行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第二二六號
原 告 甲 ○被 告 財團法人二二八事件紀念基金會右當事人間因有關二二八事件處理及補償條例事件，原告不服行政院中華民國八十六年十月六日台八十六訴字第三八二三二號訴願決定（為再訴願決定），提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告於民國八十五年一月十一日以其兄陳水泉於日據時代，在金瓜石經鐵株式會社擔任鐵路工人，台灣光復後，因失業返回基隆，寄居舊主普壇，以打零工為生，二二八事件發生時，在舊主普壇遭逮捕，嗣後傳聞已被槍決云云，向被告即財團法人二二八事件紀念基金會申請發給受難者補償金。經被告調查結果，以八十六年六月十一日二二八政字第○○六九五號書函復原告，略以證據不足以認定受難事實，無法給予補償等語。原告不服，提起訴願（為再訴願），經遭決定駁回，乃提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、查原告與兄陳水泉均出生於日據時期，因係私生子，只得同寄籍於宗親陳火土戶內，有戶籍謄本可憑，足徵兩人確為兄弟關係。而因僅係寄籍，陳水泉為求自立，隻身在外居住，不欲依附他人為生，嘗為洗炭工，嗣赴金瓜石經鐵株式會社任鐵路工人，惟仍在基隆田寮港賃屋居住，每日往返工作。原告則於日昭和十七年十二月一日因婚姻入籍淡水郡淡水街樹林口字樹林口二十番地，即自陳水土戶內除籍，並搬至淡水居住，自此兩人聯絡漸稀。二、台灣光復後，陳水泉因而失業，即在基隆四處打零工為生，並未與宗親陳火土聯絡，亦不願至其住處居住，而獨自在基隆市區四處遊蕩，並以當時被稱作「羅漢腳」暫居地之「舊主普壇」（○○○區○○路）為宿處，陳水泉曾於三十五年十二月間隻身步行至淡水找其胞弟（即原告），原告始知其兄長在「舊主普壇」居住之近況，惟陳水泉旋即返回基隆，自此原告即未再與陳水泉碰面。三、稽按被告以「證據不足以認定受難事實」為由，拒准原告所請；行政院訴願決定則以：「陳水泉僅有日據時代之戶籍謄本，可推斷在三十五年十月一日初次設籍登記前，陳君已不知去向，否則台灣光復後之戶籍應有陳君之資料，是三十四年台灣光復後至三十六年間陳水泉之生存與否，並無戶政機關之資料可稽，訴願人亦無法提出該段期間陳君生存之證供查，所稱陳君係二二八事件後始失蹤之事實，並無證據資料可供認定，且經查閱台灣省出版之『二二八事件文獻續錄』『二二八事件文獻補錄』『二二八事件資料選輯』以及『前警總案犯處理名冊』皆無陳水泉受難事實之記載」等云云，維持原處分，殊難甘服，特臚陳理由如下：１、按戶籍登記，乃係記載戶口有關資料之簿冊，惟因戶籍登記採申報主義為主，即以人民申報為依歸，其申報是否完整正確，則須藉助戶口查察複核，始能臻於正確。因此戶籍登記僅係國家便於人口管理設計之制度，至個人是否存在，應由客觀真實加以認定，無法徒以戶籍是否有登記為依據，就如嬰兒出生，遲未申報戶口者，大有人在，自不能以未申報登記，即否認其人格主體之存在，殆無疑問。２、台灣光復後，政府即接管日據時期之相關戶政資料，並展開全省戶口清查工作，固於三十五年十月一日辦理初次設籍登記，惟當時情勢紊亂，制度更替之際．戶口清查工作是否確實，已滋疑問。尤其當時適逢戰後，因戰爭失業或無家可歸者眾多，故遊民亦多，為此政府尚舉辦所謂遊民調查之丌作，是否均有落實，令人懷疑。行政院決定書徒以台灣光復後之戶籍沒有陳水泉之資料，否認其認其人之存在，其推論即非適法，灼然甚明。３、陳水泉於日據時期，雖設籍於陳水土戶內，惟當時已不住在該戶內，而係獨自在外工作，賃屋居住，且鮮與陳火土戶內之人聯絡，台灣光復後，陳水泉雖在基隆，卻未返回陳火土戶內居住，而係隻身宿於「舊主普壇」，是當時雖有辦理初次設籍登記，因陳水泉已未再與陳陳火土聯絡，陳火土自不可能再將陳水泉申報於戶內，加諸原告早已自陳火土戶內除籍，遠在淡水，亦不可能為陳水泉申報戶口，陳水泉就如遊民，未有住處，僅暫以舊主普壇為宿處，除有可能被填入遊民調查表外，要無完成初次設籍登記之可能，應為常見之事，尚不能據此推認其人斯時已不存在。