行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第二二四七號
原 告 甲○○被 告 公務人員退休撫䘏基金管理委員會右當事人間因年資事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國八十七年五月六日八七公審決字第○○三五號再復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告原任台灣土地銀行辦事員，於民國八十五年十二月十九日轉任台灣高雄地方法院候補法官，經由台灣高雄地方法院向被告提出申請，購買其自八十四年七月一日至八十五年十二月十八日止曾任公營事業機構台灣土地銀行辦事員之年資，案經被告核算其應補繳基金費用總額計新台幣（下同）六萬二千八百七十一元，原告認為被告所通知繳費之金額計算方式依法不合，應繳金額中之百分之六十五不應由其負擔，爰向被告提出申復，申請更改應繳基金費用總額為應繳金額中之百分之三十五，即二萬二千○五元後，再通知其補繳。案經被告於八十六年五月十三日以八六台管業一字第○○四五四六二號書函函復略以：「．．．銓敍部八十四年九月六日八四台中特四字第一一九○六五六號函釋規定，．．．購買該項年資之費用，應全部由公務人員自行負擔。本案本會係依據上該函釋規定，計算先生購買年資應補繳基金費用之總額，通知服務機關轉知先生於文到二個月內一次繳入本基金，並無違法或不當之處。．．．」原告不服，向被告提起再復審，經被告移轉銓敍部依復審程序辦理。原告遞遭復審、再復審決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴及補充理由略謂︰一、按「公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負擔最後支付保證責任。．．．第一項共同撥繳費用，按公務人員本俸加一倍百分之八至百分之十二之費率，政府撥繳百分之六十五，公務人員繳付百分之三十五。．．．」「公務人員在本法修正施行後，曾任其他公職或公營事業人員之年資，應於轉任公務人員時，由基金管理機關按其任職年資、等級，對照公務人員繳費標準換算複利終值之總和，通知服務機關轉知公務人員一次繳入退撫基金帳戶，始得併計其任職年資」，公務人員退休法第八條及公務人員退休法施行細則第十二條第三項分別定有明文。原告原任台灣土地銀行辦事員，於八十五年十二月十九日轉任台灣高雄地方法院候補法官，經由台灣高雄地方法院向被告提出申請購買原告自八十四年七月一日起至八十五年十二月十八日止，曾任公營事業機構台灣土地銀行辦事員之年資，依上開規定，對照公務人員繳費標準，公務人員應繳付共同撥繳費用之百分之三十五，則原告補繳購買年資之費用，應為被告計算出總額六萬二千八百七十一元之百分之三十五，即二萬二千零五元，被告將政府應撥繳百分之六十五之部分，亦責由原告補繳，依法尚屬無據。二、綜合原處分、復審決定及再復審決定駁回原告之理由，無非係以銓敍部八十四年九月六日八四台中特四字第一一九○六五六號函釋為依據，認定購買年貨之費用，政府應撥繳百分之六十五之部分，亦應由公務人員即原告繳付；及若認該百分之六十五部分非應由原告繳納，被告亦無義務繳納，仍應由原告繳納。因此，本件之爭執點即在於：⒈被告函釋有否認定依法政府應撥繳百分之六十五部分，應由公務人員繳付﹖⒉若有認定應由公務人員即原告繳付，是否違反公務人員退休法第八條及公務人員退休法施行細則第十二條第三項之規定﹖⒊若政府應撥繳百分之六十五部分不應由公務人員即原告繳付，但「政府」不知係何單位，現職機關並無義務撥繳，則仍應由公務人員即原告繳付﹖經查：㈠上開銓敍部八十四年九月六日八四台中特四字第一一九○六五六號函釋僅稱「購買該項年資之費用，應全部由公務人員自行負擔」，則公務人員依法應繳付共同撥繳費用之百分之三十五，全部由公務人員負擔，本屬當然，上開函釋實難看出有將政府應撥繳百分之六十五之部分，亦應由公務人員負擔繳付之文義。