行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第一八五一號
原 告 獅子林歌廳股份有限公司代 表 人 甲○○○被 告 臺北市政府教育局右當事人間因有關營業事務事件，原告不服教育部中華民國八十七年四月二十三日台訴字第八七○一五六一號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告營業場所前經台北市政府警察局萬華分局於民國八十三年十月二十一日及八十五年八月二十二日查獲當眾表演脫衣舞妨害善良風俗，違反演藝事業暨演藝人員輔導管理規則，經被告分別以八十四年一月十八日北市教四字第○○六○六號函及八十五年九月二十四日北市教四字第八五二五○九九四號函予以糾正。嗣台北市政府警察局萬華分局於八十六年二月十八日二十時三十分復於原告營業場所查獲當眾表演脫衣祼舞，乃以八十六年二月二十七日北市警萬分一俗字第八六六○四八九七○○號函移被告處理。案經被告審認原告違反前揭規則第二十二條第二項定，爰以八十六年七月三十日北市教四字第八六二四二五三一○○號函撤銷許可。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、本件台北市政府營利事業登記證北建一公司（）字第一五八一一一號事記原告姓名為「甲○○○」附呈該營利事業登記登影本一份為憑，被告所製作決定書代表人「黃富美」顯然錯誤。原告無法接受。二、查本件被警方查獲日期八十六年二月十八日時，原告已將獅子林歌廳出租給予胡谷玉經營，期間陸個月，自八十五年九月一日起至八十六年三月一日，並訂有租賃契約書經微笑法律代書聯合事務所所長陳俊清見證在案，該租賃契約條款第七條規定：「甲方已經將上開營業場所出租給乙方經營。乙方在租賃經營期間內，必須遵照政府有關法令營業，不得有違反法令之行為，或者違反法律行為（如妨害風化或者善良風俗之行為），否則一切法律行為與行政責任概由乙方負責承擔，與甲方無關。」則行政責任由胡谷玉負責，原告不承擔該責任。何況原告業已經從民國八十六年三月一日起與承租人胡谷玉（係上開歌廳）解除租賃契約，原告自己收回經營。原告並自八十六年三月一日起切結本歌廳絕對不會再發生有任何妨害風化及違規行為。原告並於八十六年三月五日呈報切結書給予被告為據。三、按原行政處分單位即被告所憑理由僅據：「貴公司演出涉及妨害風化案，前經本局八十四年一月十八日北市教四字第○○六○六號及八十五年九月二十四日北市教四字第八五二五○九九四號函糾正，仍未改善，於八十六年二月十八日再經本府警察局萬華分局查獲色情演出，依規定應予撤銷許可。」而已。然查上開三次行為非原告一人所為，㈠民國八十四年一月十八日被警查獲時，負責人為黃秋桂，營利事業登記證影本附原卷，其包檔期負責人為王欽源，而且本次黃秋桂經臺灣高等法院刑事判決（八十五年度上更一字第三四二號）無罪。㈡民國八十五年九月二十四日負責人黃富美，其包檔期負責人李德麟，雙方並經臺灣台北地方法院公證處公證有案。㈢民國八十六年二月十八日被警查獲時，原告不在台北市，而遠赴澳大利亞，因原告之子女（吳幸霓、吳芬娜）均在澳大利亞出生，長大後並在澳大利亞讀書，所以原告必須臺灣與澳大利亞兩國來回跑。因而於民國八十五年九月一日起至八十六年三月一日將上開歌廳給予胡谷玉包檔經營，不幸於八十六年二月十八日被警查獲，原告即予八十六年三月一日收回上開歌廳自己經營，並遵照台北市市長陳水扁政策指示，歌舞內容完全改為本土文化藝術演出，絕無色情演出，老少男女均宜。四、覆查經台北市政府建設局撤銷本歌廳之營利事業登記證者，本歌廳之員工有二十名，長期僱用合約演藝人員有二十五名，一時失去職業，不知如何是好，其員工及演藝人員一時無業，父母子女之生活無著落，影響社會及家庭問題甚鉅。又獅子林歌廳存在台北市已有十八年之歷史，亦是唯一在全省及台北市有營利事業執照之碩存歌廳，如是，人民之娛樂被剝奪，人民之權利被限制，有違中華民國憲法保障人民之權利義務規定。又依據台北市政府訴願審議委員會諸委員八十六年十二月九日有「不同意見書」記載：「一、原處分依「演藝事業暨演藝人員輔導管理規則」第十三條、十五條、二十二條規定撤銷再訴願人之戲劇院許可，係僅依無法律授權之行政命令而侵害人民之權利，違反法律保留原則。二、依司法院釋字第四○七號大法官解釋之意旨，單純祼露身體之公開表演，未必當然構成色情或猥褻，何況如觀眾全為成年人，志願購票進入觀賞表演，依憲法保障人民言論自由之意旨，政府有無必要干預或限制，因而扮演「道德守護神」之角色，應依當前社會發展，重加檢討。」