政府建設廳八十年十一月二十六日八十建四字第五○六六六號函示略為：「．．．所稱『排水系統以能排水為準』係指排水系統設施能排水而言．．．。」⒊依內政部八十三年九月五日台（八三）內地字第八三八三九六三號函示略以：「．．．至該道路排水設施既經興築完成兩側水溝設施，其每遇雨季積水，應以透過工程改善方式辦理，似難謂尚未建設完竣。」⒋至原告所陳本府七十七年七月二十一日府建水字第一二七九七六號乙節，查該號函係針○○○鄉○○段○○○○號土地所在之農地重劃溝渠，遭人堵塞，請大雅鄉公所協調辦理改善農田灌排之情事，其與本案民生路兩側已舖設完成之市區排水溝設施，係供市區排水使用之情形不同，故不能以該府建水字第一二七九七六號函作為該民生路兩側排水溝設施尚未建設完竣之證明。⒌故本案原告所有土地臨接民生路，道路兩側已完成邊溝，則其排水系統已能排水，且非自然排水，應認其排水系統設施已完成。㈢「道路」設施部份：⒈該民生路於民國八十一年以前已開闢二十公尺寬度，並雙向均能通行貨車。⒉依內政部八十三年一月十四日台（八三）內地字第八三七八一七六號說明二函示略為：「按『市區道路條例』第二條規定，都市○○區○○○○道路均為市區道路。其修築除由該道路主管機關辦理外，依『台灣省市區道路管理規則』第十一條規定，並得由人民或團體．．．自行修築。．．．非由政府開闢完成之計畫道路，依上開規定，應屬市區道路。又依平均地權條例施行細則第三十六條，對於公共設施完竣，道路部份之認定標準僅規定『道路以計畫道路能通行貨車為準』，故本案道路如已符合前開．．．規定，無論該計畫道路是否由政府開闢完成，均宜劃設為公共設施完竣地區。．．．」⒊至於台灣省政府交通處公路局第二區工程處第二工務段八十五年七月三十日00－000－00－0號函，係針對該計畫道路用地內之既成道路土地應如何辦理徵收補償事宜予以函復說明，核屬另一標的，非本案審究範圍，併予指明。⒋依內政部八十三年九月五日台（八三）內地字第八三八三九六三號函示略為：「．．．市區道路○○○道路寬度過寬不能一次完成者，得．．．報上級主管機關核定辦理。．．．」，又依臺灣省政府交通處公路局八十五年一月二十二日規00－000－0－000號函示略以：「．．．本案路段按二十公尺開闢完成係依據交通部規劃之交流道連絡道路計畫初期先按二十公尺拓寬計畫辦理．．．」。四、至於原告訴稱其所○○○鄉○○段九二○－一、九二一、九二四－一地號土地位於高速公路豐原交流道特定區計畫「零星工業區」內，該零星工業區並無細部計畫，何來完成公共設施乙節，查㈠上開九二○－一等地號土地係位於該特定區計畫「工業區」內。㈡都市計畫法第十七條第一項規定，細部計畫發布後最多五年完成公共設施，並非表示在細部計畫前，不得完成公共設施。五、至於都市土地僅為無法臨接建築綫或計畫道路者，依臺灣省政府建設廳六十七年十二月十一日六七建四字第一三五九○二號函示應不屬於「依法不能建築地區」，併予指明。六、本○○○鄉○○路兩側可建築用地，均得依該計畫道路（寬度三十二公尺）依法申請建築綫指示及核發建築許可后，面臨該計畫道路建築使用。七、綜上所述，本案有○○○鄉○○路兩側土地，依「平均地權條例」及其施行細則暨其他相關法令規定劃設之公共設施完竣地區，其無違法情事，原告仍執陳詞提起本訴難謂有理由，為特狀請大院鑒核，准為判決駁回原告之訴等語。
理 由按都市土地合於左列規定者，徵收田賦：「．．．二、公共設施尚未完竣前，仍作農業用地使用者。」、「本條例第二十二條第一項第二款所稱公共設施尚未完竣前，指道路、自來水、排水系統、電力等四項設施尚未建設完竣而言。前項道路以計畫道路能通行貨車為準；自來水及電力以可自計畫道路接通輸送者為準；排水系統以能排水為準。」平均地權條例第二十二條第一項第二款及該條例施行細則第三十六條第一、二項定有明文。又平均地權條例施行細則第三十六條補充規定第一點規定：「本條第一項所稱『公共設施尚未完竣』，指道路、自來水、排水系統、電力四項中任何一項尚未建設完竣者即屬之。至其土地究作何種用地使用不屬認定要件。」第二點規定：「本條第二項所稱『計畫道路』，以寬度六公尺以上（包括六公尺）之計畫道路為準，與地籍是否分割無。」本件原告於八十三年一月二十六日，以坐落台中縣○○鄉○○村○○路兩側土地，經被告認屬公共設施完竣地區，向被告提出抗議書，指稱民生路（上楓段）原計畫拓寬為三十二公尺，但七十七年先拓寬為二十公尺，該路兩側各須再拓寬六公尺，前開路段兩邊田地為公共設施尚未完竣地區，不應該課徵地價稅。案經被告於八十三年三月二日、同年十二月二十七日二次會同相關機關會勘結果：自來水及電力設施部分均可自現有民生路邊接通至兩側土地，故自來水及電設施均已建設完竣。排水系統設施部分，該民生路兩側排水溝設施均已完成，並能排水。道路設施部分，該民生路於八十一年前已開闢二十公尺寬度，並雙向均能通車。被告根據該項勘查結果及台灣省政府建設廳、內政部等上級機關函示，認定該路段之自來水、電力、排水及道路等設施建設均已完成，遂函復原告略以○○○鄉○○路兩側土地均已完成舖設市區排水溝設施，係供市區排水使用。而民生路既在六公尺以上，且能雙向通行貨車，該道路兩側土地認定屬於公共設施完竣地區等語。揆諸首揭規定，核無不合，一再訴願決定遞予維持，亦無違誤。至原告起訴主張各節。查都市計畫法第十七條第一項所規定，細部計畫發布後，最多五年完成公共設施，並非表示在細部計畫發布前，不得完成公共設施，原告所有土地臨接民生路，道路兩側已完成邊溝，則其排水系統已能排水，且既非自然排水，而係賴所設排水溝排水，自應認其排水系統已完成。至所○○○鄉○○段○○○○號土地所在地之排水道未開闢乙節。查該地號土地所在之農地重劃溝渠，係遭人堵塞，請大雅鄉公所協調辦理改善農田灌排之情事，其與本案民生路兩側已舖設完成之市區排水溝設施，係供市區排水使用之情形不同，業據被告辯明屬實，尚不得以此為認定本案原告所有土地所在地之民生路兩側排水溝設施尚未建設完竣之論據。原告起訴意旨難謂有理，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 七 月 二十四 日
行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 評 事 陳 石 獅
評 事 趙 永 康評 事 高 啟 燦評 事 蔡 進 田評 事 鄭 淑 貞右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 郭 育 玎中 華 民 國 八十七 年 七 月 二十七 日