行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第二七七七號
原 告 乙○○
送達處所：台北市○○路○段○號八樓甲○○被 告 臺北縣淡水地政事務所右當事人間因繼承登記事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十七年二月三日八七府訴二字第一四一○五四號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告於民國八十五年十一月二十八日以被告收件字號八五淡地登字第三一二一二號土地登記申請書辦理繼承登記，經被告審核後，認原告之申請有不符規定之處，乃以八十五年十二月二日八十五北縣淡地一字第一三六一號補正通知書通知原告，請依內政部‧７‧２台內地字第八五○六八一四號函補正，原告未依規定於十五日內補正。被告乃於八十五年十二月二十日以八十五北縣淡地一字第一四五六號駁回通知書駁回原告之申請。原告不服，提起訴願及再訴願，遞遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、首按中央法規標準法第十八條規定：『依各機關受理人民聲請許可案件適用法規，除依其性質應適用行為時之法規定外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規，但舊法規定有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規定。』查該法之立法意旨，無非在於疏緩『法之不安定性』所帶給人民生活之衝擊，並冀以降低因該不安定性所造成人民權益之受損程度，則以法規之變更，尚且透過法之不溯及既往原則，新舊法過渡時期處理原則等相關規定，對人民權益，加以層層之保護。則實務上行政單位行之多年之作法在儼然具有一定公信力下一旦變更，當更應予人民更多保護，以降低該變更對人民所造成之損害，方才適法，是乃公法上所謂之信賴保護原則。查本件原告之被繼承人張連桂於八十一年間過逝時，地政實務上以本案為例，准許由張義夫及陳張美女拋棄繼承，由原告二人代位繼承全部之財產即可。原告與其他繼承人等皆信賴斯時地政實務上之作法，乃由張義夫及陳張美女依法於八十一年間拋棄繼承，由原告二人繼承全部祖產，以達薪火相傳、子孫綿延之目的。茲因祖產歷多次之分割、重測等難尋，故遲遲無法取得國稅局核發之遺產稅之完稅證明書辦理繼承登記。詎歷經多年奔走，被告竟以一紙內政部於八十五年後始作出之解釋令，在未經公告下，遽以駁回原告繼承登記之申請，參諸前開說明，核被告所為之處分難謂無公法上之信賴原則違背之違法。二、次查，本案拋棄繼承人張義夫、張美女等於八十一年拋棄繼承時其真意，實係欲將其應繼分贈與原告二人等所有，茲因信賴當時地政實務上有關繼承登記之慣例規定，乃辦理拋棄繼承，然原告等，無法預知該繼承登記慣例會因嗣後內政部一紙解釋函有所改變，倘原告預知八十五年六月二十五日其有關繼承登記手續，實務見解將採『繼承開始時第一順序親等較近之繼承人全部不存在，應由親等較遠之同順序繼承人，依民法第一一三八條第一款、第一一一四條第一款，依第一順序之繼承地位及應繼分，按人數平均繼承』，則必會於該解釋函公布實施前完成遺產之登記，抑或以協議分割遺產或贈與等方式辦理。今被告罔顧原告被繼承人張連桂早於該解釋令適用前已死亡，其時空因素之明顯差異下，俱以適用於該解釋令公布前發生之所有事例，自難謂無不溯及既往原則違反之違法！三、再按，就有關本件事例所衍生之相關學說不一，大別有㈠、劃一說；㈡、分股說；㈢、繼承人不存在說等，針對案件之不同，各有優劣，而內政部前開解釋令係採第㈢說，其主要之重點，係基於被繼承人死亡，拋棄繼承者已同不存在，而先於被繼承人死亡之子之子女若依法代位繼承，將使拋棄繼承者之子女蒙受損失，顯失公平，故基於所謂衡平原則，認為應由次親等之繼承人，依人數平均繼承。