行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第二五三八號
原 告 甲○○
送
路被 告 臺中市政府右當事人間因有關營業事務事件，原告不服經濟部中華民國八十六年十月十三日經（八六）訴字第八六四七一一七七號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文再訴願決定及訴願決定均撤銷。
事 實緣原告以其坐落於台中市○○區○○路○○○號之市場房屋建地，原為其父向財團法人廖拾合祭祀公業承租之私權關係，其店舖房屋有其自有設備及自行清掃，無需受台中市民有西屯零售市場負責人廖承寶之管理、維護及清掃，因而認被告於八十四年十一月二十日府建場字第一五八○六一函核定台中市民有西屯零售市場建地、建築物租金及市場管理、維護、清掃等費用計算方式，認事用法顯有違誤，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、被告於與系爭市場另一承租人廖豐月間，確認租金核定權不存在之民事訴訟中，一再表示核定行為係基於法定職權所為之行政處分被告主觀係以作成行政處分之意思，而核定系爭市場之租金等費用，而被告之核定行為提高租金，係增加原告之負擔，而課予原告不利益，亦已發生行政處分之實質效力。
二、次查，如謂被告之上開造成原告權利受實際損害之行為僅屬事實通知之性質，非行政處分，不得依行政訴訟程序救濟之，豈非默許行政機關課予人民不利益或負擔之事實，均以外觀為事實通知，事實上係行政處分之方式為之，以達與行政處分相同之效果而規避上級機關之監督及司法之審查，使人民即使其權利受到該實質行政處分之不法侵害，仍無法救濟之，勢將限縮行政救濟之功能。三、查被告台中市政府主張其核定系爭市場租金等費用之行為，係依都市計畫法第三十條所為之行政處分，惟查該行政處分有下列違法之處：㈠⒈按租賃物為不動產者，因其價值之昇降，當事人固得依民法第四百四十二條聲請法院增減其租金。但在未聲請法院增減租金以前，原約定之租金額並不因租賃不動產之昇降，而失其拘束雙方當事人效力；另不定期限之不動產租賃，因其價值之昇降，當事人固得依民法第四百四十二條規定增減租金，惟必須聲請法院為之；換言之，欲增減租金之當事人，應訴求法院為增減租金之形成判決而後可，非謂當事人逕向相對人為增減之意思表示，即生增減租金之效力，如非經法院為形成判決者，其租金自仍按原約定而為給付，最高法院分別著有四十七年台上字第一一五二號及六十九年台上字第二九○一號民事判例及判決可資參照，由此以觀，調整租金乃專屬法院之職權，並非被告所能僭越，至為明顯。⒉原告與財團法人廖拾合祭祀公業於民國六十二年二月十九日所成立之台灣高等法院台中分院六十一年度上字第五六三號和解筆錄，係委託被告台中市政府就訟爭兩造所成立之租賃關係核定租金；換言之，被告僅係受託就上開訴訟案件核定租金而已，原告並未委託或授權被告有調整租金之權利，此乃不辯自明之理。詎料，被告竟以八四府建場字第一五八○六一號函核定調高台中市西屯民有零售市場店舖攤位之租金（含維護費、管理費及清掃費），並准許廖承寶向原告收取上開費用，實謬誤之極！⒊原告所承租市場攤舖位，其出租人為財團法人廖拾合祭祀公業，及其他產權所有人而非廖承寶，原告與廖承寶並無任何之租賃關係存在，且廖承寶對原告亦無租金（含維護費、管理費及清掃費）收取權。系爭市場攤舖位所有權非屬個人獨有而被告竟同意廖承寶之申請核定調高租金，且認廖承寶有權向原告收取租金（含維護費、管理費及清掃費），實已侵害原告之權益甚鉅。