㈡若該函釋所稱「購買該項年資之費用，應全部由公務人員自行負擔」，係指包括政府應撥繳百分之六十五之部分，亦應由公務人員負擔，則該函釋亦牴觸前開公務人員退休法第八條及公務人員退休法施行細則第十二條第三項之明文規定。按命令與憲法或法律牴觸者無效，憲法第一百七十二條定有明文，準此，該函釋此部分牴觸前開公務人員退休法第八條及公務人員退休法施行細則第十二條第三項之明文規定，亦為無效，違反依法行政－法律優越原則，原處分、復審決定及再復審決定機關依上開無效之函釋所為之原處分、復審決定及再復審決定，則屬違法甚明。㈢公務人員退休法施行細則於八十四年六月二十九日修正發布，政府為慮及公營事業人員轉任之權益，致有本件購買年資補繳費用之通知，政府嘉惠公務人員之美意，殊值讚賞。惟原告自金融法務高考及格分發任用至轉任臺灣高雄地方法院服務，年資並未曾中斷過，且原服務機關退休金給與方式亦早採儲金制，即由政府提撥一定比率為公提金，由個人薪資扣繳一定比率為自提金，二者總額合為將來之退休金。原告轉任離職時，僅由原服務單位發還個人扣繳之自提金部分，公提金部分並未發還，原告既未領取公提金，則選擇參加退撫新制時，依法繳付公務人員繳付百分之三十五自費部分，並未獲有相當政府應撥繳之百分之六十五部分之利益，被告通知原告補繳政府應撥繳百分之六十五相當公提金之部分，不僅於法不符，亦難稱允當，亦使政府良法美意大打折扣，為德不卒。㈣行政機關本有其行政裁量權，惟其前提須不違背憲法、法律，此為法治國家依法行政應遵守之原則。前揭公務人員退休法第八條第三項既明文規定公務人員個人應繳付之部分為百分之三十五，此部分即非行政裁量權可恣意揮灑加重公務人員負擔比率之空間，否則有違「依法行政」原則。又復審決定為復審駁回之主要理由，係認「．．．此項購買年資之規定，係屬自願性質並非強制性規定，僅提供一流通制度，給予當事人選擇參加公務人員退撫新制之機會，且當事人之轉任係屬自願性，其購買年資所需之全部費用，自應由其自行負擔．．．」。惟查，本件之爭點，簡而言之，係公務人員購買年資之金額，依法究應繳付百分之三十五，亦或連政府應撥繳之百分之六十五亦應由公務人員繳足，始生購買年資之效力，似與原決定理由所稱「購買年資之規定，係屬自願性質並非強制性規定」，及「當事人之轉任係屬自願性」無關。按公務人員購買退休年資，個人應繳付之部分為百分之三十五，法律已規定甚明，怎可違反「依法行政」原則，以一函釋逕加變更，課以公務人員超過此比率之負擔﹖尤有甚者，若依上揭復審理由所述，似認為當事人之轉任既屬自願性，若當事人選擇參加公務人員退撫新制之機會，即應繳付多於一般公務人員應繳之金額（即政府應撥繳百分之六十五部分），否則就不要參加。如此，不僅依法無據，且大有懲罰之意味，豈非大開人事行政之倒車，而與前開購買年資之規定背道而馳，又豈上開法律立法意旨之本意﹖揆諸上開說明，原處分、復審決定及再復審決定已超越行政裁量權之範圍，其濫用權力，違背「依法行政」之大原則甚明。㈤又原告係主張就被告所計算之金額，依前開公務人員退休法第八條及其施行細則第十二條第三項之規定，應繳付百分之三十五之部分金額，並未爭執須依原告於原服務單位離職時所領回之自提金部分繳納；而原告前述並未領取公提金乙事，主要係表示原告依法繳付該百分之三十五之部分，並未因此而獲有利益。亦即於法係依據公務人員退休法第八條及公務人員退休法施行細則第十二條第三項之規定，於情於理原告亦未獲有利益，並非如再復審決定理由所述「原告以其由公營事業離職轉任公務人員時，於原服務之公營事業僅領回扣繳之自提金部分，既未領取公提金，故主張選擇參加退撫新制時，亦僅需繳付百分之三十五之公務人員自付費用」，而有「與退休法施行細則第十二條規定不符」之情形。