此說之見解固非無的。惟就本案而言，顯未考量繼承人之繼承意思、繼承人間之協議、人民之權益及實務上業已昭然公信之處理，暨法律上之文義解釋及立法解釋等情，茲將情形詳列如下，懇請鈞院垂察：㈠、首查，依中國傳統香火傳承觀念，為保有祖先一脈血源，祖產向來傳子不傳女，故『繼承』一詞，在中國人觀念，實兼具有薪火相傳之重大意義。本件被繼承人張連桂雖生前育有二子一女，但長子張龍平先張連桂而亡，次子張義夫未婚，僅收養一女承繼香火；故在乙○○、甲○○二人身為張家之長孫，肩負香火傳承之重大責任下，由彼等張義夫、張美女拋棄繼承權，將祖產交由原告二人等共同繼承，以達薪火相傳，子孫綿延之目的。故若本件逕採繼承人不存在說，而認定張淑娟、陳鴻志、陳源益、陳鴻彬等有繼承權，將使祖產旁落，明顯違背中國人世代交替傳承理念，而與民情大相違背，故該說之理論，顯未兼顧中國民情之需要，則是否可逕予採用，自非無疑！㈡、次查，民法繼承編既准許繼承人得選擇拋棄繼承，則拋棄與否自應由繼承人自行決定，此乃當事人意思之絕對尊重，而為社會民主之一大表現。而繼承人拋棄繼承時當已預見其結果，以本件訴訟而言，張義夫及陳張美女，分別為張淑娟之父，陳鴻志、陳鴻彬及陳鴻益之母，於拋棄繼承前，當已預知有損及子女權益之虞，然彼等仍本於香火傳承之理念，選擇拋棄繼承權下，若採繼承人不存在說，使其子女得以繼承張連桂之遺產，明顯違背拋棄繼承人之自主意思，故大開民主之倒車，是該學說之疏漏，再見其一！㈢、況本案，原告等二人與張義夫及陳張美女二人協議拋棄繼承時，尚曾出資補貼彼等二人之損失。故若本件逕採繼承人不存在說之理論，恐將破壤繼承人間之協議，則契約自由之原則，將被破壞殆盡，法之安定性亦將因之而動搖，則契約自由與繼承人權益之兼顧，二者如何兼顧衡平，顯亦未為該學說所顯見之問題！㈣、第按，民法第一千一百七十六條第五項規定：『第一順序之繼承人，其親等近者均拋棄繼承權時，由次親等之直系血親卑親屬繼承。』依法條上之文字解釋，係指親等近者『均拋棄』繼承時，始有該條文之適用。查本件訴訟，第一順位之繼承人為張龍平、張義夫及陳張美女，張龍平先被繼承人而死亡，故由原告等人代位繼承，雖張義夫及陳張美女拋棄繼承，然原告等二人並未拋棄繼承下，顯與民法第一千一百七十六條第五項之規定不符。詎內政部卻逕自將該條文擴張解釋至第一順位第一親等之繼承人均拋棄或『缺位』之情形，並將本案遽予一體適用，核內政部之解釋顯已逾越法條之文義解釋而有自創法律之嫌，自難謂無違法之處。㈤、再按，民法第一千一百七十六條第五項立法理由明定：『第一順序親等最近之繼承人，必須全部拋棄繼承權，其次親等繼承人始可繼承。例如甲死亡，遺有妻一，子女三，必須子女三人均拋棄繼承權時，該三人之子女始可與妻共同繼承，倘子女中僅一人或二人拋棄繼承權，其子女不得繼承，而應適用第一項之規定。』，則本件訴訟第一順位之繼承人僅張義夫及陳張美女拋棄繼承權下，依該立法意旨，應適用民法第一千一百七十六條第一項之規定，由原告二人等共同繼承。故內政部之前開解釋自係違背該立法意旨，而於法相違。㈥、復以，在地政實務上，就本案之繼承登記，一向採以代位繼承方式辦理，意即迄內政部八十五年內地字第八五○六八一四號函解釋出來前，皆由原告兄弟二人辦理繼承登記即可。今內政部一反常態，徒以一紙解釋令，將行之多年之登記制度，逕予變更，其棄人民權益於不顧，莫此為甚！悠關人民權益之法律，尚且需經立法院之三讀通過，總統公布後始得施行，今內政部竟可以一紙解釋令即將原告二人之應繼分由各二分之一銳減至五分之一爾！故該解釋難謂未違中央法規標準法之規定，而未兼顧人民之權益及實務上行之多年之制度，其疏漏再見一斑！㈦、故綜上，不論就中國香火傳承理念、繼承人自主意思、契約自由與繼承人權益之衡平法律之文字及立法解釋，及實務上行之多年之制度，冒然逕採繼承人不存在說，顯與本法相杆格，而難謂適當，故被告率予乙紙解釋令越俎代庖立法、司法之職務，並逕更易實務上之作法，自難謂於法無違。鈞院鑒核，俯賜准予判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均予撤銷等語。
