行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第二六九四號
原 告 林瑞文即嘉儐商行負責人被 告 臺北市政府建設局右當事人間因工商登記事件，原告不服經濟部中華民國八十六年十一月三日經（八六）訴字第八六四七一六四九號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告原經台北市政府核准在台北市○○路○○巷○號一樓開設「嘉儐商行」，領有北市建一商號字第二○九○四九號營利事業登記證，核准營業項目為：「１、土地房屋買賣出租之仲介（不動產買賣租賃之仲介）２、房地產之物業管理（不動產之經營管理）３、土地房地產之投資分析（外國人在台居留登記租屋之服務）（現場僅作辦公室使用，不得從事展示其他用途業務，且不得佔用公共空間）。」於民國八十五年九月十六日，經台北市政府交通局會同有關機關執行行政院頒「維護公共安全方案」旅館業聯合檢查時，查獲原告經營登記範圍以外之旅（賓）館業務，被告乃以八十五年十一月十五日北市建一字第七三三五三號函命令原告應即停止登記範圍外之業務，並科處罰鍰三仟銀元（折合新台幣九仟元）。（該案原告不服，提起訴願、再訴願，遞經駁回，提起行政訴訟，亦經本院八十七年度判字第一○一五號判決駁回）。嗣台北市政府警察局中山分局於八十五年十一月二十八日至原告營業場所臨檢，發現原告仍無照違規營業，該分局乃以八十五年十二月十九日北市警中分一字第二八五一○號函附臨檢紀錄表通知被告參處，被告以八十五年十二月三十日北市建一字第八四六七七號函命令原告應即停止登記範圍外之業務，並從重科處罰鍰六仟銀元（折合新台幣一萬八仟元）。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、被告認為原告未經核准．即擅自經營旅賓館業，實有違誤：
（一）原告並未經營旅（賓）館，而係經營商務套房出租，並經核准營利事業登記，營利項目之一為「房地產之物業管理（不動產之經營管理）」。「房地產之物業管理（不動產之經營管理）」，顧名思義，即是就不動產為利用、保存、改良等。原告將房屋裝潢為套房以出租，亦是房屋之利用方法之一，於法無限制而又未損害社會公益下，固得自由為之。惟原訴願及原處分機關硬將原告之商務套房劃為一般旅（賓）館再禁止原告之經營，已對原告之權利加諸不當限制。因原告經營之商務套房與一般之旅（賓）館業最大不同點，在於原告的客戶以中長期商務差旅人士為主，且並非如旅（賓）館業供不特定住宿。原告確實未經營旅（賓）館。（二）原告所經營之嘉儐商行係商務套房出租，與旅（賓）館有下列之不同：１、旅（賓）館，並不過問房客背景。原告所營商務套房出租，則於相當程度內計較房客的背景。２、旅（賓）館，正如計程車，雖為私產、私營，卻屬公眾服務業；故，「有住無類」－不得任意挑選房客，且「來者不拒」－不得隨便拒絕房客求租，否則可能構成歧或不公平行為。英國法院判例（Constantinev. Imperial Hotels led 【1947】KB 693）中，特別提到旅館主人除非有充份理由拒不招待，否則有義務招待客人。原告所營商務套房出租，雖非嚴格挑選房客，但並非有求必應－對短暫居留者、非商務差旅人士、無正當職業、來歷不明或背景不單純、或不重衛生者等，並不歡迎，會予婉拒。３、旅（賓）館，以日計租，住期短，一、兩日者最普遍；有的甚可只租半天或兩、三小時者。原告所營商務套房出租，租期、租金以週或以月計，但為嘉惠長期居留，故租期愈長租金愈廉；以雙人房間為列：租一週，租金一五、七五○元；兩週，二九、四○○元；三週，四○、九五○元；一個月，四五、○○○元；兩個月以上，則每月四○、○○○元；實際上，多數房客的租期為介於兩週至兩個月之間。