行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第二二九三號
原 告 行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮民工程事業管理處代 表 人 甲○○訴訟代理人 李念祖 律師
顏志堅 律師翁祖立 律師被 告 臺北市政府右當事人間因勞工安全衞生法事件，原告不服行政院中華民國八十六年十二月二十九日台八十六訴字第五一六七四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷
事 實緣原告承攬台北市○○街與中華路交叉口捷運ＣＮ－二五二標結構及建築工程，將該工程之鋼支撐架設及拆除部分交付炘盛企業有限公司（以下簡稱炘盛公司）承攬，該公司復將之交付與林永和再承攬，惟原告交付承攬時，未於事前告知炘盛公司有關其事業工作環境、危害因素暨勞工安全衞生法及有關安全衞生規定應採取之措施，致發生勞工謝陸揚從鋼樑搬運開口處墜落死亡之重大職業災害。案經台北市政府勞工局勞動檢查處（以下簡稱勞檢處）於八十五年九月十三日派員檢查屬實，乃報請被告以其有違勞工安全衞生法第十七條第一項及第十八條第一項規定，依同法第三十四條第二款規定，以八十五年十二月二十三日府勞二字第八五○九二九一二號處分書各處原告罰鍰新台幣（下同）六萬元，合計十二萬元。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、勞工安全衞生法（以下簡稱勞安法）第十七條第一項規定係指事業單位以其事業之全部或一部交付承攬時，依同法第十六條規定，就交付承攬部分由承攬人取代雇主負起安全衛生方面應有之責任，而事業單位則應於事前將「事業」工作環境、危害因素暨勞安法及有關安全衞生應採取之措施告知承攬人，並以事業單位將此等事項通知承攬人即已盡其法律上之義務；而原事業單位不因勞安法第十七條之規定而被認定具勞安法「雇主」之身分，此有行政院勞工委員八十六年五月二十九日台八六勞安二字第○二○五三六號函可稽。是倘事業單位已告知其法定應告知之事項，但承攬人仍置之不理或疏於注意，亦或因勞工個人之疏失，導致職業災害之發生，均與勞安法第十七條之構成要件不符，要難率以同法第三十四條第二款之罰則相繩。二、按「原事業單位若於工程之承攬契約及相關說明之中明確條列各項工作環境、危害因素暨本法有關安全衛生規定應採取之措施，並於開工前指導及協調會議中逐項告知可認定為已盡告知之責任。」有行政院勞工委員會前揭函釋，在卷足憑。可知勞安法第十七條所定事業單位之法定告知義務，有其合理範圍，非得任意擴張。該條既明訂事業單位應告知者，乃「事業」之工作環境、危害因素及勞安相關應採取措施，是倘事業單位將鋼支撐架設及拆除工程之事業交付承攬之際，已於事前告知承攬人有關鋼支撐架設及拆除工程之工作環境、危害因素及勞安相關應採取之措施，即業已善盡其法定告知義務，該條並非要求事業單位於將事業交付承攬後，仍須重覆執行應由承攬人負責執行之安全措施，或由事業單位於施工現場逐一叮囑承攬人之勞工如何注意安全措施。否則，如此一來，事業單位與承攬人之責任將無法釐清，不啻責令事業單位負擔實質上之無過失責任，諒非勞安法第十六條及第十七條立法之原意。至於被告指稱原告應隨時掌握施工進度所衍生之工作環境、危害因素及防災必要措施於「各該施工作業前」明確告知承攬人云云，實有恣意擴張勞安法第十七條規定及行政院勞委會解釋之嫌；蓋本條所謂「事業」，應係指承攬工程之整體環境、危害及相關措施，而非工程進行中之個別施工作業，至為明顯。三、查原告於本工程招標時，即於比價須知第七條及開挖支撐之按裝及拆除施工補充說明書第十一條中，要求參加投標之廠商須先至工地現場勘查，如有不明瞭之處，可向原告施工單位要求解釋，務求投標廠商確實了解工作概況及施工環境。