行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第一八○○號
原 告 星穎國際傳播股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 行政院新聞局右當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國八十七年三月六日台八十七訴字第○九四九八號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告係錄影節目帶發行業，經被告派員於民國八十六年六月十一日在台北市○○路○段○○○號光華商場一樓一○一二號「宙星光碟」及光華商場一樓一○三二號「宏榮書局」查獲其發行之影音光碟節目「六本木女郎」、「紅色禁獵區」、「校園之花－被偷看的大學生」等片，與被告核准內容不符及未依規定標示。被告以其行為已違反廣播電法第二十九條之一規定，乃依同法第四十五條之二規定，以八十六年六月十九日維廣四字第○八四四三號函處原告罰鍰九千元（折合新台幣二萬七千元），並沒入所查扣之影音光碟節目。原告不服，訴經行政院新聞局訴願決定將原處分有關沒入部分撤銷，其餘訴願駁回。原告仍未甘服，復就罰鍰部分，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，乃提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、１、緣原告係依廣播電法，所設立之廣播電節目供應事業。並依其施行細則規定，取得「六本木女郎」、「紅色禁獵區」、「校園之花－被偷看的大學生」三節目之新聞局審查合格證明書，其字號分別為局錄影二六六六九號、二六六六六號及局錄劇五九八八號。前二節目於民國八十五年十月二十三日轉讓予汎達廣告事業有限公司發行，後一節目則於民國八十五年八月二十八日轉讓予耀龍有限公司發行。２、民國八十六年六月十一日被告分別於台北市光華市場宙星光碟及宏榮書局查獲上述三節目，認前二節目未標示權利範圍，後一節目除未標示供應事業之地址之外，其發行長度五十七分與核准之三十八分不符；遂核處原告罰鍰九千銀元，並沒入節目。原告以該著作發行權均依著作權法合法讓與他人，本身並無發行事實，其違反廣電法令而發行者，理應處罰實際發行之人。被告以轉讓屬個人商業行為，節目合格證明書暨頒給原告，而證書上及發行片上也標示原告為送審公司，除撤銷沒入節目處分之外，仍維持罰鍰之處分。３、原告以其罰鍰部分之處分，其認事用法尚有違誤，依法提起再訴願，行政院則維持被告之處分及決定，駁回再訴願；原告認彼等之處分及決定，在認事用法仍有違誤，依法提起行政訴訟。二、１、本件主要爭議事項在系爭節目內容不符責任到底應由送審之原告負責，或是由實際發行之節目受讓公司負責。２、依原處分及決定綜合意旨及理由，係以證書上及發行片上既標示原告為送審公司，依廣播電法施行細則第三十九條之一及同法第四十條第一、二項規定，原告不僅係送審公司同時也是發行公司，其受讓人代理銷售亦屬發行行為。如欲改由他人發行，應依法申報變更發行人，否則仍應負法律責任，至於系爭節目轉讓渡他人，事個人商業行為，仍應負發行責任。３、惟經查，本法細則第三十九條第一項雖有供應事業主體名稱、組織及負責人變更換證之規定，惟同條第一項規定，對於許可發行節目，其發行權轉讓他人時，應如何變更、換證，究竟應由讓與人或受讓人一方分別申請換證；抑由讓與之雙方同時申請換證，則並未明文規定；也未明定如改由他人發行，應如何改送審或依法申報變更發行人。既無此明文，原處分及決定，以該細則第三十九條第一項規定，認定原告違反該規定，顯有不應適用法令而予以適用之違法。４、其次，同法細則第四十條，亦僅明定在節目上應如何標示而已，與何人實際發行無關。原告既依著作權法依法以買斷方式讓與他人發行，並無由受讓人代理銷售之事實（如係代理銷售，送貨員及發票必是原告而非受讓公司），被告既撤銷沒收節目之處分，足證該節目，依著作權法第三條第十三款，係由受讓之公司翻拷重製發行，而非由原告實際發行。行政院決定，認定原告讓渡行為為廣電法所示之「代理」銷售之發行行為，其認定事實，即有不依證據認定之違法。５、另按人民之生存權、工作權、財產權應予保障。限制人民權利、義務者應以法律定之，不得以命令定之；其委任立法者，亦必須法律具體授權，不得增設法律所無之限制，為憲法第十五條、中央法規標準法第五條，以及大法官會議第二六八號解釋所明定。