再復審決定理由若非誤解，即故意模糊焦點。㈥再復審決定理由認原告原任職於台灣土地銀行，該銀行從業人員之退休係比照適用「財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」辦理，其退休給與雖早採儲金制，該項儲金既非依據公務人員退休法所定基礎及費率而為之共同提撥費用，亦非依據「公務人員退休撫卹基金管理條例」由公務人員退休撫卹基金管理委員會統籌收支、管理及運用之基金，對於原告上開原任公營事業服務年資，其現職機關實無為其分擔應補繳公務人員退撫基金費用百分之六十五之義務云云乙節。似認現職機關或被告若無為原告分擔應補繳公務人員退撫基金費用百分之六十五之義務，原告即應有此義務繳付。此亦有大誤解。其一，依前開退休法及施行細則之規定，原告僅應繳付百分之三十五自付費用部分，其餘百分之六十五係「政府」應繳付，並非被告有無義務替「原告」分擔；其二，原告現職機關或被告若推諉其於此處並非「政府」，則此處「政府」究何所指﹖有關單位自應有義務自行釐清；其三，原告原任職於公營事業機構，現職機關係司法院所屬之地方法院，二者均是「政府」機關，依上開再復審決定理由之邏輯，法律既明文規定購買年資百分之六十五部分應由「政府」分擔，原告並非「政府」，與上開原告原任職或現任職之「政府」機關比較，原告更無義務繳付。再復審決定此部分理由顯無足採。其四、政府既體恤轉任人員之權益，而有購買年資之德意規定，自應對「政府」係指何單位有所規定，怎可因相關法令不備，即推卸責任，將應屬機關間職權分配應協調而未協調之部分，即應由何機關擔任此「政府」地位依法撥繳，因職權分配未明，而逕將此不利益，全歸由公務人員負擔，而用一紙行政函釋，曲解立法意旨塞責，豈非一方面宣稱政府德意可購買年資，一方面又因未能釐清有義務撥繳之「政府」機關，即令公務人員繳付政府應負擔之部分，否則就放棄購買，懲罰轉任之公務人員，與前開立法及修法本旨不合甚明。三、本件於原告申請購買年資時，被告即依公務人員退休法施行細則第十二條第三項之規定：「公務人員在本法修正施行後，曾任其他公職或公營事業人員之年資，應於轉任公務人員時，由基金管理機關按其任職年資、等級，對照『公務人員繳費標準』換算複利終值之總和，通知服務機關轉知公務人員一次繳入退撫基金帳戶，始得併計其任職年資」，計算原告應繳之費用。惟上開『公務人員繳費標準』之依據，即規定在公務人員退休法第八條（第三項）：「公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負擔最後支付保證責任。．．．第一項共同撥繳費用，按公務人員本俸加一倍百分之八至百分之十二之費率，政府撥繳百分之六十五，公務人員繳付百分之三十五。．．．」。本件兩造之爭執點係在於原告究應繳付公務人員應繳付百分之三十五之部分亦或包括政府應撥繳百分之六十五之部分﹖若如被告前揭辯詞所言，原告購買年資之部分不得適用公務人員退休法第八條第三項之規定，則被告之通知原告應繳之總額是如何計算出﹖其既是依上開公務人員退休法施行細則第十二條第三項計算出來，如何僅能適用退休法之施行細則，卻不能適用退休法﹖被告將其割裂適用之上揭答辯顯不足採﹖四、被告辯稱原告須繳足包括政府應負擔之百分之六十五之部分，係依銓敍部八十四年九月六日八四台中特四字第一一九○六五六號函釋，其並無違法或不當之處乙節。經查，上開函釋違法之處，已詳前開陳述，不另贅言。五、綜上，被告通知原告補繳購買年資費用之計算，及否准原告申請更正補繳購買年資費用金額，既與公務人員退休法第八條及公務人員退休法施行細則第十二條第三項規定不符，經原告提起復審、再復審，迭經復審、再復審決定機關駁回之決定，依前所述，其原處分、復審決定及再復審決定既屬違法致損害原告權益，原處分、復審決定及再復審決定即難有維持之理由，均應予撤銷等語。
