行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第二一二五號
原 告 合眾國際電信股份有限公司籌備處代 表 人 甲○○被 告 交通部右當事人間因電信法事件，原告不服行政院中華民國八十七年三月五日台八七訴字第○九三○四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告於民國八十五年八月三十日依被告同年五月一日交郵八十五字第○二四八二號所為受理申請經營之公告及其他相關規定，向被告申請經營北區無線電叫人業務之特許。案經被告依有關法令規定，先由「無線電叫人、中繼式無線電話、行動數據通信三項業務審議委員會」審議評分，審議結果，宏遠電訊股份有限公司籌備處（以下簡稱宏遠公司）、聯華電信股份有限公司籌備處（以下簡稱聯華公司）、大眾傳呼服務股份有限公司（以下簡稱大眾公司）及原告（審議評分分數由高而低排列，因大眾公司已取得全區執照，故不能再得北區執照）．．．等七家獲評定合格。七家申請者並均依規定認可參加競標，競標結果，以宏遠公司及聯華公司之決標總得分最高，被告乃於⒉⒌以交郵八十六字第一四五五二號公告宏遠及聯華公司為北區無線電叫人特許業務之得標者，並以⒉⒔交郵八十六字第000000－0號函知原告未獲特許。原告不服，對上開公告及否准函併為提起訴願、再訴願，經駁回後，復向本院提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、按電信法第十二條第三項規定，第一類電信事業之外國人持有股份總數不得超過五分之一。違反者，依被告機關交通部發布之「行動通信業務管理規則」第九條及第十六條規定，及「行動通信業務審議發照作業實施要點」第十一條規定，被告機關應不予特許，並駁回其申請案。而上述所謂「外國人投資第一類電信事業百分之二十之上限」，依被告機關於八十五年八月十五日對外公開舉行之「調整行動通信四項業務申請期限說明會」中之解釋，其百分之二十係指所有直接及間接外資之總合。換言之，倘一第一類電信事業中，有外國人（法人或自然人）直接投資持股百分之十五，亦即該第一類電信事業有百分之十五之直接外資；另有一本國法人持有該第一類電信事業之股份百分之十，惟該本國法人本身即有外資百分之三十，則該第一類電信事業因該本國法人之投資而有百分之三（即30%×10%＝3%）之間接外資，故累計該第一類電信事業之外資比例應為百分之十八（直接外資15%＋間接外資3%＝18% ）。二、依之，計算宏遠之外國人持股比例，自應將其所提送之事業計劃書中記載之外國股東持股（即直接外資）與本身具有外資之本國法人股東之間接外資持股合併計算，始為正確。本件據報載宏遠之外國人持股超過百分之二十，行政院台八十七訴字第○九三○四號決定書雖謂宏遠之外國人持股並未超過百分之二十，但未明確說明係宏遠之直接外國人持股未超過百分之二十，抑或其直接加間接外國人持股總合未超過百分之二十。倘宏遠事業計劃書中記載直接外國股東持股已達百分之二十，則宏遠之其他本國籍法人股東是否有外資，而使其直接及間接外資總合超過百分之二十，即需進一步確認。事實上，倘宏遠之本國籍法人股東中有在台灣證券交易市場上公開買賣之公司，由於一般外國人每日經常透過公開市場買賣公開上市公司股票，則謂其無間接外資，其可能性相當低。又，倘宏遠之外資完全符合規定，則其何需於申請截止日后，再去函交通部承諾其公司設立時外資會符合規定。因此，宏遠之外國人投資似仍有超出規定之情形。三、被告機關違反電信法及前揭管理規則及審議發照作業實施要點之規定，而核發台灣北區無線電叫人業務籌設許可予外資比例超過百分之二十之宏遠，核其所為，已構成違反依法行政原則。此外，被告機關於審議核發行動電話業務特許時，就外國人持股總數超過百分之二十之申請人，係以全區扣五分，單區扣三分之方式處理，則依「相同之事件應為相同之處理，不同之事件應為不同之處理，除有合理正當之事由外，否則不得為差別待遇」之行政法上「平等原則」以觀，被告機關所為亦與「平等原則」有悖。從而，原行政處分顯有違法或不當之處，構成撤銷要件等語。