查廣播電法原係針對廣播及電事項而立法，錄影節目之管理，母法上僅有第二十九條之一準用同法第二十一條、二十五條、二十八條及三十四條規定，並無明文規定送審公司必屬發行公司，也未規定送審公司必須對實際發行公司之行為完全負行政責任。原告及行政院依據施行細則第三十九條及第四十一條此行政命令，及證書上及發行片上也標示原告為送審公司，便認定送審公司也係發行公司，自應負發行責任，此等命令既未受母法之具體授權（參廣電法第五十條及第二十九條之一），係屬增設法律所無之限制。其規定使送審公司等於發行公司，變項限制原告「著作讓與」之基本人權，顯然違反憲法及違反法律保留原則。三、據上所論，違規發行者並非原告，原告既非實際之發行者，自不負發行之責任。四、另補述略謂：㈠被告辯稱：１、原告發行與被告核准內容不符及未依規定標示之影音光碟節目，既經被告派員查獲，查扣並由宙星光碟負責人簽認不諱，違法事實明確。２、查扣節目未依廣電法細則規定標示，內容長度不符，又逾越限制級尺度，違反廣電法甚明。３、廣電法細則第三十九條第二項規定，節目供應事業名稱變更時，應於變更後七日內，向被告申請換發前項證明，前項證明即指審查合格證明書。本件汎達及耀龍並未依法辦理系爭節目換證，故本件法律責任應由送審公司之原告負責，不得以節目已讓渡他人而免責。４、廣電法第二十九條之一及第五十條，均係法律所授權，無違反憲法、中央法規標準法及釋字第二六八號情形。㈡１、惟查行為時之廣電法及其細則並無明文規定，送審與發行必須同一人，由前述第一項第三款被告答辯之自認，以及廣電細則第三十九條第二項，得以換證方式發行，均可資證明送審及發行未必同一人負責，不能以送審為原告，即推定原告即應負發行責任。其是否應負發行責任，應以何人實際違規發行為斷，而非以送審公司為誰而定。本件汎達及耀龍公司未依合約約定使用原告合乎限制級之標示，也未遵照節目審查合格證明書所示予以完全標示，進而自變更逾越限制級內容發行圖利，依訴願書附件讓渡書三件，均足以證明違規發行者為汎達及耀龍公司。如係原告所為，原告既屬合法限制級節目，為何查扣之標示故意不書明「節目供應事業地址」、「標示權利範圍」﹖顯不符原告依法令及業務正當行為之發行經驗法則。被告查扣時，又未查問宙星光碟等負責人，該節目是否係原告派人販售，有無發票，有無送貨單據（請求傳喚作證），僅憑節目上變造長度時間等之標示，又如何證明係原告實際發行﹖耀龍負責人卓超男亦於刑案偵查庭承認係受讓自原告，再轉讓予他人發行。由此足證原告並無違法發行事實，尚不得以查扣單上「宙星光碟負責人簽認不諱」，即含糊推測原告有違規事實。２、依本狀第二項第一款之申論，系爭節目未依廣電法細則規定標示，內容長度不符，又逾越限制級尺度而違反廣電法者，均係汎達與耀龍所為，原告並無何違反廣電法之事實。３、廣電法細則第三十九條第二項規定，雖有節目供應事業名稱變更時，應於變更後七日內，向被告申請換發前項證明之規定，惟並未明定應由原送審公司換證，也未明定應由版權之受讓人換證；如何課予原告換證義務！又被告於八十五年一月三十日上午九時三十分，邀請節目業者舉辦節目發行公聽會時，曾作出「如權利讓渡時，應由受讓人持讓與人之證明文件換證」之解釋與決議，當時與會者係被告主管科、處之廣電處所主持，原告遵照指示交由汎達及耀龍公司辦理，並無違規。事後亦遵照被告指示行事，以存函通知換證，汎達及耀龍公司置之不理，凡此均足證原告並無可歸責之處。被告以細則第三十九條規定，認本件法律責任應由送審公司之原告負責，則有適用法令不當之違法。４、又按廣播電法依其立法原意，其規範之對象為無線電台及廣播電台，母法將廣播電節目擴張至租售店之節目供應事業，課予原告等租售店節目供應事業遵從無線廣播電法之義務及罰責，違反法律必須限縮而且具體授權之立法本旨，就此部分，廣電法第二十九條之一及第五十條，違反憲法、中央法規標準法第五條及釋字第二六八號情形明矣！又有線電法第三十七條、第四十一條對節目、廣告採事後審查制，而廣電法第二十五條、第二十八條及第二十九條之一，對供應事業及節目廣告等均採事前許可制，同係傳播媒體事業，竟因有線、無線媒體不同而有不同之法律待遇，違反憲法第七條法律上平等，亦昭然若揭。此等事前許可制，以及強令送審公司必是發行公司，無疑更限制原告等業者生存權及財產權之行使，亦變相限制原告等著作權轉讓之基本人權。５、再者，被告未依職權以行使變造文書罪嫌依法告發汎達及耀龍公司，並對實際違規發行之汎達及耀龍公司，依違反廣電法第二十九條之一規定予以重罰，反而對依法送審，依法讓與，被變造節目內容而受害，以及無實際發行，而且查扣中僅三片屬原告版權（原告對系爭節目並無所有權），課予最重最高裁罰，如此謂係依法妥適裁罰，實令原告無法信服（請求調閱被告不成文之違反廣播電法違規計點辦法，比較其裁罰之公平性）。