４、原告就陳水泉曾於三十五年十二月間由基隆徒步至淡水探望原告，並告知渠無處可棲，住於舊主普壇之窘境，原告雖有濟助之心，惟僅係入贅身份，又因物質匱乏，原告未能給予任何物質幫助，只有摘取些許時令水果柑橘予陳水泉乙事，記憶猶存，足徵台灣光復後陳水泉確尚生存。況且證人江寶、陳含笑亦出具書面證明於三十六年二二八事件時，親眼目睹陳水泉遭軍人抓走，足徵三十四年台灣光復後至三十六年間陳水泉生存之事實，確有明證可稽。５、綜右所陳，雖陳水泉僅有日據時代之戶籍謄本，未有台灣光復後之戶籍登記資料，惟已可窺知確有陳水泉其人，至台灣光復後沒有陳水泉之戶籍資料，乃因戰後復員及戶籍制度更替，資料紊亂，無法反映真實，或可認係戶政作業有所疏漏，尚不能據而認定陳水泉斯時未有生存之事實，是行政院決定其認事用法，實非允洽。四、按行政處分雖係中央或地方機關基於職權，就特定之具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為。惟在崇尚民主主義之法治國家，行政處分應不具優越性，不受合法之推定，無所謂公定力之存在。故當行政處分之合法性受質疑時，行政機關對其處分之合法性盡其舉責任，如此方符公平，始不致損及人民權益，鈞院歷來亦採此見解。如鈞院三十九年判字第二號判例「．．．行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實，倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法」，素為準繩。惟查被告以證據不足以認定受難事實駁回原告所請，於法顯有違，謹分述於次：
１、二二八事件處理及補償條例第九條第一項明文「紀念基金會應獨立超然行使職權，不受任何干預，對事件調查事實及相關資料，認定事件受難人，並公布受難人名單，受理補償金請求及支付」，同法第十條「紀念基金會為調查受難人受難情形，得調閱政府機關或民間團骿所收藏之文件及檔案，各級政府機關或民間團體不得拒絕。」立法意旨應在賦予二二八基金會職權調查受難者事實之權責，因年代已遠，證據蒐羅不易，且當時檔案，向為政府機關嚴密保管，迄今仍未全面公開，若強令受難者家屬應提出受難事件之相關證據，無異強人所難，且未符合制訂補償條例，撫平歷史傷痛之立法目的。故本案被告徒以原告所提資料，證據不足，即駁回原告請求，顯失草率且於法有違。２、原告依被告所訂之格式，檢附事證向被告提出申請，應認已對陳水泉之受難事實盡其舉證責任，被告若認原告所主張之事實不存在，自須確實證明陳水泉未有受害之事實，否則遽爾駁回原告所請，即有違證據法則並違背二二八條例之立法意旨。五、復按二二八事件究竟造成多大的傷亡，應是與民眾最直接相關，同時亦是受到最多關切議論之問題；但眾家說法不一，自數百人、千餘人、數千人、至萬餘人、數萬人，莫衷一是。即使是「行政院研究二二八事件小組」所邀請之陳政教授以人口學方法所作之推算，亦因戰後復員及戶籍制度更替，資料紊亂，無法據以認定事件造成的確實死亡人數，因此確實死亡人數仍成謎，足徵現有官方統計顯不足反映真實，縱或官方檔案中未見記載，亦無法遽認非係受難者，殆無疑義。詎行政院決定書以「二二八事件文獻續錄」等資料，皆無陳水泉受難事實之記載，率認被告之決定並無不當，即非妥適。蓋：１、為確認客觀事實是否存在，固可以直接證明事實之證據為之，但若以某種間接事實之存在，在經驗上已足以推認主要事實之證據證明之，即以間接證據證明，亦為法所許。２、查陳水泉於三十五年十二月間，至淡水訪原告，原告始知其兄長近況，因當時生活不易，無暇他顧，原告即未再與兄長陳水泉聯絡，直至三十六年二二八事件時，與陳水泉同為宗親均設籍於陳火土戶內之陳含笑、江寶兩人上街買菜時，親眼目睹陳水泉於舊主普壇遭著淺色服裝之軍人拘走，混亂間陳水泉趁機喊叫要陳、江二人速通知其淡水之胞弟，前來交保拯救。陳、江二人即推由江寶之丈夫陳三（與陳水泉及原告兩人為從兄弟關係）至淡水找原告，惟當時交通不便，原告接獲消息已係三日後，匆忙趕至基隆，陳水泉已不知去向，更有傳聞陳水泉已被槍決，惟欲領回屍體埋葬，亦不可得。但於當時相同情況者，多有聽聞，就此，原告迄今仍無法釋懷，引為憾事。