４、旅（賓）館，不收押金。原告所營商務套房出租，不收押金，但可能要求相當於房租百分之五十金額的保證金。５、有的附有簡單器俱；有的包含全套傢俱、設備（寢俱、起居椅、書桌、冰箱、電等等），但通常都無其他服務或只有相當基本的服務（如代收信件、接轉電話等）。旅（賓）館，則必附全套傢俱、設備，通常可提供周全的服務。原告所營商務套房出租，附有傢俱、設備，附帶提供商務差旅人士必需的相關服務，如打字機、傳真、影印等。二、關於原登記營業項目中「房地產之物業管理（不動產之經營管理）」之疑義，原訴願機關與再訴願決定機關以被告八十六年四月七日北市建一字第八六二一七三七二號函復內容，認為原告已「自動刪除」登記營業項目中之「房地產之物業管理（不動產之經營管理）」，故原告自屬未經許可經營登記範圍以外之業務。惟查，事實並非如此，謹說明如下：（一）原告於八十四年十二月二十九日僅申請變更負責人登記，無所謂自動刪除是項營業項目之情事。本件，事有蹊蹺，其情形略述如下：八十五年一月十日左右被告通知補件，由原告委任會計師派員攜負責人印章前往，發現營利事業登記卡上所列營業項目第二項之「房地產之物業管理（不動產之經營管理）」為被告承辦人員擅自以立可白塗去，經說明原告並未辦理營業項目變更後，該承辦人員乃在立可白上又寫上原被塗去之文字「房地產之物業管理（不動產之經營管理）」，並在文字上蓋上原告印章為憑。之後，原告於同年二月收到建設局核發營利事業登記證核准通知，即前往辦理相關手續，取得營利事業登記證與登記卡，而二份文件上都有「房地產之物業管理」項目。嗣後，原告於訴願審議中因被告通知而檢查，始注意到登記卡上原修復處文字竟破以藍色原字筆劃上一條線。（二）惟查，該條線覆於上述原告印章之上，清晰可見（必要時，原告願提供登記卡以供鑑定）。顯見，該條線是在「房地產之物業管理（不動產之經營管理）」等字經改回原狀並蓋章為憑後，於原告不知情的情形下又遭建設局擅自劃上的。嗣後，原告於八十六年六月查詢其於被告之商業登記，經被告八十六年六月十日北市建一字第六○一二○三一二○○號文件證明，確定營業項目明明仍有「房地產之物業管理（不動產之經營管理）」，足證原告並未刪除是項登記。（三）被告並未要求原告「具體訂明」營業項目第二項。原告也未曾更動、刪除該第二項。原告既為經營商務套房出租而申請登記營業項目包括「房地產之物業管理（不動產之經營管理）」，原告豈有自動刪除是項營業項目之理﹖（四）綜上所述，事實如何，不言而喻。原告並未變更營利事項登記，亦無自動刪除之情事。從而，「房地產之物業管理（不動產之經營管理）」仍為原告之營利項目之一。（五）本件訴願中，被告突襲擲送前揭第00000000號函予原訴願機關台北市訴願委員會。原訴願機關未讓原告有機會駁正，即憑該根本不實之復函內容，為十分不利於原告之事實認定，而與正當程序原則有違。原告於再訴願審議中亦向原再訴願機關經濟部陳明上情，並提供系爭營利登記卡彩色影本為證。惟，原再訴願機關未加以查明，遽以原告所辯「顯與經驗法則有悖，非屬可採」，而對原告所陳事實，完全不採。至於原告所示八十六年六月十日北市建一字第六○一二○三一二○○號文件中營業項目仍有「房地產之物業管理（不動產之經營管理）」，原再訴願決定機關則根本未審究，亦無說明。三、被告與原再訴願機關認定原告經營旅館業之「依據」不外乎：八十四年經商字第八四二二一九三八號函釋、八十五年十一月十三日經商字第八五二一八三五六號函釋、八十六年二月十四日經商字第八五二二六○四○號函釋等－其內容主要為：⒈公司行號不得以經營房間出租業為所營事業申請登記，⒉目前僅存有旅館之行業，無所稱房間出租業，⒊尚未核准以「物業管理」為公司所營事業。