㈢、據上所述，祈請鈞院明鑑，調閱相關證，傳喚證人，賜准判決將原決定及原處分均予撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰一、按廣播電節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用廣播電法第二十五條應經新聞局審查之規定，為廣播電法第二十九條之一所規定。同法施行細則第三十九條第一項復規定廣播電節目供應事業於錄影節目帶發行或播映前，應檢具申請書表、錄影節目帶、審查費及證照費，送請新聞局審查。第四十條第一項復規定，錄影節目帶經審查核准者，應由送審之廣播電節目供應事業製作標籤黏貼或印製於錄影節目帶側面及其封套上，影碟形式之錄影節目帶則應黏貼或印製於封套上；其屬免送審之錄影節目帶者，仍應依規定標示，並於核准字號欄內註明免送審類別。同條第二項亦規定，前項標籤應載明節目名稱、長度、級別、核准字號、權利範圍、廣播電節目供應事業名稱、地址、負責人姓名及登錄許可證字號；標籤供家用者為白色，供播映者為黃色。違反上揭規定，經營、策劃、製作、發行或託播廣播電節目、廣告、錄影節目帶者，處三千元以上，三萬元以下罰鍰，並沒入其節目，為廣播電法第四十五條之二所明定。查：㈠原告發行與被告核准內容不符及未依規定標示之影音光碟節目，經被告派員於民國八十六年六月十一日在台北市○○路○段○○○號光華商場一樓一○一二號「宙星光碟」及光華商場一樓一○三二號「宏榮書局」查獲，有當場查扣之影音光碟節目「六本木女郎」、「紅色禁獵區」、「校園之花－被偷看的大學生」等共計參片，可資證明，並分別經在場負責人於查扣單上認簽不諱，違法事實明確。㈡查本案系爭影音光碟節目「六本木女郎」、「紅色禁獵區」未依廣播電法施行細則第四十條第二項規定標示權利範圍；「校園之花－被偷看的大學生」除未依同條規定標示廣播電節目供應事業之地址外，其片長與被告審查核准長度不符，顯有自變更原審查核可內容之情事，其自增加之內容有具體描述男女性行為過程等猥褻畫面，明顯逾越限制級尺度，且及刑法第二百三十五條妨害風化罪，為被告移送台灣台北地方法院檢察署偵辦在案。是違反廣播電法甚明。㈢至原告稱系爭影音光碟節目已分別轉讓予第三人汎達廣告事業有限公司、耀龍有限公司，非其發行一節。查廣播電法施行細則第三十九條第二項規定，廣播電節目供應事業名稱變更時，應於變更後七日內，向被告申請換發前項證明。此前項證明即指審查合格證明書。查第三人汎達廣告事業有限公司、耀龍有限公司並未依法辦理系爭節目換證，重新取得審查合格證明書。是系爭節目於法律上仍屬原告送審、發行，依法自應由原告負法律上責任。況依該條規定之意旨，送審公司於送審後如不自為發行，應依規定辦理變更錄影節目送審證明手續，不得僅憑私法關係之授權契約，即謂變更原送審錄影節目內容之責任，應由受讓人承擔。是原告不能藉此為免責理由。㈣按廣播電法第二十九條之一及第五十條規定，有關錄影節目帶之管理事項等相關規定均係法律授權定之，斷無原告所稱有違反憲法第十五條、中央法規標準法第五條及大法官會議第二六八號解釋之情形。是原告不能據此而冀邀免罰。三、綜右所述，原告發行違法影音光碟節目，其行為顯已違反廣播電法第二十九條之一規定，被告依同法第四十五條之二核處，於認事用法上應無違誤。原告所持理由係規避責任之詞，冀邀免，顯不足採。祈請判決駁回原告之訴等語。
理 由按「廣播電節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用廣播電法第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定。」為廣播電法第二十九條之一所規定。又「廣播電節目供應事業於錄影節目帶發行或播映前，應檢具申請書表、錄影節目帶、審查費及證照費，送請新聞局審查。」「錄影節目帶經審查核准者，應由送審之廣播電節目供應事業製作標籤黏貼或印製於錄影節目帶側面及其封套上，影碟形式之錄影節目帶則應黏貼或印製於封套上；其屬免送審之錄影節目帶者，仍應依規定標示，並於核准字號欄內註明免送審類別。」「前項標籤應載明節目名稱、長度、級別、核准字號、權利範圍、廣播電節目供應事業名稱、地址、負責人姓名及登錄許可證字號；標籤供家用者為白色，供播映者為黃色。」復為行為時同法施行細則第三十九條第一項前段、第四十條第一項及第二項所明定。