按勞安法第十七條第一項僅要求事業單位「告知」承攬人工作環境，惟本件原告非但已為告知，甚至要求承攬人必須親赴工作現場勘測，如有不明瞭，原告施工單位尚可向投標廠商詳細解釋，此較諸法條之規定，實有過之而無不及，焉可謂原告未善盡告知承攬人工作環境之義務﹖四、次查原告將本工程交付炘盛公司承攬，於訂定工程契約時，即已於契約中多處以書面明文告知承攬人應切實遵守勞安法及其他相關保護勞工安全之法令及契約。例如：㈠前揭開挖支撐之按裝及拆除施工補充說明書第十四條施工安全及環境保護中規定：「協辦廠商施工人員進入工地，必須遵守配載安全帽及原告核發之通行證等之安全衛生規定，若未按有關安衛規定辦理而違反者，悉依『台北捷運第二施工處所屬工地勞安檢查及罰款作業要點』辦理罰款」、「協辦廠商應於每階每排支撐施工時於縱橫向加設安全索，施工人員使用安全扣，費用含於單價內不另給付。」㈡契約條款補充附件中規定協辦廠商安全衛生管理應注意事項及罰則，其中規定協辦廠商應設置安全衛生管理人員、使勞工配載安全帽、投保保險、配置滅火器，以及要求「協辦廠商應依規定辦理安全衛生有關措施（包括安全設施之設置）．．．」，「協辦廠商進場施工未按業方合約安衛規定做好安衛工作，因而導致業方按合約 6.2條之規定扣當月安衛費用計價款，各協商均應按原告安衛管理人員當月稽查安衛缺失比率扣工程計價款．．．」等事項。㈢安全衛生管理特別條款第四條：「乙方（即承攬人）設置之安全衛生管理人員，應常駐工地並應與本處安全衛生管理人員密切保持聯繫並確實執行責任區及其作業範圍內有關勞工安全衛生所規定之應辦事項。」、第五條：「乙方作業人員進入工地應配戴安全帽及其他有關防止勞工發生職業災害之配備，該項作業人員之安全配備應由乙方自行負責提供。」㈣原告亦將「台北捷運第二施工處所屬工地勞安檢查及罰款作業要點」訂入合約，要求承攬人遵守。此外本件承攬人炘盛公司就與本件鋼支撐工程相類似之其他支撐拆除及安裝等工作經驗豐富，對於此種作業之工作環境、危害因素及應採取之措施，實知之甚詳，故原告前述種種作為，應已善盡法定之事前告知義務，要無庸疑。五、再訴願決定書中指稱原告未要求承攬人設置擋土支撐作業主管，在場監督作業勞工使用安全帶違反告知義務云云，並非事實。按勞安法第十六條規定：「事業單位以其事業召人承攬時，其承攬人就承攬部分負本法所定雇主之責任．．．」，可知工作一旦交付承攬後，承攬部分雇主之責任即由承攬人負擔；又營造安全衞生設施標準第十條規定：「『雇主』」僱用勞工於高度在二公尺以上高度之開口部分等場所作業，應於該處設置護欄或覆蓋等防護設備。但如使勞工佩掛有安全帶等而無墜落之虞者，不在此限。」明白揭示高架作業時，「雇主」應設置護欄或覆蓋等防護設備，安全帶係於未設此等防護設備時，始須特別佩掛。同標準第五十八條亦規定：「『雇主』僱用勞工從事擋土支撐之構築作業，應指派經訓練之作業主管，辦理左列事項：一、決定作業方法，直接指揮作業．．．三、監督勞工使用安全帽或安全帶。．．．」，可知設置經訓練之擋土作業主管，決定指揮作業並監督勞工使用安全帽、帶，係雇主即本件承攬人所應負擔之義務，並非應由事業單位即原告所須設置，故原告已告知承攬人應指派作業主管辦理相關事項，即已盡其法定義務。本件原告告知承攬人應依勞安相關法令辦理，不知繁幾；實則，案發當時開口周圍亦已設置臨時護欄，此有被告所屬勞動檢查處製作之職災報告可稽。尤其原告於台北捷運第二施工處所屬工地勞安檢查及罰款作業要點第十五條規定：「支援單位及承商對於起重機具之作業，應規定一定之運轉指揮系統，並指派專人指揮。」且承攬人確已依據原告之指示設置工地負責人，益可證原告已告知並要求承攬人設置擋土支撐作業主管，指揮監督起重機具作業時之勞工安全事宜。六、再訴願決定書中復指稱原告違反勞安法第十八條第一項採取必要措施之規定，於職災現場當時未指定工作場所負責人，並為該起重機之操作信號等協調事項云云，亦非屬實。