上述函釋內容，實不足以作為限制原告經營事業之依據，理由如下：（一）上揭函釋與「法律保留」原則牴觸⒈按基本人權的保障，為憲法根本大要。憲法第二十三條明示，人民權利非於必要情形不得以「法律」限制之；中央法規標準法第五條重申，關於人民之權利、義務者，應以「法律」定之。「法律」，係指經立法院通過，總統公布者。且由憲法精神及其第二十三條可知：權利的保障為原則，限制為例外。換言之，法律未明文禁止時，人民有從事其意欲之活動的自由。⒉本件，關於原告主張所營為商務套房的出租，原訴願機關憑再其本身所作的幾個函釋，即認定目前並無房間出租業，亦未核准云云。然行政機關對人民所為侵益處分，應有法律明文規定，始得為之。所謂「函釋」也者，只是行政機關對特定事項所為的「想法、看法、意見」耳，亦僅僅為上級機關就下級機關處理事務之疑義所為的見解，連法規命令都談不上，至多可為目前行政機關的態度而已，如何可以這種解釋作為限制人民自由權利之依據﹖在法無明文限制下，前開經濟部函釋加諸人民的限制，已經違反了法律保留原則。原訴願機關與再訴願機關竟又如斯遵循而憑以維持原處分，實亦違法違憲也！（二）原訴願機關以聯合檢查之結果與經濟部函釋所稱旅（賓）館業務型態相符，而認定原告所經營者為旅（賓）館業，而再訴願機關亦維持相同看法實有邏輯上的謬誤，「有市招、櫃檯、提供固定寢具、傢俱，．．．」必然是旅（賓）館嗎﹖原告所欲經營的，是商務套房的出租，係介於旅（賓）館和普通房間出租的一種住宿服務型態。台北逐漸邁入國際化都會，有愈來愈多商務差旅人士。他（她）們不一定要租一間空屋，然後買一堆無法處置的傢俱、生活用品等；一般房間出租，習慣上多以一年或一年以上為期，也不一定他們符合需要。至於旅館，雖有周全的服務，一旦長期租用，價格不菲；旅館、飯店的氣氛、環境，也並非人人喜歡－特別是中長期出差者。介於二者之間的住宿型態，確有存在的需要。原告所經營的商務套房，提供傢俱、設備，附帶提供商務差旅人士必需的相關服務，如打字機、傳真、影印等。對於出差人士提供較經濟，及相關需要服務的另種住宿選擇。行政機關不應昧於現實需求，徒以過時法令（甚或只是其見解），硬將住宿服務劃為某種形態，扼殺社會多元發展的空間。四、關於原告違反商業登記法部分：前面已提到原告之營利事業登記上仍有房地產之物業管理項，不再贅述，茲另補充如下：（一）「房地產之物業管理（不動產之經營管理）」係指就不動產為利用、保存、改良；至於其利用方法，只要不違背社會公益及法律限制，自得自由為之。（二）原告經營商務套房出租，並無任何法律限制，也未對社會公益有所損害，甚至符合「物盡其用」，使私人財產發揮其最大價值，對社會的發展亦有助益，自然應予允許。將房屋裝潢成許多套房出租，當然是房屋的利用方法之一，亦為「房地產之物業管理（不動產之經營管理）」所包括。況且，原告所辦理之營利登記也被准許，如今突然否定原告經營的合法性。則原告所花的心力全部白費，對原告的權利已造成嚴重損害！（三）綜上所述，原告並無違反商業登記法，原訴願決定及處分顯屬違誤！五、訴願審議中原處分效力雖不必然停止，然再科以加重處罰之處分，實屬不當：（一）按，關於訴願是否有阻止執行之效力，是行政爭訟法上的重要問題。目前依訴願法第二十三條規定意旨，似以不停止為原則，但「必要時」原行政處分機關或訴願受理機關得依職權或依訴願人之聲請，停止其執行。是否「必要」，則應系爭事件之公私益，衡量其輕重緩急。（二）本件，原告於訴願中，被告完全不斟酌是否必要，而未停止執行。根據現行規定，的確，原告不得不承認，被告有選擇停止執行與否的自由。然而，再予處罰，則顯有不當。原訴願機關與再訴願機關根本未加衡量，即肯認被告再予處罰之處分。駁回訴願，令人遺憾。