顯然被告僅依無法律授權之單行法規行政命令而侵害人民之權利，有違憲法及法律保障人民之權益，為此依法提起行政訴訟理由如右，狀請鈞院主持公道詳予審核伸張正義，將再訴願決定訴願決定及原處分均撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰一、查演藝事業既演藝人員輔導管理規則第十三條規定：「演藝之內容．．．，節目內容有左列情事之一者不得演出．．．二、妨害公共秩序、善良風俗或社會安寧者。．．．」第十五條規定：「戲劇院應遵守下列規定．．．二、不得提供其場地供演藝事業或演藝人員從事與第十三條規定不合之演出。．．．」第二十二條規訂：「本規則所定之營業有違法行為時．．．違反第十三條第二款至第四款各款或第十五條各款之規定者，經主管機關糾正而不改善者撤銷其登記證或許可。」
二、本件被警方查獲日期（八十六年二月十八日），原告以㈠已將獅子林歌廳出租予胡谷玉經營。依該租賃契約第七條規定行政責任由胡谷玉負責，原告不承擔該責任。㈡被告行政處分所憑理由僅據：「貴公司演出涉及妨害風化案前經本局八十四年一月十八日以北市教四字第○○六○六號函及八十五年九月二十四日北市教四字第八五二五○九九四號函糾正，仍未改善．．．。」，然查第一次民國八十四年一月十八日被警方查獲時，負責人為黃秋桂。第二次八十五年九月二十四日負責人黃富美。第三次原告不在台北市。及㈢原處分依「演藝事業暨演藝人員輔導管理規則」第十三條、第十五條、第二十二條規定撤銷原告戲劇院許可，違反法律保留原則云云。三、惟查行政處分與刑事處分為不同之範疇，刑事處分得為行政處分之參考，惟行政處分不待刑事處分之確定，得逕為處置，合先敍明。本件獅子林歌廳演出內容涉及妨害風化，為台北市政府警察局萬華分局查獲，其違規事證明確，洵堪認定；且原告因涉及妨害風化案件業經分別於八十四年一月十八日北市教四字第○○六○六號函及八十五年九月二十四日北市教四字第八五二五○九九四號函予以糾正，原告應知所警惕，嚴加監督承租人之演出，本次再度查獲原告違規演出，爰依演藝事業暨演藝人員輔導管理規則第二十二條第二項規撤銷其許可自無違誤。四、至原告將場地出租與第三者經營，並訂定租賃契約將行政責任轉移至第三者乙節，查演藝事業暨演藝人員輔導管理規則第十五條第二款既課以原告不得提出或租借其場地供演藝事業暨演藝人員從事與第十三條規定不合之演出，原告自應善盡管理之責杜絕違規演出，尚不得以訂定租賃契約之方式，規避前揭禁止規定，而免除其責。五、至原告質疑演藝事業暨演藝人員輔導管理規則規定撤銷其許可違反法律保留原則云云乙節，查演藝事業暨演藝人員輔導管理規則係教育部於八十六年六月十一日本於職權發布之命令；中央法規標準法第七條所稱之「職權命令」究何所指，我國各方見解不一，有主張㈠行政命令說：行政機關為執行法律之需要，不待法律之授權，本於其組織法上固有職權即可獨立訂定對一般人民有拘束效力之命令。㈡代替法律之行政命令，只要法律就機關本身主管事務未有規定，即可自行訂定命令規律人民權利義務。其目的在於填補法律之真空。具代替或補充法律之性質。㈢特別命令說；行政機關為規律特別權力關係之秩序，所訂定僅對特定範圍之個人有拘束效力之一般性、抽象性規定（參閱許宗力著「法與國家權力」第二八八頁至二八九頁）。又目前各行政機關認為：凡基於其本身主管之事務，不論有無法律之規定或無法律之授權，為簡便、快速、有效的執行該項行政事務之目的，逕以行政命令規律人民之權利義務，且行政法院亦有承認對外發布職權命令，只要與現行法無所牴觸者，即有補充法律之效力。如行政法院五十八年度判字第二一五號判決可資參照（參閱朱武獻著「公法專題研究」第三七一至三七五頁）。綜觀上述學說、實務見解，教育部本於職權訂定之演藝事業暨演藝人員輔導管理規則發布施行，應具適法性。又行政處分之撤銷乃屬不利益行政處分，所謂不利益行政處分係指為防衛社會安全，而課以人民負擔之行政處分，直接對人民權益加以剝奪或限制，故除人身自由外，行政機關自得本於職權予以撤銷之處分，此乃基於公益原則之考量，應無違反法律保留原則。又演藝事業暨演藝人員輔導管理規則係教育部為輔導管理演藝事業暨演藝人員所頒布之法規命令依法即有其拘束力，該規則未經發布廢止以前，仍屬有效，被告執行該規則之規定，乃依法行政。六、至其表演究屬單純祼露或色情演出乙節，有台北市政府警察局萬華分局查獲脫衣表演女子謝婕伶之筆錄可資證明。九、綜上論結，本件原告之訴為無理由，請判決駁回其訴等語。