按勞安法第十八條第一項規定：「事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取左列必要措施：一、設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮及協調之工作。二、工作之連繫與調整。三、工作場所之巡視。四、相關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助。五、其他為防止職業災害之必要事項。」係要求事業單位採取該條所列各款必要措施。至於本條所要求之措施既謂「必要」，當有一定合理範圍。尤其勞安法第十六條已明確規定應由承攬人負擔雇主之責任，是以事業單位與承攬人所採取「必要」措施之範圍必不相同：故在現場實際作業之承攬人，其必要措施應較具體；至於非在現場實際作業較遠之事業單位，其「必要」措施之程度應較現場實際作業之承攬人所採取者較抽象而具統合及協調性，始符事理。不然事業單位不依法採取措施者違法，依法採取措施者亦屬違法，一旦發生事故，即不分現場實際作業之承攬人，抑或負責協調之事業單位，概依本條予以處罰，此無異責令事業單位負擔無過失責任，顯然違反勞安法第十六條及第十八條將事業單位與相關承攬人間責任區分，由事業單位負責指導、指揮及協調各承攬人執行勞工安全措施之立法本旨，彰彰明甚。七、經查原告於工程初始，即已依勞安法第十八條設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮及協調之工作。此有原告台北捷運第二施工處安全衛生組織表、捷運施工二處安衛（協議）組織及職責表、榮工處台北捷運施工處CN252 標工程（第三、四施工所）安全衛生協議委員會組織規章、勞工安全衛生協議組織架構圖、勞工安全衛生協議組織會員名冊，以及協辦廠商申請加入安全衛生協議組織申請表可資佐證。而本協議組織每月定期召開會議，會中針對勞工安全事項進行檢討協調，均有會議紀錄可稽。八、按勞工安全衛生法施行細則第三條中，已將工作場所與作業現場作明確法律上區分，「所稱工作場所，係指就業場所中，接受雇主或代理雇主指示處理有關勞工事務之人所能支配、管理之場所；所稱作業場所，係指工作場所中，為特定之工作目的所設之場所」，法令用語既已定義明確，適用時不可不辨。準此，勞安法第十八條第一項第一款所謂「指定『工作場所』負責人，擔任指揮及協調之工作。」實係指「台北捷運CN-252標工程」所能支配、管理之整體工作場所，應有指揮及協調之負責人，而非違法苛求事業單位在每一特定作業現場，如臨時起重機作業現場，須特別指定作業現場之負責人，監督作業及協調信號。九、查原告除於契約文件之安全衛生特別條款中要求承攬人之安全衞生人員應與原告之相關人員密切連繫外，原告確實已與各承攬人保持工作之連繫與調整。原告不僅定期召集承商協議組織會議，保持連繫並調整工作，並不定期檢查工地之安衛環保，若查有缺失，或工作分際重疊與不明時，均會明確指出承攬人有關勞安工作上之缺失，並要求改善，隨時與各相關承攬人以書面保持密切連繫，此均有書面資料可證，故被告所指摘者顯非事實。誠如前述，原告依法雖不須於每一個別臨時作業之動作前，均如同現場作業人員般，具體明確告知承攬人之個別勞工下一個動作所應注意之事項，惟事實上原告於工程進行中，不斷與各承攬人間持續保持密切連繫；原告曾無數次口頭告知承攬人於高架開口作業時須架設護欄、使用安全帶等。此外，原告在與承攬人定期召開之協調會議及不定期勞安檢查等，亦屢屢隨工程進行告知承攬人勞安法第十七條所列舉之內容，有前揭書面資料可稽。此在在足證原告實已盡其身為事業單位依據勞安法第十七條所應盡之告知義務，以及第十八條連繫與調整之義務。此外，原告對於工作場所之巡視十分殷勤，除要求各工地每日做好自動檢查外，更不時宣導相關高架作業安全防護規定，並於每月份原告不定期而密集進行工地安全衞生檢查，一旦發生任何不盡符合勞工安全衛生相關規定之情事時，立即通知改善。