被告答辯意旨略謂： 一、公務人員退休法第二條及其施行細則第二條規定，本法所稱退休之公務人員，係指銓敍部依公務人員任用法任用並據以審定資格或登記之現職人員。同法第八條第一項規定：「公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹金支付之．．．。」同條文第三項規定：「第一項共同撥繳費用，按公務人員本俸加一倍百分之八至百分之十二之費率，政府撥繳百分之六十五，公務人員繳付百分之三十五。．．．」另查同法施行細則第十一條規定：「依本法第八條第一項規定，政府與公務人員共同撥繳費用，建立公務人員退休撫卹基金，政府撥繳部分，由各級政府、支給機關或服務機關編列預算，按月撥繳公務人員退休撫卹基金管理機關，公務人員繳付部分，由服務機關於每月發薪時扣收，並即彙繳基金管理機關。」是以，上開公務人員退休法第八條第三項有關繳納基金費用之分擔比例，乃屬現職參加退撫基金之公務人員按月繳費時公務人員與政府（服務機關）分擔比例之規定，原告於轉任公務人員後，其每月繳費即適用上開規定。至於曾任其他公職或公營事業人員於轉任公務人員之前，則非屬於公務人員退休法第二條所稱之公務人員，亦即非屬參加公務人員退撫基金之人員，故原告購買其轉任公務人員前曾任公營事業人員之年資，自不適用公務人員退休法第八條有關現職公務人員每月繳費之規定，先予敍明。二、有關公務人員購買曾任公營事業人員年資部分，查公務人員退休法施行細則第十二條第三項規定：「公務人員在本法修正施行後，曾任其他公職或公營事業人員之年資，應於轉任公務人員時，由基金管理機關按其任職年資、等級，對照公務人員繳費標準換算複利終值之總和，通知服務機關轉知公務人員一次繳入退撫基金帳戶，始得併計其任職年資。」按前開購買年資所應補繳基金費用複利終值之總和，係包括個人自繳及政府撥繳部分之總額。至於前開購買年資所需之費用如何負擔問題，前經主管機關銓敍部八十四年九月六日八四台中特四字第一一九○六五六號函釋規定略以：「．．．查八十四年七月一日修正施行之公務人員退休法施行細則第十二條第三項規定，所稱之『曾任其他公職或公營事業人員之年資』係指其他公職或公營事業人員於公務人員退撫新制實施後轉任公務人員，所具八十四年七月一日之後與公務人員退休法所規定相當之擔任其他公職或公營事業服務年資，方得依規定購買，依該項規定，購買該項年資之費用，應全部由公務人員自行負擔。」由於前開規定係有關購買未參加公務人員退撫基金前曾任公營事業人員年資之規定，與現職公務人員按月繳納基金費用之規定不同。因此，上開銓敍部函釋，並未違反公務人員退休法第八條暨其施行細則第十二條第三項之規定。本案被告係依據該函釋，計算原告購買年資應補繳基金費用之總額，通知其服務機關轉知原告應於文到二個月內一次繳入本基金，俾將來併計公務人員退撫年資，自亦無違法或不當之處。三、綜上所述，被告八十六年三月三日八六台管業二字第○○三八四二一號函所為之處分，於法並無不合，原告之訴為無理由，請判決駁回等語。
理 由按公務人員退休法第二條及其施行細則第二條規定，本法所稱退休之公務人員，係指銓敍部依公務人員任用法任用並據以審定資格或登記之現職人員。同法第八條第一項規定：「公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之．．．。」同條文第三項規定：「第一項共同撥繳費用，按公務人員本俸加一倍百分之八至百分之十二之費率，政府撥繳百分之六十五，公務人員繳付百分之三十五。．．．」