㈡查被告就系爭市場所為租金之核定絕非基於都市計劃法第三十條之規定：１按都市計劃地區範圍內，公共用事業及其他公共設施，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認為有必要時，得獎勵私人或團體投資辦理，並准收取一定費用；其奬勵辦法及收費標準，由省（市）政府定之，都市計劃法第三十條定有明文。都市計劃法第三十條末段所稱「省（市）政府」係指省政府或直轄市政府；另都市計劃法第三十條係採明白授權主義，授權台灣省政府頒定「台灣省獎勵興辦公共設施辦法」及「台灣省獎勵興辦公共設施收費標準」二項行政命令，而非授權被告，且台灣省政府亦不得違反法律之授權，怠於訂定上開行政命令，再授權被告台中市政府訂之。２然台灣省政府除於民國六十九年八月二十一日以府建四字第七八五四八號令發布「台灣省奬勵興辦公共設施辦法」外，截至目前為止並未發布有關「台灣省獎勵興辦公共設施收費標準」之相關命令。換言之，被告並未依都市計劃法第三十條之規定頒佈有關台灣省獎勵興辦公共設施收費標準之相關法令，被告又如何據上開收費標準來核定西屯民有零售市場攤舖位之租金﹖３按各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院，中央法規標準法第七條定有明文。台灣省政府如依都市計劃法第三十條之規定發布奬勵辦法及收費標準時，應依上開規定送立法院備查；此外，內政部就都市計劃法第三十條所稱之奬勵辦法及收費標準之解釋為「省（市）政府依都市計劃法第三十條訂奬勵辦法及收費標準，應以都市計劃法及建築法為準繩，『於提經省（市）議會同意，報經本部核備後發布施行』．．．」、「按私人或團體於都市計劃地區範圍內投資興辦公用事業及其他公共設施，都市計劃法第三十條僅授權由省（市）政府訂定奬勵辦法及收費標準而已，『此所謂辦法與標準，係屬中央法規標準法第三條所稱各機關發布之命令乙種，法律授權僅及於此，自不宜據以另定法律』」云云，亦有內政部六十三年十二月十八日台內字第六一四○二二號函文可稽。從而都市計劃法第三十條所稱之奬勵辦法及收費標準係法律授權由台灣省政府訂定之，且被告於訂定上開獎勵辦法及收費標準之時，應經省議會之同意並報經內政部核備，及送立法院備查；此外，由此益證台灣省政府不得違反上開法律之授權，而授權下級機關訂定之。㈢查台灣省政府曾就都市計劃法第三十條之法令疑義，加以解釋說明，而依台灣省政府建設廳之回函，可歸納出以下幾點：１依都市計劃法第三十條之規定，奬勵私人或團體投資辦理之公用事業及其他公共設施之奬勵辦法及收費標準，應由省（市）政府定之。而台灣省政府至今僅訂定「台灣省奬勵公共設施辦法」，仍未訂定「收費標準」，依營建署之回函可知都市計劃法及省縣自治法並無省法規得授權縣市政府訂定縣市規章之規定。２「台灣省奬勵興辦公共設施辦法」規定之「收費額」係指入場費、設施使用費，其有別於私人財產之「租售費用」。３而台灣省政府建設廳更明白表示：私人或團體依上開辦法投資興闢之市場，其土地及地上物為私有者，仍為私人財產；由私人投資興建之零售市場，投資人與購買人（或使用人）依租賃契約或買賣契約所訂定之租售費用，係屬私權行為，得不須地方行政機關之核定。㈣故民有零售市場係屬私人得以自由處分之私人財產，而其租售費用則為私法自治、契約自由之範圍，得由契約當事人自行約定，而非被告得居於行政官署之地位，而以行使公權力之方式加以核定者。而行政官署得依都市計劃法第三十條之規定，向民有零售市場之使用者或承租人所收取之費用僅限於入場費、設施使用費等管理費，亦不及於租賃關係之租金。㈤由此以觀，被告主張依據都市計劃法第三十條之規定，而核定系爭市場之攤舖位租金等費用，顯係違法之舉。