可見原告對於工作場所之巡視，已善盡其應有必要措施之義務。十、又在相關承攬作業間之安全衛生之指導及協助方面，原告經常舉辦勞工一般勞工安全衞生及預防災變之訓練，要求各相關承攬人務必派員參加，講授詳盡，以期使勞工認識勞工安全衛生之重要性，認識工作（作業）場所環境、危害因素以及勞工安全衛生法令有關規定及有關安全衛生防護具之確實使用要領，以預防災變之發生，確保勞工生命安全。此均有相關訓練紀錄可資佐證。此外，原告依法設置協議組織，召開協議會議，與承攬人密切連繫，隨時巡視檢查工作場所，並舉辦勞工安全衛生之相關教育訓練外，更已支付承攬人勞工安全相關費用，且與承攬人約定，倘發生違反勞安法及其他勞工安全有關之法令或約定時，除於可能之範圍內代為辦理外，更以罰款之方式給予承攬人警惕，要求其務必做好安全衞生之工作。事實上，原告確已執行罰款措施，此有炘盛公司之罰款轉帳傳票為憑。原告就一事業單位之地位，實已採取其應有之一切必要措施。十一、原告對於本件處分書中所指勞工謝陸揚墜落事故深表遺憾，惟事故發生時所進行之開口作業係屬臨時性之施工，依契約文件之施工總則第二條第㈠項：「本工程所需之一切機具材料，除本契約另有規定外，概由乙方（承攬人）自備。」、第七條第㈡項：「．．．施工期間，所有乙方員工之管理．．．、衛生與安全等，以及所有機具設備及材料之維護與保管等，均由乙方負責。」、第十二條第㈢項：「本工程所需之．．．臨時性設施由乙方．．．自行搭建，費用由乙方自理。」之規定，其護欄應由承攬人自行設置。蓋勞安費用已撥付給承攬人，又對於臨時性作業之臨時開口，原告實不可能預先代替承攬人裝置防護措施，於是原告遂備妥護欄，提供承攬人於臨時性開口作業時得為申請、取用。另觀承攬人炘盛公司之勞工安衛守則第肆章第十一節亦明確規定臨時圍籬搭設及拆除作業安全守則，可確知臨時性開口之護欄應由承攬人負責裝設。原告實已盡其應有合理之注意義務，而不可歸責。再者，本件事發當天臨時性開口周圍已架設安全護欄，據事故現瑒人員指出，罹難者係自己違反規定進入護欄內，又不繫安全帶以致造成意外跌落之不幸事故。又查謝陸揚原為拆船工人，一向均從事較具技術性，且危險性更高之拆撐工作，具有相關工作之豐富經驗，是以罹難者明知作業時應繫安全帶及遵守其他勞安相關規定；惟其因一時疏忽，乃鑄成憾事。詎被告未察，竟空言指摘原告違反勞安法令云云，實難令原告甘服。此次事件，純係因勞工個人疏失所致，原處分未慮及此，率以結果擅論原告之責任，其罰鍰之處分自屬違法不當，應予撤銷。十二、綜上所述，被告所為該罰鍰之行政處分顯屬違法，又原訴願決定及再訴願決定竟予維持，亦均違法不當，爰特狀請鈞院賜判將一再訴願決定及原處分均撤銷，以維權益等語。
被告答辯意旨略謂︰一、本案死者係因應鋼支撐拆除作業之需要而進入開口護欄內之邊緣從事指揮吊掛作業，因未使用安全帶而墜落死亡。原告認為，告知應止於「合理範圍」、「並非重覆執行應由承攬人負責執行之安全措施，或由事業單位於施工現場逐一叮囑承攬人．．．」，且稱「所謂「事業」，應係指承攬工程之整體環境、危害及相關措施，而非工程進行中之個別施工作業。」、「已為告知，甚至要求承攬人必須親赴工作現場勘測，．．．焉可謂原告未善盡告知承攬人．．．。」惟其未掌握營造業施工環境及危害因素動態變化之特性，於該作業施工前明確告知防止墜落之必要措施，要求事業單位設置擋土支撐作業主管監督勞工作業、使用安全帶等防護具，而僅以合約、條款等空泛、形式上之概括文件及提醒、要求、監督等措施充數，難謂已善盡法律所定告知之義務。即如原告所述，其已盡告知情事，惟依勞工安全衛生法第十七條規定，仍應「告知該承攬人．．．有關安全衛生規定應採取之措施。」，惟盡覽其合約書及訴訟理由亦未見原告告知其擋土支撐承攬人，應依法設置擋土支撐作業主管在場「監督」作業，使勞工使用安全帶等，亦未促其注意改善，以致罹災者於該作業中因未使用安全帶而罹災。