行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第二五八一號
原 告 丁 ○ ○
丑 ○ ○
戊 ○ ○
己 ○ ○
寅 ○ ○
癸 ○ ○辰○○○
壬 ○ ○
子 ○ ○
庚 ○ ○
丙 ○ ○
乙 ○ ○
甲 ○
辛 ○ ○
共被 告 臺灣省政府右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國八十七年四月十日台八十七訴字第一五二九二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣本件需用土地人台北縣鶯歌鎮公所為辦理鶯歌鎮「機一」預定地工程，需用原告等所有坐落台北縣○○鎮○○段○○○○○號等七筆土地，面積○‧二六二八公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由台北縣政府報經被告以八十四年十一月三日八四府地二字第一六○四三九號函核准徵收，並經內政部台內地字第八四一五六八○號函備查，交由台北縣政府以八十五年二月十五日八五北府地四字第五九五二八號公告，並函知各土地所有權人。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂︰一、被告所為之徵收處分違反都市計畫法：㈠都市計畫法第三條規定：「都市計畫係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言」。故「訂定都市計畫應依據現在及既往情況，並預計二十五年內之發展情形訂定之」（都市計畫法第五條）。且「都市計畫經發布施行後，不得隨時任意變更；但擬定計畫之機關每五年至少應通盤檢討一次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更，對於非必要之公共設施，應予撤銷並變更其使用」（都市計畫法第二十六條），是則已編定為公共設施保留地之土地應否為徵收，應就「都市計畫訂定之目的」而定，合先敍明。㈡又六十二年九月六日修正公布「都市計畫法」第五十條第一項規定：「公共設施保留地，在民國六十二年本法修正公布前尚未取得者，應自本法修正公布之日起十年內取得之。但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長之；其延長期間至多五年，逾期不徵收，視為撤銷。」而原告所共有之前揭土地，係於五十九年間即經政府機關編定為公共設施保留地，而依六十二年修正之都市計畫法，本公共設施保留地倘非該修正規定所指之「特殊情形」，且業已經上級機關核准延長徵收之期限，則其徵收期限應為「六十九年」。況原告於得悉所共有之前揭土地經政府編定為公共設施保留地，即配合政府，犧牲一己之利益，等待主管機關迅行徵收，並發放補償費，惟迄至六十九年期限屆至，均不見主管機關有為任何徵收之舉動，且查主管機關亦未依法報請上級機關為延長徵收期限之核准。揆諸首揭說明，是知本件保留地之徵收期限已滿，主管機關既逾期未徵收，依法該「公共設施」保留即應為撤銷。故系爭土地於六十九年之時，顯已非屬公共設施保留地甚明，雖嗣後於七十七年七月十五日修正都市計畫法部分條文時，已將該條項刪除，惟仍無礙系爭土地已非公共設施保留地之事實。㈢被告徵收系爭土地後，原告曾向台北縣鶯歌鎮公所陳情違法辦理「機一」用地徵收乙事，嗣八十六年四月十七日台北縣鶯歌鎮公所北縣鶯秘字第五六二二號函稱：「．．．本鎮都市計畫於五十九年十二月三十一日公告，依都市計畫法規定，本應於七十四年徵收完成；但因政府經費不足，由內政部公告延長五年，至七十九年已徵收所有十公尺以上道路及國中、小用地暨三號公園預定地，尚有多處公共設施用地未徵收，依內政部公告法再延十五年，至九十四年。三、本所依法公告徵收，並無不當。」