被告答辯意旨略謂︰一、關於申請經營行動通信業務（行動電話、無線電叫人、中繼式無線電話、行動數據通信）者，其有外國人投資時，有關外國人持有股份總數及比例是否符合相關法令規定一節，謹就電信法及依該法所發布之命令暨相關行政規定予以分析如次：㈠按現行電信法第十一條第一項規定，電信事業分為第一類電信事業及第二類電信事業，前者應經本部特許並發給執照，始得營業（電信法第十二條第一項）；後者則向本部電信總局申請許可，經依法辦理公司或商業登記後，發給許可執照，始得營業（電信法第十七條第一項）。為吸引國際企業參與我國區域電信中心之建設，以促進我電信事業邁向國際發展及與國際電信事業之合作，故於電信法規定准許外國人參與投資。復為適度保障我民間經營第一類電信事業，爰於電信法第十二條第三項規定：「第一類電信事業之董事長及半數以上之董事、監察人應具有中華民國國籍，外國人持有股份總數不得超過五分之一。」至如外國人經營第二類電信事業則無上述限制規定。又依電信法第十二條第五項授權本部訂定之「行動通信業務管理規則」第九條第一項規定：「申請經營行動通信業務者，以依公司法設立或籌設之股份有限公司為限，其董事長及半數以上之董事、監察人應具有中華民國國籍，外國人持有股份總數不得超過五分之一。」則係規範申請經營第一類電信事業者應遵守之規定。㈡為釐清有關電信法第十二條第三項規定「外國人持有股份總數不得超過五分之一」之認定疑義，本部八十五年九月二日交郵八十五字第五八二八號函示略以：「一、在相關法規未修正前，外國人投資第一類電信事業，不論直接投資或間接投資，均應按其投資『持股』比例合併計算，並依電信法第十二條第三項規定，外國人『投股』總數不得超過五分之一（二○）之上限，．．．。二、依電信法『設立』第一類電信事業之股份有限公司（簡稱電信公司），其『股東』如有外國人（法人或自然人）直接投資部分，應依其投資比例計入法定外資比例。而電信公司其『股東』如為本國法人，且該本國法人之股東如有外國人者，其持股之間接投資部分，亦應按其持股比例計算，併入法定外資限制比例．．．。」另本部八十五年十二月二十七日交郵密八十五字第九○一號函，復就有關申請者外資比例之計算核復原則略以：「．．．（五）業者資本額以實收為準，外資以『實際持股』為原則。．．．為維業者權益，外資比例之資料，應以業者所提事業計畫書為準，如業者對股東組成比例有特別陳述，承諾依規定調整者，請委員會（即前揭三項業務審議委員會）斟酌處理。」㈢本案原告於其起訴理由中所分析有關外資比例之計算方式，並於理由指陳「計算宏遠之外國人持股比例，自應將其所提送之事業計畫書中記載之外國股東持股（即直接外資）與本身具有外資之本國法人股東之間接外資持股合併計算，始為正確。本件據『報載』宏遠之外國人持股超過百分之二十．．．」云云，然經查宏遠公司籌備處於申請時尚屬公司籌設階段，而本部於審核申請者所持外國人持有股份總數時，如其係屬「股份有限公司」型態之申請人，當就其股東實際持有股份數額審核；至如係屬「股份有限公司籌備處」型態之申請人，因其公司尚未成立，就公司法規定而言，於該階段僅有發起人、認股人，而並無董事、監察人或實際持股人，故僅能就其所提事業計畫書之記載，審查其外國人投資比例。準此，就本案得標者宏遠公司而論，因其係屬「股份有限公司籌備處」型態之申請者，依前開本部函示，僅須審查其所送事業計畫書內「認股人名簿」記載外國人持有股份總數是否未超過五分之一，如未超過，即屬符合規定。而經查宏遠公司所送事業計畫書內，有關認股人名簿記載外國人持有股份總數並未超過五分之一，另據該公司於八十五年十二月三十日所檢送之承諾書亦承諾該公司之外國人持有股份總數絕對不超過五分之一，是就該得標者（宏遠公司）所提送事業計畫書等相關書面資料審酌，與前開法令規定暨本部函釋尚無違背，亦無原告於訴願及再訴願時所稱「准許違反規定之申請人（即宏遠公司）於提出申請后，以補呈承諾書之方式修正原申請時所提事業計畫書內容」之情事。