又前開法令第十八條第一項所謂必要措施，包括第一款之指定工作場所負責人，以擔任指揮協調工作。本件職災現場當時並無指定負責人（勞安人員等）。另原告又稱：「罹災者原為拆船工人．．．，具有相關工作之豐富經驗，是以罹難者明知作業時應繫安全帶及遵守其他勞安相關規定；惟其因一時疏忽．．．此之事件，純係因勞工個人疏失所致．．．。」惟罹災者並非吊掛專業人員，卻使其擔任吊掛工作，原告非但未於事前明確告知罹災者雇主有關上項規定，亦未採取進場許可、停止作業等必要之防止災害措施，督促其承攬人依法辦理防止職業災害措施，又勞工安全衛生法第十八條第一項第五款規定，原事業單位尚須採其他為防止職業災害之必要措施，為防止類此墜落職業災害，依營造安全衞生標準第十條及勞工安全衞生設施規則第二百八十一條之規定，應設置護欄或使勞工配戴安全帶，然遍查原告作為，亦未見有上述規定之辦理，原告違法事實至為明確。原告僅憑合約規範協議會議等要求其承攬人辦理相關安全衛生措施，並無法防止該工程墜落災害。原告對於吊掛作業之協調工作，顯示未採取其必要具體措施，故違反勞工安全衛生法第十七條第一項、第十八條第一項，同法施行細則第三十一條，營造安全衞生設施標準第五十八條第三款、第十條及勞工安全衞生設施規則第二百八十一條規定。二、綜上所述，原告所述理由顯係強辯，不足採信。本件原告之訴顯無理由，請予以駁回等語。
理 由查本件被告原處分以原告於台北市○○街與中華路交叉口從事捷運ＣＮ－二五二標工地工程，其將鋼支撐架設及拆除工程交由炘盛公司承攬及林永和再承攬時，未依勞工安全衛生法第十七條之規定，於事前告知承攬人有關其事業工作環境、危害因素暨本法及有關安全衛生規定應採取之措施，又與該承攬人分別僱用勞工共同作業時，未依同法第十八條第一項規定，採取使勞工於鋼支撐架設及拆除工程中之開口部分從事吊掛作業予以防止墜落之必要措施，以致發生勞工謝陸揚墜落致死，經台北市政府勞工局勞工檢查所於八十五年九月十三日派員實施勞動檢查發現，報經行政院勞工委員會八十五年十一月十六日台八十五勞檢一字第一四二三○六號函核定在案，違反之事實洵堪認定，乃依勞工安全衛法第三十四條第二款規定，科處罰鍰新台幣六萬元，一再訴願決定，遞予維持，固非無見。惟按依勞工安全衞生法第十六條之規定「事業單位以其事業招人承攬時，其承攬人就承攬部分負本法所定雇主之責任．．．」原事業單位不因執行本法第十七條之規定「事業單位以其事業之全部或一部交付承攬時，應於事前告知該承攬人有關其事業工作環境，危害因素暨本法有關安全衞生規定應採取之措施。」被認定具本法「雇主」身分。原事業單位若於工程之承攬契約及相關說明之中明確條列各項工作環境，危害因素暨本法有關安全衞生規定應採取之措施，並於開工前指導及協調會議中逐項告知可認定為已盡告知之責任。業經行政院勞工委員會於八十六年五月二十九日以八六勞安二字第○二○五三六號函釋在案。本件原告主張：其將本工程交付炘盛公司承攬，於訂定工程契約時，即已於契約中多處以書面明文告知承攬人應切實遵守勞安法及其他相關保護勞工安全之法令及契約。例如：㈠前揭開挖支撐之按裝及拆除施工補充說明書第十四條施工安全及環境保護中規定：「協辦廠商施工人員進入工地，必須遵守配載安全帽及原告核發之通行證等之安全衛生規定，若未按有關安衞規定辦理而違反者，悉依『台北捷運第二施工處所屬工地勞安檢查及罰款作業要點』辦理罰款」、「協辦廠商應於每階每排支撐施工時於縱橫向加設安全索，施工人員使用安全扣，費用含於單價內不另給付。」㈡契約條款補充附件中規定協辦廠商安全衛生管理應注意事項及罰則，其中規定協辦廠商應設置安全衛生管理人員、使勞工配載安全帽、投保保險、配置滅火器，以及要求「協辦廠商應依規定辦理安全衞生有關措施（包括安全設施之設置）．．．」