云云，足徵台北縣鶯歌鎮公所仍認定系爭土地為「公共設施保留地」，僅因政府經費不足，並一再延長徵收期限，始遲至八十五年徵收系爭土地。惟行政院台八十七訴字第一五二九二號再訴願決定理由又謂：「．．．次查都市計畫法自七十七年七月十五日修正公布後，原第五十條關於公共設施保留地取得期限之規定業已刪除，公共設施保留地已無取得期限之限制，而系爭土地為都市計畫機關用地，本件係為辦理鶯歌鎮『機一』預定地工程，與土地法第二百十三條所定保留徵收之情形無，自亦無適用土地法第二百十四條所稱保留徵收期限之可言，所訴保留徵收期限已滿云云，顯係誤解，徵收系爭土地應係機關所必須，．．．」，卻又稱系爭土地為「都市計畫機關用地」。是系爭土地自五十九年編定為公共設施保留地，嗣因六十九年逾徵收期間為撤銷徵收，非屬公共設施保留地，已如前述。故無論內政部於七十四年延長五年至七十九年，乃至再延長十五年至九十四年，或都市計畫法自七十七年七月十五日修正公布後，將原第五十條關於公共設施保留地取得期限之規定刪除，均與原告所有之系爭土地無關。亦即無論自何點言之，該公共設施保留地均既已為撤銷，被告應不該再以該地為公共設施保留地為由，而為任何徵收行為，否則即為違法且有重大瑕疵。詎料，被告竟於系爭土地閒置十多年後，以系爭土地為「都市計畫機關用地」而為徵收，實對人民權益造成突襲性之侵害。㈣縱被告一再以七十七年新修正之都市計畫法已將徵收期限刪除作為抗辯，惟徵諸前述都市計畫法之立法意旨及訂定之時間考慮等等而言，擬定計畫之機關每五年應通盤檢討一次，依據發展情況並參考人民之建議作必要之變更，對於非必要之公共設施用地，應予撤銷並變更使用為是。今被告既未依該意旨為辦理，又於六十九年將前揭土地鄰近之建國段土地編定為機關用地公共設施保留地。以原告所共有之前揭土地已被閒置二十餘年而言，該地顯應屬「非必要之公共設施用地」，否則被告為何遲未徵收；再佐以都市計畫法編定保留地之意旨所在，該新編定之保留地顯較原告共有之前揭土地，尤為適合鶯歌鎮都市計畫之發展，按理應將新編定之保留地予以徵收為當，而非再閒置該新編定為保留地之土地於不顧。核其所為顯然違背都市計畫法之立法意旨，足徵該徵收行為亦有嚴重瑕疵。二、被告徵收系爭土地未依核准徵收原定興辦事業使用，違反徵收目的：㈠現行「都市計畫法」第五十一條規定：「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」然原告所共有之前揭土地，於五十九年經被告編定為公共設施保留地，並劃為「機一」用地後，依據被告於八十六年八月所作之「變更鶯歌都市計畫（第二次通盤檢討）書」第四十三頁所載，該「機一」用地應依法作為「鄰里活動中心」用地。詎料，鶯歌鎮公所卻擅自將該保留用地變更作為「全鎮行政中心」用地，此觀徵收計畫書中明列徵收前揭土地興辦事業之性質為「政府機關」可稽。核其所為已明顯違背「都市計畫法」第五十一條不得為妨礙其指定目的使用之規定。縱依「都市計畫法」第五十一條但書規定，得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用，惟依前述，鶯歌鎮公所未將保留地為原來之使用甚明。查「鄰里活動中心」係提供鄰里民眾活動之場所，與「全鎮行政中心」係用來作為全鎮辦公大樓之用，衡諸二者使用目的，實屬南轅北轍。況該保留地一旦變更使用，將使鄰里民眾活動之場所付之闕如。則由鶯歌鎮公所擅將該保留地由「鄰里活動中心」用地變更作為「全鎮行政中心」用地之作為，亦非屬改為妨礙目的較輕使用之情形。益徵鶯歌鎮公所違背使用項目屬實。又該「變更鶯歌都市計畫（第二次通盤檢討）書係八十六年八月所重新製作，應屬經通盤檢討後所得，以達最符合都市計畫，社會經濟考量，充分使用土地及減少人民損失之目的，然鶯歌鎮公所妨礙保留地之指定使用目的，且未為妨礙目的較輕之使用，其於無任何理由又未踐行任何法定程序之情形下，即予變更保留地使用項目，實有違依法行政原則，並因其不當擴權已損及人民權益。