理 由按演藝事業暨演藝人員輔導管理規則（以下簡稱演藝事業管理規則）第四條規定：「演藝公司或商號、演藝社團或財團、戲劇院應依法辦理登記，戲劇院並向主管機關申請許可。」同規則第十三條規定：「演藝之內容．．．節目內容有左列情事之一者不得演出．．．．．．妨害公共秩序、善良風俗或社會安寧者。．．．」同規則第十五條規定：「戲劇院應遵守下列規定．．．不得提供其場地供演藝事業或演藝人員從事與第十三條規定不合之演出。．．．」同規則第二十二條第二項規定：「．．．違反第十三條第二款至第四款各款或第十五條各款之規定者，經主管機關糾正而不改善者撤銷其登記證或許可。」本件原告經營之獅子林歌廳曾於八十三年十月二十一日及八十五年八月二十二日被台北市政府警察局萬華分局查獲當眾表演脫衣祼舞妨害善良風俗報經被告分別以八十四年一月十八日北市教四字第○○六○六號函及八十五年九月二十四日北市教四字第八五二五○九九號函依演藝事業管理規則之規定予以糾正後，該獅子林歌廳於八十六年二月十八日二十時三十分復被該萬華分局查獲當眾表演脫衣祼舞妨害善良風俗報經被告以八十六年七月三十日北市教四字第八六二四二五三一○○號函撤銷許可之事實，有該脫衣祼舞之黃貴美、馬淑玲、羅圭瞻、時燕玉、林瑛千、劉世黎、謝婕伶、陳美珍等人之偵訊筆錄影本、祼照影本及該萬華分局八十三年十二月三十日台北警萬分一禮字第二八五二六號函、八十五年九月六日北市警萬分一俗字第一九七二五號函、及八十六年二月二十七日北市警萬分一俗字第八六六○四八九七○○號函附原處分卷可稽。原告循序提起行政訴訟如事實欄起訴意旨所載，略謂：獅子林歌廳先後被查獲以違反演藝事業管理規則時，係分別依序出租與黃秋桂、李德麟、胡谷玉，且於租約訂明必須遵照政府有關法令營業，不得有違反之行為，否則與出租人無關，是原告不應負責。況被告僅依無法律授權之該演藝事業管理規則撤銷許可，侵害人民之權利違反法律保留原則，且單純祼露身體之公開表演依司法院釋字第四○七號解釋意旨，未必當然構成色情或猥褻，等語。惟查原告之獅子林歌廳係經營歌廳業務，而業務之經營應遵照有關法令規定辦理，明載於台北市政府營利事業登記證之營業項目，有該營利事營登記證影本附卷可稽，而演藝事業管理規則第十五條第二款及第十三條第二款規定戲劇院不得提供場地供演藝事業或演藝人員從事妨害善良風俗之行為，則該歌廳被警查獲唱歌女郎當眾脫衣祼舞妨害善良風俗時，縱如所訴，係出租與他人包檔，仍不能阻卻其違規之情事，又該歌廳之唱歌女郎，當眾脫衣祼舞、暴露乳房、陰部，參諸原處分卷所附祼露照片影本，應與歌曲情節無關，純為煽撩觀眾，引起其性慾，就目前一般社會觀念，殊有妨害善良風俗，原告援引司法院釋字第四○七號解釋，認與善良風俗無妨害，自無可採。又戲劇院營業除應依法辦理登記外，並應向主管機關申請許可，為演藝事業管理規則第四條所規定，則戲劇院經依該演藝事業管理規則許可後，違反該規則之規定，主管機關依據該演藝事業管理規則第二十二條第二項規定將其許可予以撤銷，乃行政機關為加強管理所為本於其法定職權之行政上之處置，獅子林歌廳屬該演藝事業管理規則所稱戲劇院，其歌廳營業經申請許可後，因演藝者一再為有妨善良風俗之當眾脫衣祼舞，經被告一再糾正，仍不改善，有如前述，被告據以將原核准之許可予以撤銷，應無不法侵害其權利，又行政訴訟事實之認定，並不受刑事判決之影響，該歌廳包檔期之黃秋桂之刑事案件，縱經臺灣高等法院判決無罪，原告要不得執以主張上開當眾脫衣祼舞之所為無妨害善良風俗。末查，原處分書受文者為原告，並無代表人之記載，而原告提起訴願、再訴願記載代表人為黃富美，迨提起行政訴訟始更正代表人為甲○○○，並提出台北市政府營利事業登記證影本為證明方法，則黃富美、甲○○○係同一人，而訴願、再訴願決定書係依據一再訴願書狀所載代表人而記載，有一再訴願書可憑，原告訴謂一再訴願決書將原告代表人誤記為黃富美一節，顯與事實不符。綜上，原告所訴各點，皆無可採。從而，被告所為之處分，揆諸首揭規定，並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦均無不合，原告起訴意旨難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 九 月 十一 日
行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 評 事 吳 仁
評 事 藍 獻 林評 事 林 清 祥評 事 林 家 惠評 事 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信中 華 民 國 八十七 年 九 月 十四 日