四、被告台中市政府固然為台中市民有西屯零售市場之主管權責機關，惟其主管之範圍僅及於市場公共安全及公共衛生等事項。市場依台灣省奬勵興辦公共設施辦法第三條之規定，為奬勵興辦之公共設施項目之一，惟市場依法得為私人所有，並得為私法上買賣、租賃等私法法律行為之標的，而與公園等其他公共設施不得為私人所有者，有本質上之差異。故關於收費額之規定，應僅適用於公園等不得為私人所有之公共設施，而不適用於依台灣省奬勵興辦之市場，有附件之台灣省建設廳公文函可資參照。五、被告謂台中市民有西屯零售市場之基地為市場整體用地，而該市場又為政府奬勵民間投資興建之公共設施，故其本於市場主管機關之立場自屬公權力之行使，惟被告管轄區域內依公共奬勵興建辦法所核准之市場共有八個，然其他民有零售市場之租金等費用，被告均未加以核定，且被告亦表明目前並無依公共奬勵興建辦法所核准之市場完工啟用後，應報被告核准收費額之規定，有函可稽。六、又按奬勵興辦之公共設施完工啟用後，興辦人得收取入場費、設施使用費，其收費項目期限及標準由地方政府主管機關擬定層報台灣省政府核定，民國六十九年八月二十一日發布之台灣省奬勵興辦公共設施辦法第四條固定有明文。惟民國七十九年三月二日所公布之修正條文，業將上開規定刪除，故被告依據業已失效之規定，核定台中市民有西屯零售市場之租金，自屬於法無據，愚弄百姓。七、被告主張市場用地上所建築之店鋪、攤位及公共設施均屬市場範圍之內，其有關之管理、維護及清掃工作所需經費，自應由市場所有人或承租人共同負擔，應無爭議。惟有爭議者，乃共同負擔之費用應由孰來核定。查依台灣省零售市場管理規則第二十九條之明文規定，市場所有人及承租人應推選代表組織管理委員會，聘僱管理員工，負責市場公共秩序及環境衛生，而共同負擔之費用亦應由該管理委員會加以核定並收取之，而非由被告行使公權力予以核定。八、與原告同為台中市民有西屯零售市場攤舖位承租人之訴外人廖豐月，前就被告以八十四年十一月二十日府建場字第一五八○六一號函核定系爭市場攤舖位租金、管理費等費用乙事，向台灣台中地方法院起訴請求確認被告之租金核定權不存在之訴訟，雖經台灣台中地方法院民事庭以八十五年度中簡字第四五九號判決訴外人廖豐月勝訴，惟被告不服上訴台灣高等法院台中分院，台灣高等法院台中分院嗣以被告之核定行為，係依法定職權所為之行政處分，非民事法律關係，縱其行政處分有不當，亦應循行政訟爭程序以求救濟為由，廢棄原第一審判決，並駁回訴外人廖豐月第一審之訴，訴外人廖豐月不服上訴最高法院，並於日前奉接最高法院民事裁定駁回上訴人廖豐月之上訴，致該事件業已確定在案。最高法院並於上開裁定理由中明示：「．．．上訴人（即訴外人廖豐月）提起本件確認之訴．．．且無從除去上訴人依行政職權以行政處分核定之上開市場店舖租金，自難謂其有即受確認判決之法律上利益。九、由此以觀，台灣高等法院台中分院民事庭及最高法院民事庭均以判決明白宣示被告台中市政府核定系爭市場攤舖位租金等費用之行為為行政處分，非屬民事審判權之範疇，而應循行政爭訟之途徑救濟之，至為明顯。十、本件訴願決定及再訴願決定均以被告之核定系爭市場租金等費用之行為，係事實通知，非對原告之請求有所准駁為由，認被告之核定行為非行政處分，而從程序上駁回原告之訴願及再訴願，惟查：㈠按官署就某一事件之真象及處理之經過，通知當事人並未損及其任何權益，乃典型之觀念通知而非行政處分，鈞院著有五十九年度判字第七九號判決可資參照。由此以觀，單純不發生法效意思之觀念通知，以未損及當事人任何權益為必要；換言之，如損及人民之權益，對人民造成負擔或不利益，則具有法效性，已非單純之觀念通知、事實敍述，其理至明。