另同法施行細則第十一條規定：「依本法第八條第一項規定，政府與公務人員共同撥繳費用，建立公務人員退休撫卹基金，政府撥繳部分，由各級政府、支給機關或服務機關編列預算，按月撥繳公務人員退休撫卹基金管理機關，公務人員繳付部分，由服務機關於每月發薪時扣收，並即彙繳基金管理機關。」是以，上開公務人員退休法第八條第三項有關繳納基金費用之分擔比例，乃屬現職參加退撫基金之公務人員按月繳費時公務人員與政府（服務機關）分擔比例之規定。又同法施行細則第十二條第三項規定：「公務人員在本法修正施行後，曾任其他公職或公營事業人員之年資，應於轉任公務人員時，由基金管理機關按其任職年資、等級，對照公務人員繳費標準換算複利終值之總和，通知服務機關轉知公務人員一次繳入退撫基金帳戶，始得併計其任職年資。」則前開購買年資所應補繳基金費用複利終值之總和，係包括個人自繳及政府撥繳部分之總額。至於前開購買年資所需之費用如何負擔問題，前經主管機關銓敍部八十四年九月六日八四台中特四字第一一九○六五六號函釋規定略以：「．．．查八十四年七月一日修正施行之公務人員退休法施行細則第十二條第三項規定，所稱之『曾任其他公職或公營事業人員之年資』係指其他公職或公營事業人員於公務人員退撫新制實施後轉任公務人員，所具八十四年七月一日之後與公務人員退休法所規定相當之擔任其他公職或公營事業服務年資，方得依規定購買，依該項規定，購買該項年資之費用，應全部由公務人員自行負擔。」由於前開規定係有關購買未參加公務人員退撫基金前曾任公營事業人員年資之規定，與現職公務人員按月繳納基金費用之規定不同。因此，上開銓敍部函釋，並未違反公務人員退休法第八條暨其施行細則第十二條第三項之規定；且上開函釋意旨，係該部本於職權，對上開相關公務人員退休法規之闡釋，亦無違憲法第一百七十二條之規定，合先敍明。查，本件原告原任職台灣土地銀行辦事員，於八十五年十二月十九日轉任臺灣高雄地方法院候補法官，經由服務機關臺灣高雄地方法院於八十六年二月二十日以八六高澤人字第四四八二號函，向被告提出申請購買其自八十四年七月一日至八十五年十二月十八日止曾任公營事業機構台灣土地銀行辦事員之年資，案經被告核算其購買該段年資應補繳基金費用總額計六萬二千八百七十一元，並於八十六年三月三日以八六台管業二字第○○三八四二一號函，連同繳費通知單、計算單、存款單函送其服務機關轉知原告，應於通知繳費文到二個月內一次補繳完竣。惟原告認為被告所通知繳費之金額計算方式依法不合，應繳金額中之百分之六十五部分不應由其負擔，爰於八十六年五月五日向被告提出復審，申請將應繳基金費用總額更改為二萬二千零五元（即上開被告原核定應繳總額之百分之三十五）後，再通知其補繳。案經被告於八十六年五月十三日以八六台管業一字第○○四五四六二號函復略以：依銓敍部八十四年九月六日八四台中特四字第一一九○六五六號函釋規定，依公務人員退休法施行細法第十二條第三項規定補繳退撫基金費用購買年資所需之費用，應全部由公務人員自行負擔，被告係依據上開函釋規定計算其應補繳之基金費用之總額，通知其服務機關轉知原告依規定期限一次繳費完竣，並無違法或不當之處云云，而否准原告要求更改繳費金額之申請。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：公務人員退休法第八條及同法施行細則第十二條第三項之規定，即為計算原告由公營事業人員轉任公務人員時，應補繳購買年資費用之依據。原告補繳購買年資之費用，應為被告計算出總額六萬二千八百七十一元之百分之三十五，即二萬二千○五元。被告卻依據銓敍部八十四年九月六日八四台中特四字第一一九○六五六號函釋意旨，否准原告請求。然查該函釋僅稱「購買該項年資之費用，應全部由公務人員自行負擔」，則公務人員依法應繳付共同撥繳費用之百分之三十五，全部由公務人員負擔，本屬當然，上開函釋實難認有將政府應撥繳百分之六十五部分，亦應由公務人員負擔繳付之文義。