，「協辦廠商進場施工未按業方合約安衞規定做好安衞工作，因而導致業方按合約6.2 條之規定扣當月安衞費用計價款，各協商均應按原告安衞管理人員當月稽查安衞缺失比率扣工程計算款．．．」等事項。㈢安全衛生管理特別條款第四條：「乙方（即承攬人）設置之安全衞生管理人員，應常駐工地並應與本處安全衞生管理人員密切保持聯繫並確實執行責任區及其作業範圍內有關勞工安全衞生所規定之應辦事項。」、第五條：「乙方作業人員進入工地應配載安全帽及其他有關防止勞工發生職業災害之配備，該項作業人員之安全配備應由乙方自行負責提供。」㈣原告亦將「台北捷運第二施工處所屬工地勞安檢查及罰款作業要點」訂入合約，要求承攬人遵守。此外本件承攬人炘盛公司就與本件鋼支撐工程相類似之其他支撐拆除及安裝等工作經驗豐富，對於此種作業之工作環境、危害因素及應採取之措施，實知之甚詳，故原告前述種種作為，應已善盡法定之事前告知義務，要無庸疑等語，並提出開挖支撐之按裝及拆除施工補充說明書、契約條款補充附件（規定有關協辦廠商安全衞生管理應注意事項及罰則部分）、安全衞生管理特別條款、台北捷運第二施工處所屬工地勞安檢查及罰款作業要點等影本為證。本此以觀，本件原告於將台北捷運CN-252標工程中之鋼支撐架設及拆除工程交付炘盛公司承攬時，揆諸上揭行政院勞工委員會之函釋意旨，難謂未依勞安法第十七條第一項所規定，於「事前告知承攬人有關其事業工作環境、危害因素暨本法及有關安全衞生應採取之措施。」。原告復主張：原告已告知承攬人應指派作業主管辦理相關事項，即已盡其法定義務。本件原告告知承攬人應依勞安相關法令辦理，不知繁幾；實則，案發當時開口周圍亦已設置臨時護欄，此有被告所屬勞動檢查處製作之職災報告可稽。尤其原告於台北捷運第二施工處所屬工地勞安檢查及罰款作業要點第十五條規定：「支援單位及承商對於起重機具之作業，應規定一定之運轉指揮系統，並指派專人指揮。」且承攬人確已依據原告之指示設置工地負責人，益可證原告已告知並要求承攬人設置擋土支撐作業主管，指揮監督起重機具作業時之勞工安全事宜。又原告於工程初始，即已依勞安法第十八條設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮及協調之工作。此有原告台北捷運第二施工處安全衛生組織表、捷運施工二處安衞（協議）組織及職責表、榮工處台北捷運施工處CN252 標工程（第三、四施工所）安全衞生協議委員會組織規章、勞工安全衞生協議組織架構圖、勞工安全衞生協議組織會員名冊，以及協辦廠商申請加入安全衞生協議組織申請表可資佐證。而本協議組織每月定期召開會議，會中針對勞工安全事項進行檢討協調，均有會議紀錄可稽。復依勞工安全衞生法施行細則第三條規定之意旨以觀，勞安法第十八條第一項第一款所謂「指定『工作場所』負責人，擔任指揮及協調之工作。」實係指「台北捷運CN-252標工程」所能支配、管理之整體工作場所，應有指揮及協調之負責人，而非違法苛求事業單位在每一特定作業現場，如臨時起重機作業現場，須特別指定作業現場之負責人，監督作業及協調信號。又事實上原告於工程進行中，不斷與各承攬人間持續保持密切連繫；原告曾無數次口頭告知承攬人於高架開口作業時須架設護欄、使用安全帶等。此外，原告在與承攬人定期召開之協調會議及不定期勞安檢查等，亦屢屢隨工程進行告知承攬人勞安法第十七條所列舉之內容，有前揭書面資料可稽。此在在足證原告實已盡其身為事業單位依據勞安法第十七條所應盡之告知義務，以及第十八條連繫與調整之義務。此外，原告對於工作場所之巡視十分殷勤，除要求各工地每日做好自動檢查外，更不時宣導相關高架作業安全防護規定，並於每月份原告不定期而密集進行工地安全衛生檢查，一旦發生任何不盡符合勞工安全衞生相關規定之情事時，立即通知改善。可見原告對於工作場所之巡視，已善盡其應有必要措施之義務。再本件事故發生時進行之開口作業係屬臨時性之施工，依契約文件之施工總則第二條第㈠項：「本工程所需之一切機具材料，除本契約另有規定外，概由乙方（承攬人）自備。」