㈡鶯歌鎮公所將原作為「鄰里活動中心」之「機一」用地變更作為「全鎮行政中心」，已明顯未依核准徵收原定興辦事業而使用。又內政部七十九年五月三十一日台內營字第八○三四四九號函：「．．．地方政府在徵收公共設施保留地須多目標使用時，如其都市計畫書圖未敍明得依『都市計畫公共設施用地多目標使用方案』辦理者，應先循都市計畫變更途徑，增列使用項目，並於徵收土地計畫書內載明准許使用之項目，始得辦理，．．．」所示，鶯歌鎮公所以「機一」之鄰里活動中心，目前只需興建一層樓即夠使用，惟基於長遠考量，鶯歌鎮公所予以規劃為地上六層樓，將多出樓層暫撥借作行政辦公場所，待「機三」全鎮行政中心完成後，再將全棟提供鄰里活動之使用情形觀之，鶯歌鎮公所顯係將公共設施保留地作多目標使用，則依前揭函示，亦應先循「都市計畫變更途徑，並載明准許使用之項目」始得辦理。另行政院五十四年八月五日台（五四）內五五四四號令核示：「關於『不依核准計畫使用』之涵義，如何認定問題：土地法第二百十九條所謂『不依核准計畫使用』之立法精神，在保障人民之私有土地權益，其立法重點，在『使用』兩字，凡徵收私有土地，違反核准計畫所定之使用『目的』及『用途』時，自應構成原所有權人申請收回土地之要件，而符保障人民私權之意旨。」原告曾於八十六年十二月以鶯歌鎮公所未依核准徵收原定興辦事業使用，作為再訴願之補充理由，鶯歌鎮公所隨即於八十七年二月十一日以北縣鶯秘字第二○○○號函說明：其僅將欲興建六層行政中心之一層撥出作為鄰里活動中心，而稱並未違背鄰里活動中心之用途，惟當初將「機一」用地規劃作為「鄰里活動中心」，而非「行政中心」之主因，實因行政中心不適宜興建於交通要道，此乃為免因活動影響交通秩序，造成民眾不便，今鶯歌鎮公所以該鎮財務困難為由，在尚無財源徵收「機三」用地前，依序先徵收「機一」用地。倘依鶯歌鎮公所所言，該鎮財源困難，依序先徵收「機一」用地，則如財源充裕，必依序先徵收「機二」用地，再輪至「機三」用地。而財源何時充裕實屬遙遙無期之事。是知，鶯歌鎮公所之說辭，實屬狡辯。㈢按凡與限制人民財產權利有關之事項，應以法律或法律授權命令加以規範，方與法律保留原則相符，且土地法第二百十九條之立法精神在於保障原土地所有權人之權益，並防止徵收土地機關不依徵收計畫使用土地，蓋徵收土地，不但應斟酌原土地所有權人權利之保障，同時亦應考量公共利益之維持，始符公平正義。又行政法院七十九年度判字第七六四號判決意旨：「．．．所謂『實行使用』，係指照原核准計畫實際使用該項徵收之私有土地或於該項土地上連續從事有關達成徵收計畫之各項工作．．．」，倘徵收機關未依核准徵收原定興辦事業使用者，應按實際情況從嚴解釋，以免無端侵害人民權益。三、謹再補充理由如後：㈠行政院決定書之理由謂：「．．．又依變更都市計畫（第二次通盤檢討）事業及財務計畫表所載，台北縣鶯歌鎮八十三至八十六會計年度預定完成『機一』、『機二』、『機三』徵收作業，但因該鎮財務困難，乃參照該表註：３作調整，．．．」云云，經查此僅係被告企圖製造鶯歌鎮財政困難之假象，藉以蒙蔽意圖變更用途，優先徵收「機一」用地之實，此觀都市計畫通盤檢討書中第五十一頁所載，「機一」用地之「預定完成期限（會計年度）」為八十六至九十年」，而「經費來源」為「鎮公所編列預算」即明。㈡被告違法徵收在先，嗣又變更使用用途，擅自挪用「機一」用地興建行政大樓，其舉無異背棄「變更鶯歌都市計畫（第二次通盤檢討）書」之指示，試圖先斬後奏，以造成現況之事實，不惜犧牲人民應受保障之權益，達其遂行之目的，實有違依法行政之旨。㈢被告所為，顯然已逾越行政裁量之範圍，且其將全鎮行政中心所在位置東移之作法，實有罔顧「原都市計畫行政中心預定位置，乃為兼顧東西發展，並引導帶動西邊發展」之目的。