（三）罰鍰及命停止營業之處分，明顯影響人民權益。違反商業登記法第八條雖有再加重科處罰鍰規定，然該條規定並未提及如受處分人對原處分不服而提起救濟時，原處分機關得否再為處罰。從憲法保障人權的精神觀之，行政行為實際影響人民權益時，行政機關應自我抑制，謹慎為之。受處分人就原處分提起救濟，表示就處罰依據有爭議存在。於原處分是否違法事實上仍情況不明，而正由訴願機關審議時，原處分機關逕自再科處罰鍰，實與憲法精神顯有違背。六、現代國家任務，在於保障個人權利，提供有利條件，使人人得以盡力發展所長，實現自我，進而促使全體社會的進步繁榮。除非基於公益的需要，亦即於憲法二十三條的考量下，始得以法律限制。台灣既要成為亞太營運中心，自應調整各種法令態度、及觀點過於僵化的思考，只會侷限了台灣的腳步。同樣地，私人的經濟活動類型，往往是因社會需求應運而生，也比國家機關更快體察社會脈動。為了個人權利保障，也為國家發展需要，行政機關實不應再畫地自限矣。七、被告之認事用法違誤已如前述，詎訴願機關及再訴願機關遞次維持該違法之行政處分，完全未審究前揭事項，就再訴願機關內政部決定全文觀之，該機關完全只就被告所為處分再予覆述，對原告權利影響甚鉅。請撤銷原處分及訴願、再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、本案嘉儐商行於八十四年三月三十一日獲准營利事業登記，營業項目第二項：「房地產之物業管理（不動產之經營管理）」係經被告查無相關法令明文限制經營之規定，且認定其屬一般管理業復於其營利事業登記證加註：「限辦公室使用，不得從事展示其他用途，且不得佔用公共空間。」而予以核准。案至被告稽查該商號時，渠始稱其營業項目第二項應包括所營之旅館業務，被告因而函請經濟部解釋，經函復其營業項目語焉不詳需具體訂明；後嘉儐商行於八十四年十二月二十九日申請營利事業變更登記時，被告對其營業項目第二項據以要求其具體訂明，並曾於八十五年一月二十三日發文通知補正，而該商號於八十五年一月二十九日重新補正送件時刪除營業項目第二項並蓋有商號負責人印章。是以台北市政府八十五年一月三十一日核准該商號營利事業登記之所營事業已不含「房地產之物業管理（不動產之經營管理）」項目。至領有誤繕該營業項目之北市建商字第二○九○四九號營利事業登記證，業經被告另案函請換發。另再揆經濟部⒒⒛經商字第八四二二一九三八號函釋，縱令領有該項營業項目之營利事業登記證，亦尚不得經營旅館業務，應無疑義。二、查原告擅自經營登記範圍以外之旅（賓）館業務，違反商業登記法之事實，有台北市政府執行院頒「維護公共安全方案」旅館業聯合檢（複）查現場紀錄表影本乙份（檢查時間：八十五年九月十六日下午十五時二十分）附卷可稽，且被告參與檢查人員於該表「檢（複）查情形表」記載：「查該址．．．實際經營套房出租業，惟有市招及進門處有服務中心，業者稱二十四小時都有服務人員於服務中心提供服務。」，被告台北市交通局參與檢查人員亦於該表「檢（複）查情形欄」記載：「經現場抽查各樓層客房，已訂定契約之客房，並無房客在場，但可見房客之私人物品及盥洗用具，其餘空房提供寢（家）具、電、冰箱等用具，但已無盥洗用具提供，．．．。」；被告曾以八十五年十月二十九日北市建一字第六八○二二號函請台北市旅館業目的事業主管機關台北市政府交通局查復其確切之經營業項目，案據台北市政府交通局八十五年十一月七日北市交五字第四四○九九號函復略以：「該商行經本府八十五年九月十六日各單位聯合檢查所見，現場懸掛市招、設置櫃檯，客房亦提供固定之寢俱、傢俱，所設之三十六間客房，僅提供七間長期住宿契約，其餘二十九間客房均可提供臨時住客使用，故可認定其為經營旅（賓）館業務。」