被告答辯意旨略謂：一、本案被繼承人張連桂於八十一年六月一日死亡，當時第一順位之繼承人中張龍平缺位（先於被繼承人死亡），張義夫及陳張美女均拋棄繼承權，故已無第一親等之繼承人，依內政部民國八十五年七月二日台（八五）內地字第八五○六八一四號函規定」．．．第一順位第一親等之繼承人均拋棄繼承或缺位，已無第一親等之繼承人，其第二親等繼承人自亦無位可代，而應本於其固有之繼承權．．．由第一順位次親等之直系血親卑親屬全體共同繼承．．．。」，故本所依上開規定要求原告等由第一順位次親等之直系血親卑親屬全體共同繼承並無不當。二、另本案內政部解釋函係「關於法規規定未詳盡予闡明」之性質，而非對現行法規之修正或變更，似無「法律溯及既往」之適用問題存在。基上結論，本件原告等所提行政訴訟為無理由，請駁回其訴等語。
理 由按「有左列各款情形之一者，登記機關應以書面敍明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起十五日內補正：申請人之資格不符或．．．」「有左列各款情形之一者，登記機關應以書面敍明理由及法令依據，駁回登記之申請．．．三、登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利義務人間有爭執者，逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」為土地登記規則第五十條第一款及第五十一條第一項第三、四款所明定。又「主旨：關於被繼承人第一順序親等較近之部分子女於繼承發生前死亡或喪失繼承權時，如同屬親等較近之他繼承人均拋棄繼承權者，其繼承人暨應繼分應如何認定疑義案，復請查照。說明：．．．按『遺產繼承人，除配偶外，依左列順序定之：直系血親卑親屬。．．．』『前條所定第一順序之繼承人，以親等近者為先。』、『第一千一百三十八條所定第一順序之繼承人，有於繼承開始前死亡或喪失繼承權者，由其直系血親卑親屬代位繼承其應繼分。』、『第一順位之繼承人，其親等近者均拋棄繼承權，由次親等之直系血親卑親屬繼承。』分為民法第一千一百三十八條、第一千一百三十九條、第一千一百四十條及第一千一百七十六條第五項所明定，合先敍明。本案據來函所敍被繼承人謝秀英於八十二年三月十三日死亡，依其戶籍記載：養女及兒子各一人，養女已先於七十八年十月十五日去逝，遺有子女四人。其兒子於辦理謝君遺產稅申報時，出具法院准予備查之拋棄書，並填報第二代孫子女為繼承人。查『繼承之拋棄，溯及於繼承開始時發生效力。』為民法第一千一百七十五條所明定本案被繼承人之兒子既已拋棄繼承權，被繼承人之養女又已於繼承開始前死亡。即第一順位第一親等之繼承均拋棄繼承或缺位，已無第一親等之繼承人，其第二親等繼承自亦無位可代，而應本於其固有之繼承權依上開規定由第一順位次親等之直系血親卑親屬全體共同繼承，並依民法第一千一百四十四條規定計算其應繼分。上開意見經函准法務部八十五年六月二十五日法八五律決一五四五五號函同意。」復經內政部八十五年七月二日台（八五）內地字第八五○六八一四號函釋在案。