謹檢附「鶯歌鎮公所行政大樓新建工程」縱向剖面圖供鈞院參酌，即明被告並未將「鄰里活動中心」編列入「機一」用地，是其稱「未違背鄰里活動中心之用途」，顯係矇騙鈞院及社會大眾之障眼法。四、綜上所陳，被告以「鄰里活動中心」為由徵收系爭土地，嗣後卻又違背使用項目，改為「全鎮行政中心」，顯見除其徵收行為不適法外，並存有重大瑕疵，況且被告之徵收行為是否符合都市計畫訂定之目的，亦令人質疑。而訴願及再訴願機關未查明事實遞為駁回之決定，原告自難甘服。請為判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均予撤銷，以保原告權益等語。
被告答辯意旨及補充理由略謂︰一、按政府機關為興辦政府機關、地方自治機關及其他公共建築之需要，得徵收私有土地，為土地法第二百零八條第六款所明定，又都市計畫指定之公共設施保留地，政府得予徵收，亦為都市計畫法第四十八條所規定。台北縣鶯歌鎮公所為辦理鶯歌鎮都市計畫「機一」預定地工程，申請徵收坐落台北縣○○鎮○○段○○○○○號等七筆土地，計面積○‧二六二八公頃乙案，經需地機關鶯歌鎮公所依據行政院六十七年五月十八日台六十七內字第四二七五號函意旨以八十四年七月七日北縣鶯建字第九四三○號函先行通知土地所有權人後，擬具徵收土地計畫書、圖說、清冊等，依程序報請徵收，經被告審查認與上開法定規定相符，乃予核准徵收，並報奉內政部同意備查，交由台北縣政府以八十五年二月十二日八五北府地四字第五九五二八號公告徵收，公告期間自八十五年二月十六日至同年三月十六日止，並以八十五年三月二十一日北府地四字第九七一三九號函通知土地所有權人領取補償費，惟土地所有權人拒領，台北縣政府復以八十五年八月二十八日八五北府地四字第三○○一九三號函通知領取補償費，所有權人仍拒領，該府遂將該補償費提存法院待領，並經辦理所有權移轉完畢。是以被告核准徵收及台北縣政府處理本案認事用法，應無違誤。二、又本案用地徵收，依照案附台北縣政府核發之有無妨礙都市計畫證明書所載編定分區使用類別為機關用地，徵收原因為興建辦公大樓，故被告核准徵收，確為興辦政府機關用地所需，核與土地法第二百零八條第六款規定，並無不合。三、另依六十二年九月六日修正之都市計畫法第五十條規定，公共設施保留地應於修正後十年內取得，逾期為撤銷，但經上級機關之核准，得延長五年。本案土地於五十九年即經都市計畫，劃設為機關用地，嗣亦經上級機關核准延長五年，此業由被告地政處八十七年六月十九日八七地二字第三二三二○號函請台北縣政府查明，故本案需地機關層報徵收鶯歌「機一」用地，依法並無不合。四、綜上所述，足見被告核准徵收本案當時，依法並無不合。請將原告之訴駁回，以維法紀等語。
理 由按政府機關為興辦政府機關、地方自治機關及其他公共建築之需要，得徵收私有土地，為土地法第二百零八條第六款所明定，又都市計畫指定之公共設施保留地，政府得予徵收，亦為都市計畫法第四十八條所規定。另依土地法第二百二十三條規定，需用土地人為省政府各廳處、縣、市政府或其所屬機關及地方自治機關者，由省政府核准徵收，並報請中央地政機關備查。本件需用土地人台北縣鶯歌鎮公所為辦理鶯歌鎮「機一」預定地工程，需用原告等所有坐落台北縣○○鎮○○段○○○○○號等七筆土地，面積○‧二六二八公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由台北縣政府報經被告以八十四年十一月三日八四府地二字第一六○四三九號函核准徵收，並經內政部台內地字第八四一五六八○號函備查，交由台北縣政府以八十五年二月十五日八五北府地四字第五九五二八號公告，並函知各土地所有權人。原告循序起訴謂系爭土地早於五十九年即經台北縣政府鶯歌鎮公所編定為公共設施保留地，惟嗣後主管機關並未依法辦理徵收等相關事宜。