若該函釋係指包括政府應撥繳百分之六十五部分亦應由公務人員負擔，則該函釋牴觸公務人員退休法第八條及其施行細則第十二條第三項及憲法第一百七十二條之規定，應為無效。且原告原服務機關退休金給予方式亦早採儲金制，即由政府提撥一定比率為公提金，由個人薪資扣繳一定比率為自提金，二者總額合為將來退休金。原告轉任離職時，僅由原服務單位發還個人扣繳之自提金部分，既未領取公提金，則選擇參加退撫新制時，依法繳付公務人員個人繳付百分之三十五部分即已足矣。被告竟違反依法行政之原則，以一函釋意旨，逕加變更，作為違法裁量，自應予以撤銷云云。經查，所謂依法行政，簡而言之係指行政行為或其他一切行政活動，均不得與法律相牴觸。行政機關於為行政裁量時，在法律之構成要件充足後，於數種可能之法律效果，授權行政機關於一定範圍內得自行決定其法律效果。惟如不符合法律構成要件，自不得為行政裁量。本件原告於擔任台灣高雄地方法院候補法官之前任職於公營事業機構，非屬公務人員退休法第二條所稱之公務人員，亦即非屬參加公務人員退撫基金之人員之事實，為兩造所不爭執；故原告購買其轉任公務人員前曾任公營事業人員之年資，自不適用公務人員退休法第八條有關現職公務人員每月繳費之規定，以符依法行政之原則。又原告於轉任公務人員之前，其原服務單位雖實施儲金制，惟於其離職時，依財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法第十四條之規定，僅領回其自提儲金之本息作為離職金，公提儲金之本息收回撥作儲備金，供該部所屬國營金融保險事業人員分享，不及於依公務人員退休法第二條規定之公務人員；且該項儲金既非依據公務人員退休法所定基礎及費率而為之共同提撥費用，亦非依「公務人員退休撫卹基金管理條例」由被告統籌收支、管理及運用之基金，對於原告上開原任公營事業服務年資，其現職機關實無為其分擔應補繳公務人員退撫基金費用百分之六十五之義務。至於該項儲金性質，以及上開辦法規定離職金之領取是否合理，均非本院所得審究。況首揭公務人員退休法施行細則第十二條第三項之立法意旨得知，由於公營事業人員於轉任公務人員之前並非屬公務人員退休法第二條所稱之公務人員，自不得適用公務人員退休法參加公務人員退撫新制並繳納退撫基金費用，惟其轉任公務人員後，以其曾任公營事業人員之年資，原依公務人員退撫新制實施前之公務人員退休法施行細則第十條第五款規定，若未依各該適用之單行規定核給退休金，得併計公務人員退休年資。但公務人員退撫新制實施後公務人員退休法施行細則第十二條第一項規定，依法繳納退撫基金費用之年資始得併計退休，對於公務人員退撫新制實施後曾任公營事業人員未繳納公務人員退撫基金費用之年資，為保障其退休權益，始於同條文第三項規定，得以購買年資方式補繳基金費用之本息，併計退休年資。惟此項購買年資之規定係屬自願性質並非強制性規定，僅提供一流通制度，給予當事人選擇參加公務人員退撫新制之機會，且當事人之轉任係屬自願性，其購買年資所需之全部費用，自應由其自行負擔。原告既自願購買年資，自應繳納全部費用。從而，原告主張，核無足採。綜上所述，本件原處分，揆諸首揭說明，核無違誤，一再復審決定，遞予維持，亦無不合，原告猶執前詞，聲明撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 十一 月 六 日
行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 評 事 廖 政 雄
評 事 高 秀 真評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 劉 鑫 楨右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 惠 美中 華 民 國 八十七 年 十一 月 十 日