另本部前開交郵密八十五字第九○一號函，實係就有關申請者外資比例之認定方式予以補充釋明，即明示外資認定以『實際持股』為原則，另基於維護業者權益，特別闡釋外資比例之資料，應以業者所提事業計畫書為準。是以，該函示內容當亦無牴觸有關法規之規定。揆諸前揭相關法令，有關外國人投資比例是否符合規定，既經本部審議委員會審酌裁量，本部對該委員會審議結果認為於法尚無不合。二、又本部受理民間申請經營行動通信業務，並依業務種類差異暨該類業務投資所需資金數額多寡，分設「行動電話業務審議委員會」及「無線電叫人、中繼式無線電話、行動數據通信三項業務審議委員會」，該兩委員會分別獨立行使職權，其對申請經營不同業務者所提事業計畫書等有關項目所為評核方式與標準，雖未盡相同，惟於各該委員會對於申請經營同類業務之審核處理，則未見有差別待遇，以此而論，其於行政法上所謂「平等原則」當亦無違背。綜上所論，本部所為公告宏遠公司為北區無線電叫入業務之得標者，並通知原告未獲特許之處分於法並無不合，請駁回原告之訴等語。
理 由按「電信事業分為第一類電信事業及第二類電信事業。第一類電信事業指設置電信機線設備，提供電信服務之事業。」「第一類電信事業應經交通部特許並發給執照，始得營業。」「第一類電信事業之董事長及半數以上之董事、監察人應具有中華民國國籍，外國人持有股份總數不得超過五分之一。」為電信法第十一條第一項、第二項、第十二條第一項及第三項所規定。「申請經營行動通信業務者，以依公司法設立或籌設之股份有限公司為限，其董事長及半數以上之董事、監察人應具有中華民國國籍，外國人持有股份總數不得超過五分之一。」復為行動通信業務管理規則第九條第一項所明定。又依交通部八十五年十二月二十七日交郵密八十五字第○○九○一號函示：「．．．有關業者外資比例之計算，茲核復原則如左．．．（五）業者資本額以實收者為準，外資以實際持股為原則。．．．為維護業者權益，外資比例之資料，應以業者所提事業計畫書為準，如業者對股東組成比例有特別陳述，承諾依規定調整者，請委員會斟酌處理。」本件原告於八十五年八月三十日依被告同年五月一日交郵八十五字第○二四八二號所為受理申請經營之公告及其他相關規定，向被告申請經營北區無線電叫人業務之特許。案經被告依有關法令規定，先由「無線電叫人、中繼式無線電話、行動數據通信三項業務審議委員會」審議評分，審議結果，宏遠公司、聯華公司、大眾公司及原告等七家獲評定合格。七家申請者並均依規定認可參加競標，競標結果，以宏遠公司及聯華公司之決標總得分最高，被告乃公告宏遠及聯華公司為北區無線電叫人特許業務之得標者，並函知原告未獲特許。查宏遠公司籌備處尚屬公司籌設階段，依公司法之規定僅有發起人及認股人，並無董事、監察人或實際持股人，僅能就其所提事業計畫書之記載，審查其外國人投資比例。經查宏遠公司籌備處提送通信業務審議委員會之事業計畫書中，認股人名簿所載外國人持有股份總數並未超過五分之一，宏遠公司籌備處並於八十五年十二月三十日簽署承諾該公司之外國人持股總數絕不超過五分之一，有認股人名簿及承諾書影本附原處分可稽。行動通信業務審議委員會乃據以認定宏遠公司籌備處外國人持有股份總數未超過五分之一，同意其取得申請經營北區無線電叫人業務特許之競標資格，並經原處分公告特許，且函知原告否准其特許之申請，核與首開法令規定並無不合，一再訴願決定予以維持，揆諸首揭說明，並無違誤，均應予以維持。原告僅憑報載推測之詞，指摘被告違反電信法、行動通信業務管理規則及行動通信業務審議發照作業實施要點之規定而核發台灣北區無線電叫人業務籌設許可，違反依法行政原則及平等原則云云，不能舉證以實其說，自無足採。綜上所述，原告起訴意旨難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 十 月 二十九 日
行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 評 事 陳 石 獅
評 事 徐 樹 海評 事 彭 鳳 至評 事 黃 合 文評 事 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 八十七 年 十 月 三十一 日