、第七條第㈡項：「．．．施工期間，所有乙方員工之管理．．．、衞生與安全等，以及所有機具設備及材料之維護與保管等，均由乙方負責。」、第十二條第㈢項：「本工程所需之．．．臨時性設施由乙方．．．自行搭建，費用由乙方自理。」之規定，其護欄應由承攬人自行設置。蓋勞安費用已撥付給承攬人，又對於臨時性作業之臨時開口，原告實不可能預先代替承攬人裝置防護措施，於是原告遂備妥護欄，提供承攬人於臨時性開口作業時得為申請、取用。另觀承攬人炘盛公司之勞工安衞守則第肆章第十一節亦明確規定臨時圍籬搭設及拆除作業安全守則，可確知臨時性開口之護欄應由承攬人負責裝設。原告實已盡其應有合理之注意義務，而不可歸責等語，並提出炘盛公司八十四年元月五日（八十四）炘字第八四○一○一號函、榮工處台北捷運第二施工處安全衞生協議組織表、備忘錄、CN252 標七、八月份協議組織會議紀錄、被告所屬台北捷運第二施工處八十三年五月十三日八三－Ｗ○三－○三七七號及八十四年三月二十四日八四－Ｗ○三－○二四八號函、安全衞生自動檢查表、施工總則、勞工安全守則等影本為證。被告對於原告之上開主張及提出之證據資料，為何不足採，並未詳予論述，徒以僅以合約、條款等空泛、形式上之概括文件及提醒、要求、監督等措施充數，難謂已善盡法律所定告知之義務云云，然依前揭行政院勞工委員會八六勞安二字第○二○五三六號函釋意旨所示：「原事業單位若於工程之承攬契約及相關說明之中明確條列各項工作環境，危害因素暨本法有關安全衞生規定應採取之措施，並於開工前指導及協調會議中逐項告知可認定為已盡告知之責任。」是原告所提出之上開證據資料，是否已達上開函釋之要求，被告並未詳加審酌及論述，徒以空泛之詞，謂原告未善盡法律所定告知義務自難昭折服。次按勞安法第十八條第一項規定：「事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取左列必要措施：設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮及協調之工作。工作之連繫與調整。工作場所之巡視。相關承攬事業間之安全衞生教育之指導及協助。其他為防止職業災害之必要事項。」係要求事業單位採取該條所列各款必要措施。至於本條所要求之措施既謂「必要」，當有一定合理範圍。尤其勞安法第十六條已明確規定應由承攬人負擔雇主之責任，是以事業單位與承攬人所採取「必要」措施之範圍必不相同：故在現場實際作業之承攬人，其必要措施應較具體；至於非在現場實際作業較遠之事業單位，其「必要」措施之程度應較現場實際作業之承攬人所採取者較抽象而具統合及協調性，始符事理。不然事業單位不依法採取措施違法，依法採取措施者亦屬違法，一旦發生事故，即不分現場實際作業之承攬人，抑或負責協調之事業單位，概依本條予以處罰，此無異責令事業單位負擔無過失責任，是否有違反勞安法第十六條及第十八條將事業單位與相關承攬人間責任區分，由事業單位負責指導、指揮及協調各承攬人執行勞工安全措施之立法本旨，不無推究之餘地。從而，原告起訴意旨，執以指摘，非無理由，應由本院將一再訴願決定及原處分均撤銷，由被告詳為查明其責任歸屬後，另為適法之處分，以昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 十一 月 十三 日
行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 評 事 廖 政 雄
評 事 高 秀 真評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 劉 鑫 楨右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 佩 玲中 華 民 國 八十七 年 十一 月 十六 日