詎料台北縣政府竟於八十五年二月十五日以八五北府地四字第五九五二八號函公告徵收系爭土地，惟期間已長達二十餘年，系爭七筆公共設施保留地早於都市計畫法七十七年修正前，即六十九年已因逾越徵收期間而為撤銷，且依台北縣政府於八十六年八月所製作之「變更鶯歌鎮都市計畫（第二次通盤檢討）書」中第四十三頁所載，該「機一」用地應依法作為「鄰里活動中心」用地，詎料，鶯歌鎮公所卻擅自變更用途作為「全鎮行政中心」用地，核其作為已明顯違背都市計畫法第五十一條不得為妨礙其指定目的使用之規定，顯見該徵收處分確有瑕疵云云。查六十二年九月六日修正公布之都市計畫法第五十條第一、二項固規定：公共設施保留地在民國六十二年本法修正公布前尚未取得者，應自本法修正之日起十年內取得之，但有特殊情形，經上級政府之核准，得延長之，其延長期間至多五年，逾期不徵收為撤銷，本法修正公布後，依本法指定之公共設施保留地，其取得期限應依前項規定辦理，並自指定之日起算。惟七十七年七月十五日修正公布之都市計畫法已將該條公共設施保留地取得之期限刪除。則自七十七年七月十五日修正公布之都市計畫法生效前依都市計畫法指定之公共設施保留地，如尚未經過取得期限為撤銷者，因該條取得期限之刪除，成為無取得期限之限制，乃屬當然之解釋。系爭土地於五十九年雖經都市計畫劃定為公共設施保留地（機關用地），然依六十二年修正後都市計畫法第五十條規定，係應自都市計畫法修正公布（六十二年九月六日）之日起十年內取得，且有特殊情形，經上級政府之核准，得延長至多五年，逾期仍不徵收，始為撤銷。又台北縣政府查明本案都市計畫業經該府以七十二年七月二十八日北府工三字第二二九六八七號公告延長公共設施保留地取得年限五年。此有該府八十七年七月二十一日八七北府工都字第一九二二四六號函等相關文書足稽。是系爭土地既經核准延長取得期限至七十七年九月六日，已在七十七年七月十五日修正公布都市計畫法生效後，自不發生經過取得期限而為撤銷之問題，而仍屬公共設施保留地。原告指系爭土地已於六十九年因逾期未徵收而為撤銷其公共設施之保留，殊有誤解。又依變更鶯歌都市計畫（第二次通盤檢討）事業及財務計畫表所載，台北縣鶯歌鎮八十三至八十六年會計年度預定完成「機一」、「機二」「機三」徵收作業，然因該鎮財務困難，乃參照該表註：３作調整，在尚無財源徵收「機三」用地前，依序先行徵收「機一」土地，因「機一」之鄰里活動中心目前只需興建一層樓即夠使用，惟基於長遠考量，鶯歌鎮公所予以規畫為地上六層樓，將多出樓層暫借作行政辦公場所，待「機三」全鎮行政中心完成後，則全棟提供鄰里活動使用，該所目前規劃「機一」用地之使用，並未違背鄰里活動中心之用途，復經台北縣鶯歌鎮公所八十七年二月十一日北縣鶯秘字第二○○○○號函說明在。再都市計畫「機關用地」係供政府機構興建與業務有關之辦公廳舍使用，鄰里活動中心與鎮公所同屬機關，而鶯歌鎮都市計畫書有關機關部分，僅於「機一用地」後備註欄加註「指定為鄰里活動中心」，係指其主要用途，並無限制其他用途之原意，且本案使用並無違反供鄰里活動中心使用，僅於案內暫兼作行政機關辦公室使用，法並無明文禁止，亦有台北縣政府八十七年九月二十三日八七北府工都字第二四○六五九號說明函可考。是系爭土地之使用，尚未違反徵收目的，亦無悖於都市計畫法第五十一條規定。從而，原告各該主張，要非可採。原處分及一再訴願決定俱無違誤之處。原告起訴意旨，非有理由，應予駁回。又兩造其餘訴辯事由，不影響裁判結果，不復申論，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 十二 月 十 日
行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 評 事 黃 綠 星
評 事 林 茂 權評 事 高 秀 真評 事 藍 獻 林評 事 黃 璽 君右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 八十七 年 十二 月 十五 日