本件被繼承人張連桂於八十一年間死亡，其法定第一順序繼承人原應為親等較近之張龍平、張義夫及陳張美女等三人，而張龍平先於被繼承人張連桂於六十七年間即已死亡，其餘繼承人張義夫及張美女業於八十一年七月三十日狀陳台北地方法院士林分院，依法拋棄繼承權利，原告等以其為被繼承人張連桂之繼承人於八十五年十一月二十八日以八五淡地登字第三一二一二號申辦書辦理繼承登記，經被告審核後，認原告之申請有不符規定之處，乃以八十五年十二月二日八十五北縣淡地一字第一三六一號補正通知書通知原告補正，原告未照補正事項第二十一點補正，被告遂以原告未依內政部八十五年七月二日台八五內地字第八五○六八一四號函之規定補正為由，於八十五年十二月二十日八十五北縣淡地一字第一四五六號駁回通知書駁回原告之申請。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：民法第一千一百七十六條第五項之立法理由明定：「第一順序親等最近之繼承人，必須全部拋棄繼承權，其次親等繼承人始可繼承，例如甲死亡，遺有妻一、子女三，必須子女三人均拋棄繼承權時，該三人之子女始可與妻共同繼承，倘子女中僅一人或二人拋棄繼承權，其子女不得繼承而應適用第一項之規定。」本案第一順位之繼承人張義夫、陳張美女拋棄繼承權，張龍平早於繼承前死亡，由其子即原告代位繼承。依上述意旨應適用民法第一千一百七十六條第一項之規定，由原告繼承始為合法。而內政部上開函釋違背立法意旨，被告據以認定張義夫、陳張美女之子女亦得繼承，命原告補正其他繼承人未果，遽為駁回原告繼承登記之申請，自有未合。且被告改變地政實務上之見解，改以嗣後發布之內政部函釋作為處分之依據，與信賴原則及中央法規標準法第十八條之規定有違。況張義夫及陳張美女明知拋棄繼承有損其子女之權益，仍本於傳承理念拋棄繼承，被告認其子女有繼承權，違背繼承人自由意思、契約自由及衡平原則等語。查本件被繼承人張連桂於八十一年六月一日死亡，其配偶張陳清秀早於六十二年十月八日死亡，其長子張龍平亦早於六十七年九月二日亡故，其次子張義夫、長女陳張美女則於八十一年七月三十日向台灣台北地方法院士林分院（現改制為台灣士林地方法院）具狀拋棄繼承。張龍平之子即原告等於八十五年十一月二十八日被告收件字號八五淡地登字第三一二一二號土地登記申請書，以被繼承人張連桂之繼承人身分申辦繼承登記。被告援引前揭內政部函釋，認原告等二人於本件繼承時缺位，無位可代，應與拋棄繼承之張義夫、陳張美女之子女共同繼承，命補正其他繼承人，因原告未為補正，乃駁回申請。嗣原告等與其他繼承人為繼承權爭執，現由法院審理中之事實有戶籍謄本、繼承系統表、土地登記申請書、台灣台北地方法院士林分院民事庭‧８‧３八十一年度繼字第二九七號通知，及台灣士林地方法院‧‧士院仁民弘八十六家訴八六字第○二一七六六號函可稽。而拋棄繼承之張義夫、陳張美女之子女有無繼承權，以及原告等代位其亡父為繼承人後，是否為被繼承人張連桂僅有之法定繼承人，事私法上之權利義務關係，如有爭執，應依循民事訴訟程序訴由普通法院判決認定，不宜由行政機關逕為認定。本件被告援引前揭內政部函釋認原告等應與其他繼承人共同申辦繼承登記，似非允洽。惟本件登記之權利人即原告與申請登記之法律關係有關之權利義務人間就繼承權之有無發生爭執，已如前述，依前揭規則第五十一條第一項第三款之規定，其申請仍應駁回。是以本件原處分駁回之結果既無二致，應予維持，訴願及再訴願決定遞予駁回，亦無不合。原告起訴意旨難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 十二 月 三十一 日
行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 評 事 廖 政 雄
評 事 黃 璽 君評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 劉 鑫 楨右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 葛 雅 慎中 華 民 國 八十八 年 一 月 四 日