３、上揭事實，業經當時目擊者陳含笑、江寶兩人共同簽署保證書具證屬實，此對歷經白色恐怖時期者，誠屬不易。蓋對親身經歷二二八慘劇者，此種恐怖夢饜，永難抹滅，甚者有人對妻子兒女子孫亦不敢提起，對官方訪談更是避之唯恐不及。故於此情勢下，陳、江二人所立保證書之情節，其真實性不容懷疑。鈞院若有疑慮，亦可傳訊江、陳二人詢明。再者，二二八事件時，死亡或失蹤人數，究為多少，迄今仍成謎；而官方檔案亦不能具體反應二二八事件時之真相，實乃眾所皆知之事。４、復按，雖無官方記錄之直接證據可證明陳水泉確係二二八事件之受難者，但未列名官方記錄之受難者，不知凡幾，已成眾所皆知之情。今既有當時目擊者陳含笑、江寶兩人之證詞，可資憑證，而原告又曾於三十五年十二月與陳水泉見面，足徵陳水泉於台灣光復後之三十五年間，仍尚生存，且若陳水泉未於二二八事件時罹難，為何幾十年間，未曾探訪世上唯一之至親原告，亦有違人情之常。故綜合上述論證，足可推認陳水泉確已於二二八事件時受害，揆諸最高法院二十七年滬上字第六十四號「認定事實所憑之證據，並不以直接證據為限，即綜合各種間接證據，本於推理作用，為其認定事實之基礎，仍非法所不許」判例意旨，益屬合法有據。５、據上論結，本案原告既有江寶、陳含笑兩位證人所出具之書面證明作為陳水泉罹難之憑證，已係信而有據，更屬難能可貴。詎被告及行政院決定書對此重要證據，棄未採納，復未說明理由，顯有不備證據法則理由之違法。六、據上論結，原告確為二二八事件受難者家屬，陳水泉沈冤至今，莫得昭雪，原告心理自難平。幸政府制訂二二八條例，期以人道主義立場，撫平歷史傷痛，立意固良善，唯尚待執行落實，始得化解民怨於無形。尤其當時之死亡人數既仍成謎，已無法以文獻上記載作為判斷是否受害之唯一依據。且據當時地方耆老轉述，發生甚多罹難者被以無名屍處理，曝屍荒野，親人欲收埋而不可得之悲劇，主管機關豈可草率僅以證據不足或未見文獻記載為由，拒駁請求，非惟是違法行政，更不能達立法化民怨之宗旨。為此請求判決將原決定及原處分均予撤銷等語。
被告答辯意旨略謂：一、依原告所提供之戶籍資料，陳水泉僅有日據時代之戶籍謄本（昭和拾叁年亦即民國二十七年），且台灣基隆地方法院所為之死亡宣告判決（八十五年度亡字第十四號），係登記於昭和拾叁年之日據時代戶籍謄本上，由此推斷民國三十五年十月一日初次設籍登記以前，陳水泉即已不知去向，否則光復後之戶籍資料應有陳水泉之資料。前述資料足證陳水泉於民國三十六年二月二十八日前即行蹤不明，且依現有之資料無法證實陳水泉於民國三十六年仍生存，故難認定其受難事實。二、現有民法對於死亡宣告認定死亡之方式，係採推定主義。宣告死亡之公示催告，乃在使失蹤人或知悉其生存之人，於期間內陳報失蹤人尚生存之事實，逾期未陳報者，始以判決為死亡之宣告。且法院就宣告死亡之申請，除認其程序上有欠缺或無理由者，應以裁定駁回其聲請外，應即為公示催告，並於公告期滿，法院即依申請為死亡宣告之判決。本案係於民國八十五年（二二八事件處理及補償條例係於民國八十四年四月公布）由原告提出申請，故法院於公示催告期間屆滿，即逕依原告之失蹤理由（因二二八事件而失蹤）為死亡之宣告。惟依該判決，尚不足以認定陳水泉係於民國三十六年二二八事件之後始失蹤，此因㈠民國三十四年至三十六年間陳水泉之生存與否，並無戶政機關之資料可稽，核與「二二八事件處理及補償條例」第七條第三項授權訂定之「二二八事件受難者補償金申請認定及發放作業要點」第五點第二項第四款：受難者家屬申請時，應提供受難者戶籍資料之規定不符。㈡原告亦無法提出陳水泉三十四年至三十六年間尚生存之證據資料。當時戶籍管理已上軌道，足證原告所謂二二八事件後始失蹤之事實，並無證據資料足以認定。三、依行政院出版之「二二八事件」研究被告指出：二二八事件以基隆、嘉義、高雄最為慘烈。惟經本會查閱臺灣省出版之「二二八事件文獻續錄」、「二二八事件文獻補錄」、「二二八事件資料選輯」以及「前警備總部案犯處理名冊」等相關檔案，皆無本案陳水泉受難事實之記載，故經本會第二十次董事會議，認為證據不足以認定受難事實，無法予以補償。四、綜上論結，本會及行政院所為之決定並無不當，謹請判決駁回原告之訴等語。