被告所為核定行為業已增加原告應給付財團法人廖拾合祭祀公業之租金等費用，而變更原告與財團法人廖拾合祭祀公業間私法租賃契約之內容，不僅具有法效性，非為觀念通知事實敍述，應屬一形成處分，且為「形成私法關係之行政處分」。㈡又判別行政處分與觀念通知之標準，不應拘泥於公文書所使用之文字，而應探求行政機關之真意，否則如僅拘泥於上開：「非對原告之請求有所准駁，非行政處分」之見解，將使行政機關在為意思表示時在用字遣辭上刻意避免准否之字樣，即可使人民喪失救濟之機會，而不當限制人民憲法所保障之訴訟權，故認定是否為行政處分，應探求行政機關主觀之真意，而從實質上加以認定。查被告自始即本於作成行政處理之意思而核定系爭市場攤舖位租金等費用，此觀諸被告於上開與訴外人廖豐月之確認租金核定權之訴訟中所為之主張暨本件訴訟所提之答辯狀，均可明白顯示被告主觀上之認知係本於其法定職權，而以行政處分核定系爭市場之攤舖位租金等費用，故論其實質，其核定行為為行政處分應屬無疑。㈢關於行政機關之表意行為，究為行政處分抑觀念通知發生爭議時，此一爭議本身即得為行政爭訟之標的。㈣另查，被告之核定系爭市場攤舖位租金等費用之行為，係基於訴外人廖承寶之聲請而為核定；換言之，被告之核定行為乃對訴外人廖承寶之申請為准許之表示，並進而依其申請核定租金等費用之數額，其形式上依鈞院六十二年裁字第四一號判例，亦應屬行政處分，而被告之核定行為因使財團法人廖拾合祭祀公業增加對原告之租金等費用之債權數額，相對地，就原告而言即屬債務增加之不利益負擔，性質上係屬對相對人之授益處分同時產生對第三人負擔效果之「第三人效力處分」，故縱認被告所為核定行為之相對人為訴外人廖承寶，惟原告雖非受處分之相對人，仍得提起撤銷原處分之訴訟。㈤由此以觀，原告就被告所為核定系爭市場租金等費用之核定行為提起本件訴訟，於程序上並無不合之處。十一、末查，被告主張其核定行為係基於其法定職權，依都市計劃法第三十條而加以核定，屬公法行為，而原告則認與財團法人廖拾合祭祀公業間關於不定期租賃契約租金之調整，依民法第四百四十二條應屬民事法院之權限，非行政機關之被告台中市政府所得置喙，此固涉及關於公私法區別之爭議，惟此有法律爭議問題之不利益，不應歸由人民負擔。民事審判機關現既就被告之核定行為認定為行政處分，並判決確定在案，原已無法再循民事審判途徑尋求救濟，倘鈞院為與上開民事確定判決相反之認定，以被告之核定行為非行政處分，而從程序上駁回原告之訴訟，必然造成民事審判權及行政審查權之消極衝突，不僅無法就被告之核定行為為合法性審查，復使原告之受權救濟無門，而違反憲法保障人民訴訟權之基本原則，為此懇請鈞院依法撤銷原處分及訴願決定、再訴願決定，以保原告合法權益，並維法治等語。
被告答辯意旨略謂︰一、查台中市民有西屯零售市場之建地，係被告辦理台中市擴大都市計劃之時，即規劃核定為都市計劃市場預定也（含原告之房屋建地在內）。二、該市場之興設，除依有關法規申設外，並依「台灣省零售市場建築規格」規定，以上列市場預定地整體規劃興建，並報奉台灣省政府建設廳核准興建。三、又該市場興建案中，台灣省政府建設廳依據都市計劃法第三十條及同法台灣省施行細則第三十至三十三條，以及當時「台灣省奬勵民間投資興建公共設施規定」等核列該市場為「政府奬勵民間投資興設之市場」。四、該市場於民國七十四年二月十五日整體興建完成，領得「使用執照」及「營利事業登記證」即依法經營。五、復查「市場」為都市計劃法第四十二條第二項規定之都市計劃公共設施之一，又依據「台灣省零售市場管理規則」規定，被告為市場之主管權責機關。六、本案市場用地為公共設施保留地之一種，經奉台灣省政府建設廳核准興建，則市場用地上所建築之店舖房屋及攤位，以及公共設施（備）均屬市場範圍之內，其有關之管理、維護及清掃工作所需經費，自應由市場使用業者共同負擔。