，足資證明原告是以其所稱登記之房地產之物業管理（不動產之經營管理）之名，而實際從事經營旅（賓）館業務之實。則原告未經核准登記擅自經營登記範圍以外之旅館業務，洵堪認定被告據以依商業登記法規定以⒒⒖北市建一字第七三三五三號函命令應即停止登記範圍以外業務併處罰鍰之處分應為依法行政。原告若欲增加或變更營業項目經營旅（賓）館業務，自應依商業登記法規定，向被告申請營業項目變更登記，經核准後，始得經營。另據台北市政府警察局中山分局函轉於⒒臨檢查獲原告仍經營登記範圍以外業務，其違規事證明確，被告依首揭法條規定再處以罰鍰處分，自屬有據；另公務人員必須依法行政，包括依法律及法規命令行政，依商業登記法第八條及三十三條第一項規定，應處罰鍰之處分，如被告違規事證明確，卻消極不適用法規，即違反法規課予之作為義務，係違法行政，不符依法行政原則。三、綜上結論，被告依首揭法條之規定裁處應無違誤，台北市政府訴願決定及經濟部再訴願決定亦無違誤，原告之訴為無理由，請判決駁回原告之訴等語。
理 由按「商業不得經營其登記範圍以外之業務。」、「違反第八條第三項規定者，主管機關除命令商業停止其經營登記範圍外之業務外，處商業負責人一千元以上五千元以下罰鍰；其拒不遵令停止經營登記範圍外之業務者，由主管機關再處商業負責人三千元以上一萬五千元以下罰鍰。」商業登記法第八條第三項及第三十三條第一項定有明文。本件原告原經台北市政府核准在台北市○○路○○巷○號一樓開設「嘉儐商行」，其核准營業項目為：「１、土地房屋買賣出租之仲介（不動產買賣租賃之仲介）２、房地產之物業管理（不動產之經營管理）３、土地房地產之投資分析（外國人在台居留登記租屋之服務）（現場僅作辦公室使用，不得從事展示其他用途業務，且不得佔用公共空間）。」於八十五年九月十六日，經台北市政府交通局會同有關機關執行行政院頒「維護公共安全方案」旅館業聯合檢查時，查獲原告經營登記範圍以外之旅（賓）館業務，被告乃以八十五年十一月十五日北市建一字第七三三五三號函命令該商行應即停止登記範圍外之業務，並科處原告罰鍰三仟銀元（折合新台幣九仟元）（該案原告不服，一再訴願均遭決定駁回，提起行政訴訟，亦經本院八十七年度判字第一○一五號判決駁回）。嗣台北市政府警察局中山分局於八十五年十一月二十八日復至原告營業場所臨檢，發現原告仍未經核准自經營旅（賓）館業務，該分局乃以八十五年十二月十九日北市警中分一字第二八五一○號函附臨檢紀錄表通知被告參處，案經被告審認原告未經核准自經營旅館業務（套房出租）業務，違反商業登記法第八條第三項規定，爰依同法第三十三條規定，以八十五年十二月三十日北市建一字第八四六七七號函命令原告應即停止登記範圍外之業務，並科處罰鍰六千銀元（折合新台幣一萬八千元），原告不服，循序提起行政訴訟。主張如事實欄所載。經查：㈠原告拒不遵令停止經營登記範圍外之業務，仍繼續從事經營旅（賓）館業務，有台北市政府警察局中山分局八十五年十二月十九日北市警中分一字第二八五一○號函附臨檢紀錄表影本乙份（檢查時間：八十五年十一月二十八日）附原處分可稽，該臨檢紀錄表記載「一、．．．每間每月自二○○○○至四五○○○不等價格租賃不特定客人．．．二、查嘉儐商行自八十五年元月經營至今．．．」，足資證明原告實際從事經營旅（賓）館業務，並拒不遵令停止經營登記範圍以外之業務。是被告再次另以八十五年十二月三十日北市建一字第八四六七七號函命令原告應即停止登記範圍外之業務，並從重科處罰鍰六仟銀元（折合新台幣一萬八仟元），揆諸前揭規定，核無不合，並非一事二罰，自無不當，或違反憲法之規定。㈡原告雖主張原辦理營業登記，其營業項目包括「房地產之物業管理」、商業套房之出租合於該項目，且其並未刪除房地產之物業管理業務之營業登記，該修復處係蓋完章後被以原子筆劃上一條線云云。