違反廣播電法第二十九條之一之規定，經營、策劃、製作、發行或託播廣播電節目、廣告、錄影節目帶者，依同法第四十五條之二規定，處三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目。緣原告係錄影節目帶發行業，經被告派員於民國八十六年六月十一日在台北市○○路○段○○○號光華商場一樓一○一二號「宙星光碟」及光華商場一樓一○三二號「宏榮書局」查獲其發行之影音光碟節目「六本木女郎」、「紅色禁獵區」、「校園之花－被偷看的大學生」等片，與被告核准內容不符及未依規定標示。被告以其行為已違反廣播電法第二十九條之一規定，乃依同法第四十五條之二規定，以八十六年六月十九日維廣四字第○八四四三號函處原告罰鍰九千元（折合新台幣二萬七千元），並沒入所查扣之影音光碟節目。原告不服，訴經行政院新聞局訴願決定將原處分有關沒入部分撤銷，其餘訴願駁回。原告仍未甘服，復就罰鍰部分，提起再訴願，遞遭決定駁回，乃提起行政訴訟，主張：⑴系爭影音光碟節目「六本木女郎」、「紅色禁獵區」、「校園之花－被偷看的大學生」已分別轉讓予汎達廣告事業有限公司、耀龍有限公司發行，原告無發行事實，應處罰實際發行人。⑵錄影節目帶發行權轉讓予他人時，應如何變更、換證，法律並未明文規定。⑶系爭影音光碟節目係由第三人翻拷重製發行，並非由原告實際發行。⑷錄影節目帶之管理事項等相關規定，有變相限制原告「著作讓與」之基本人權，顯然違反憲法及法律保留原則云云。惟查原告發行與被告核准內容不符及未依規定標示之影音光碟節目，經被告派員於民國八十六年六月十一日在台北市○○路○段○○○號光華商場一樓一○一二號「宙星光碟」及光華商場一樓一○三二號「宏榮書局」查獲，有當場查扣之影音光碟節目「六本木女郎」、「紅色禁獵區」、「校園之花－被偷看的大學生」等共計參片，可資證明，並分別經在場負責人於查扣單上認簽不諱，違法事實明確。查本案系爭影音光碟節目「六本木女郎」、「紅色禁獵區」未依廣播電法施行細則第四十條第二項規定標示權利範圍；「校園之花－被偷看的大學生」除未依同條規定標示廣播電節目供應事業之地址外，其片長與被告審查核准長度不符，顯有自變更原審查核可內容之情事，其自增加之內容有具體描述男女性行為過程等猥褻畫面，明顯逾越限制級尺度，且及刑法第二百三十五條妨害風化罪，為被告移送台灣台北地方法院檢察署偵辦在案。是違反廣播電法甚明。至原告稱系爭影音光碟節目已分別轉讓予第三人汎達廣告事業有限公司、耀龍有限公司，非其發行一節。查廣播電法施行細則第三十九條第二項規定，廣播電節目供應事業名稱變更時，應於變更後七日內，向被告申請換發前項證明。此前項證明即指審查合格證明書。系爭節目之審查合格證明書確實載明送審公司為原告，其節目片上亦標示原告為送審公司，足見系爭節目確為原告所送審、發行。至其與第三人間之讓渡系爭節目之事實，事個人商業行為，該第三人汎達廣告事業有限公司、耀龍有限公司既未依法辦理系爭節目換證，重新取得審查合格證明書，系爭節目於法律上仍屬原告送審、發行。況原告於送審後，將系爭節目轉讓他人，代理銷售發行，其行為亦屬廣播電視法所規定之發行，依法自應由原告負法律上責任。且依廣播電法施行細則第三十九條第二項規定意旨，送審公司送審後，如不自為發行，應依規定辦理變更錄影節目送審證明之手續，不得僅憑私法關係之授權契約，即謂變更原送審錄影節目內容之責任，應由受讓人承擔。是原告不能藉此為免責之理由。又按廣播電法第二十九條之一及第五十條規定，有關錄影節目帶之管理事項等相關規定均係法律授權定之，並無原告所稱有違反憲法第十五條、中央法規標準法第五條及司法院釋字第二六八號解釋之情形。原告所訴核不足採。綜上所述，原告發行違法影音光碟節目，其行為已違反廣播電法第二十九條之一規定，被告依同法第四十五條之二核處，認事用法應無違誤。一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨，難謂有理由，應予駁回。又本件事證已甚明確，原告請求訊問證人宙星光碟社負責人、宏榮書局、羅基宏、汎達公司負責人，本院認無必要，併予敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段判決如主文。
中 華 民 國 八十七 年 九 月 三 日
行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 評 事 陳 石 獅
評 事 徐 樹 海評 事 彭 鳳 至評 事 黃 合 文評 事 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 八十七 年 九 月 五 日