理 由按「本條例所稱受難者，係指人民因本事件生命、身體、自由或財產遭受公務員或公權力侵害者。」「行政院為處理受難者之認定及申請補償事宜，得設『財團法人二二八事件紀念基金會』（以下簡稱紀念基金會），由學者專家、社會公正人士、政府及受難者家屬代表組成之。」「補償金之申請、認定程序及發放事宜，由紀念基金委員會定之。」為二二八事件處理及補償條例第二項第一項、第三條第一項及第七條第三項所規定。本件原告於八十五年一月十一日以其兄陳水泉於日據時代，在金瓜石經鐵株式會社擔任鐵路工人，台灣光復後，因失業返回基隆，寄居舊主普壇，以打零工為生，二二八事件發生時，在舊主普壇遭逮捕，嗣後傳聞被槍決云云，向被告申請發給受難者補償金。經被告調查結果，以⒍⒒二二八政字第○○六九五號書函復原告，略以證據不足以認定受難事實，無法給予補償等語。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：依日據時代戶籍謄本記載確有陳水泉之存在，寄居於陳火土戶內，數十年來未見變動，而據二二八事件研究報告所載，當時以高雄、嘉義、基隆三地最為慘烈，陳水泉當時棲息之地為基隆舊主普壇，有證人江寶及陳含笑目睹陳水泉遭軍人逮捕，應可推知陳水泉已因該事件遇害，其已於八十五年間向法院聲請宣告陳水泉死亡云云。惟查依原告所提供之戶籍資料，陳水泉僅有日據時代之戶籍謄本（昭和拾叁年亦即民國二十七年），且台灣基隆地方法院所為之死亡宣告判決（八十五年度亡字第十四號），係登記於昭和拾叁年之日據時代戶籍謄本上，由此推斷民國三十五年十月一日初次設籍登記以前，陳水泉即已不知去向，否則光復後之戶籍資料應有陳水泉之資料。前述資料足證陳水泉於民國三十六年二月二十八日前即行蹤不明，且依現有之資料無法證實陳水泉於民國三十六年仍生存，故難認定其受難事實。又查現有民法對於死亡宣告認定死亡之方式，係採推定主義。宣告死亡之公示催告，乃在使失蹤人或知悉其生存之人，於期間內陳報失蹤人尚生存之事實，逾期未陳報者，始以判決為死亡之宣告。且法院就宣告死亡之申請，除認其程序上有欠缺或無理由者，應以裁定駁回其聲請外，應即為公示催告，並於公告期滿，法院即依申請為死亡宣告之判決。本案係於民國八十五年（二二八事件處理及補償條例係於民國八十四年四月公布）由原告提出申請，故法院於公示催告期間屆滿，即逕依原告之失蹤理由（因二二八事件而失蹤）為死亡之宣告。惟依該判決，尚不足以認定陳水泉係於民國三十六年二二八事件之後始失蹤。此因㈠民國三十四年至三十六年間陳水泉之生存與否，並無戶政機關之資料可稽，核與「二二八事件處理及補償條例」第七條第三項授權訂定之「二二八事件受難者補償金申請認定及發放作業要點」第五點第二項第四款：受難者家屬申請時，應提供受難者戶籍資料之規定不符。㈡原告亦無法提出陳水泉三十四年至三十六年間尚生存之證據資料。當時戶籍管理已上軌道，足證原告所謂二二八事件後始失蹤之事實，並無證據資料足以認定。至原告於聲請時所提之江寶、陳含笑之證明書（內容陳述書），係由原告陳述，由江寶、陳含笑蓋章證明之私文書，且該江寶、陳含笑與陳水泉、原告等同為宗親，均設籍於陳火土戶內，已據原告於訴狀內所自陳，其證據力原極薄弱，又無其他佐證，自難以輕信。又依行政院出版之「二二八事件」研究被告指出：二二八事件以基隆、嘉義、高雄最為慘烈。惟經被告查閱臺灣省出版之「二二八事件文獻續錄」、「二二八事件文獻補錄」、「二二八事件資料選輯」以及「前警備總部案犯處理名冊」等相關檔案，皆無本案陳水泉受難事實之記載，故經被告第二十次董事會議，認為證據不足以認定受難事實，無法予以補償，於法並無違誤，行政院訴願決定（同再訴願決定）予以維持，亦無不合。原告起訴意旨，難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段判決如主文。
中 華 民 國 八十七 年 二 月 十九 日
行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 評 事 黃 綠 星
評 事 廖 政 雄評 事 徐 樹 海評 事 彭 鳳 至評 事 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 八十七 年 二 月 二十 日