然查依被告登記，該第二項營業項目被以原子筆劃上多條線，其上亦蓋有「林瑞文」之圖章，如未刪除該項營業項目，衡情實無在該處蓋「林瑞文」圖章之必要，原告所稱其未刪除該項營業項目之詞，尚不足採信。又退一步言之，縱認原告之營利事業登記上仍有房地產之物業管理項目，又依查經濟部八十四年十一月二十日經商字第八四二二一九三八號函釋：「．．．有關『房地產之物業管理（不動產之經營管理）』究何所指﹖本部尚未有核准以『物業管理』為公司之所營事業者，惟如係指建築物管理維護公司，其營業項目尚不包括經營套房出租或旅館業務在內。」之意旨係不含經營套房出租或旅館業務在內。該部八十五年十一月十三日經商字第八五二一八三五六號函釋：「．．．公司行號不得經營寄宿舍（房間出租業）為所營事業申請登記，本部曾於六十七年三月二十一日經商○八○七一號函釋在案，而旅館業係指觀光旅館業以外，設有房間寢具供不特定人休息、住宿之營利事業，因此，目前僅存有旅館之行業。．．．所稱商務住宅，如具有營利性並符合上開旅館經營性質，則應登記為旅館業。又公司行號如係以購置不動產（土地、建築物）出租他人為業務，則尚在禁止之列。．．．」又該部八十六年二月十四日經商字第八五二二六○四○號函釋：「．．．
二、按公司或行號不得以『經營寄宿舍（房間出租業）』，為所營事業申請登記，前經本部六十七年三月二十一日經商○八○七一號函釋在案，自不發生適用公司法第十五條第一項、商業登記法第三十三條之問題．．．三、查目前僅存在有旅館之行業，尚無所稱房間出租業，是以，不論係自行經營或委託他公司經營所稱之套房出租，如具有營利性並符合旅賓館業經營性質，則應登記為旅館業。」經濟部為商業登記之中央主管機關，本於其職掌之業務範圍，就商號經營旅館之認定標準及有關房地產之物業管理（不動產之經營管理）得經營業務範圍詳予釋明，指明房地產業不得經營旅館業或房間出租業之函釋命令，自有其效力，並無違反法律保留原則。原告所經營之嘉儐商行自不得經營旅館業或房間出租業甚明，原告所稱不動產之經營管理係指不動產為利用、保存等行為，而利用行為應含套房出租之詞，尚不足採。㈢關於原告是否經營旅（賓）館業，被告曾以八十五年十月二十九日北市建一字第六八○二二號函請台北市旅館業目的事業主管機關台北市政府交通局查復，經該局以八十五年十一月七日北市交五字第四四○九九號函復知被告以：『該商行經本府八十五年九月十六日各單位聯合檢查所見，現場懸掛市招、設置櫃檯，客房亦提供固定之寢具、家具，所設之三十六間客房，僅提供七間長期住宿契約，其餘二十九間客房均可提供臨時住客使用，故可認定其為經營旅（賓）館業務。』，又台北市政府警察局中山分局於八十五年十一月二十八日臨檢紀錄表檢查實況欄記載：「一、．．．，每月二○○○○至四五○○○元不等價格租賃不特定客人．．．二、．．．自八十五年元月經營至今．．．與營業項目不符．．．。」，足見原告實際從事經營旅（賓）館業務。其主張其未實際從事經營旅（賓）館業務云云，自不足採。綜上所述，原告所訴，核無可採，一再訴願決定，遞予維持原處分，均無不合，原告起訴意旨，難謂有理，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 十二 月 十八 日
行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 評 事 廖 政 雄
評 事 黃 璽 君評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 劉 鑫 楨右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 八十七 年 十二 月 二十二 日