七、有關被告核定該市場建地租金等費用，係依據都市計劃法第三十條規定及台灣省政府建設廳函示之授權並本於職權經妥慎審核後發布行政命令為處分核定市場有關建地租金及費用標準。此為公法規定及行政授權之法律行為，並為被告依法本於職權以行政命令之處分行為，以及參酌實際需要為核定租金費用標準。八、綜上所陳，原告所承租之房屋建地既為市場整體用地，而該市場又依法為政府奬勵民間投資興建之公共（市場）設施，被告本於市場主管機關立場自屬公權力之行使，並非私權之爭執，自不能作為訴訟標的。因此原告提起民有零售市場係屬私人得以自由處分之財產，而其租售費用則為私法自治、契約自由之範圍，得由契約當事人自行約定，顯與上列公法之法律規定不符，亦不能據為否定被告行政之監督權責及發布行政命令與行政處分之法定權力，因而原告請求之訴，顯無理由，請判決駁回原告之訴等語。
理 由按行政機關依其行政權之作用，就具體事件所為之單方行政行為，發生公法上具體效果者，不問其對象為特定之個人或某一部份有關係之人民，要不能謂非行政處分。人民如因該行政處分致權利或利益受有損害，自得提起訴願以求救濟；此與行政機關對於一般人民所為一般性之措施或雖係就具體事件，而係為抽象之規定，不發生公法上具體之效果，影響其權利或利益者不同。（參照本院五十九年判字第一九二號判例）。本件一再訴願決定均以被告八十四年十一月二十日府建場字第一五八○六一函，該函係檢送予台中市民有西屯零售市場負責人廖承寶有關台中市民有西屯零售市場之建地、建築物租金及市場管理、維護、清掃等費用計算方式之核定表，該表乃事涉台中市民有西屯零售市場之建地、建築物租金及市場管理、維護、清掃等費用之計費標準，核屬事實通知之性質，非對原告之請求有所准駁，尚非行政機關本於行政權行使而對原告權益產生公法上法律效果之單方行政行為，自非屬行政處分，是原告對之提起訴願即非適法，應不予受理為由，認原告之一再訴願為不合法，分別依訴願法第十七條第一項前段或同法第二十七條準用第十七條第一項前段規定駁回原告之訴願及再訴願，固非無見。惟查，原告主張被告核定系爭市場之租金等費用，係提高租金，增加原告之負擔，發生不利益之效果之不法行政處分云云。被告亦抗辯有關被告核定系爭市場建地租金等費用，係依據都市計劃法第三十條規定及台灣省政府建設廳函示之授權，並本於職權經妥慎審核後發布行政命令之處分行為云云。又台灣省政府建設廳八十四年十月四日八四建五字第九三一八九號函載明有系爭市場核定市場收費之計算方式及收費標準，乃地方政府主管機關之權責，非私權行為等語。故被告核定系爭市場建地、建築物租金及市場管理、維護、清掃等費用計算方式核定表，似非屬事實通知之性質，原告以此項核定，將使其增加租金之負擔，損害其權益，對被告此項核定之行為，提起訴願、再訴願，當非法所不許。一再訴願決定就此似未予審酌，遽認本件前揭核定行為屬事實通知之性質，非行政處分，就程序上予以駁回，自有違誤，爰將再訴願決定及訴願決定均撤銷，由受理訴願機關重為實體上之決定，以期適法。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 十二 月 四 日
行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 評 事 廖 政 雄
評 事 高 秀 真評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 劉 鑫 楨右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 八十七 年 十二 月 八 日