行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第二七二六號
原 告 丙○○
乙○○甲○○丁○○戊○○被 告 臺北市政府地政處右當事人間因區段徵收領回抵價地事件，原告不服內政部中華民國八十六年十月二十九日台內訴字第八六○四三四九號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文再訴願決定及訴願決定均撤銷。
事 實緣台北市政府為防洪整治基隆河及開發新社區，經選定該市基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區區徵收，報奉行政院八十一年九月二十四日台內地字第八一八六二二一號函核准實施區段徵收，被告乃據以八十一年十月十五日北市地五字第三二九二二號公告區段徵收。嗣被告以八十五年十一月二十日北市地五字第八五一三六四五五號書函通知申請領回抵價地之原土地所有權人辦理合併事宜。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、本件有行政處分存在－按司法院釋字第四二三號解釋：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。行政法院四十八年判字第九六號判例僅係就訴願法及行政訴訟法相關規定，所為之詮釋，與憲法尚無牴觸。」是以行政機關之書函通知，若足以發生具體法律效果影響人民之權益者，該通知已非單純之事實說明，應具行政處分之性質，自得為訴願暨行政訴訟之對象。且按平均地權條例施行細則第七十一條第一項規定：「前條抵價地之位置及最小建築單位面積由徵收機關依徵收之目的及地方實際情形規劃定之。」本件被告於前揭第00000000號書函所檢附之「區段徵收抵價地街廓位置圖及圖說」已對原告應領抵價地之合併發生效果，其罔顧原住戶百分之八十以上之以務農維生之人口生計，違背原住戶遷移安置專案精神，逕以未曾公告之「區段徵收抵價地街廓位置圖及圖說」為前揭書函附件而將本件區段徵收發還抵價地超過百分之五十劃為工業區；又將未曾公告之「原土地所有權人應領抵價地之權利價值計算表」中，逕將原土地所有權人應領抵價地之權利價值依八十五年公告現值計算，卻將應領補償地價依七十九年公告現值計算，因此原告等若依該書函通知辦理抵價地分配之申請，即對原告等得申請分配之抵價地面積大小、補償金額多寡發生具體法律效果，足見被告前揭第00000000號函非如被告所辯僅係通知之性質，而具行政處分之實質，應為行政處分，原告等對之提起訴願依法並無不合，原訴願、再訴願決定誤認非行政處分，實有違誤。二、本件處分違反行政法之一般法律原則－按行政行為應受行政法之一般法律原則如行政自我拘束原則、行政禁止恣意原則、誠實信用原則、禁止權力濫用原則、信賴保護原則、重公益之原則等原則之拘束，此等行政法之一般法律原則，非特為行政法院於其判決、判例中一再予以適用（行政法院五十二年判字第三四五號判例、七十年判字第九七五號判決），研議中之行政程序法草案亦落實此等原則，足見前揭行政法之一般法律原則應為行政行為首應遵守之原則殆無疑義。惟本件行政處分違反前揭法律原則者，計有下列諸端：㈠工業區之編定：查原告等自日據時期以降，均世代居住於基隆河沿岸，本案土地當時乃列編為一級農業用地，兩岸良田阡陌，原告等世代賴以務農維生，及至民國七十九年，被告以整治基隆河中山橋至成美橋河道、安置拆遷戶為由，對本件土地進行區段徵收，惟原處分檢附之「區段徵收抵價地街廓位置圖及圖說」罔顧原住戶等百分之八十以上居民係以務農維生之人口，逕將發還地之百分之五十以上土地劃為工業區，顯未考慮個案目的及公益而有違原住戶遷移安置專案之精神，是本件工業區之編定，顯有違前揭法律原則。抑有進者，近年來台灣多數企業已配合政府企業海外投資政策之開放而大舉外移，時過境遷，今非昔比，本件是否有再為編定工業區之必要﹖自應衡量現實狀況，重為評估編定。然徵諸毗鄰本件區段之第六期市地重劃所編定之工業區，閒置荒蕪至今淪為垃圾、廢土傾倒場，本件再將（毗鄰之）本件大片土地劃為工業區，其結果顯而易見，被告未依現實環境考量個案需要，自有違上述一般法律原則。㈡抵價地權利價值之釐訂：⑴原處分於檢附之「原土地所有權人應領抵價地之權利價值計算表」中就應領抵價地之權利價值，係依八十五年之公告現值計算，而就應領補償地價之權利價值則依七十九年公告現值計算，二者相差二．四倍，其雙重標準，顯違平等原則。本件區段徵收被告若就原土地所有權人領回土地面積不足最小建築單位面積者，以徵收時之七十九年公告現值予以補償，則就應領抵價地之權利價值亦應依相同標準計算，否則即有違前揭行政應遵守之一般法律原則。此外，就補償費之發放標準，參酌近年來主要公共建設之土地補償情形，不乏依公告現值加四成或參考市價者。本件區段徵收前後已達六年，期間物價波動，地價調幅差距甚鉅，更應比照辦理，始符平等、誠信，而維個案正義。⑵又被告就原土地所有權人領回土地面積不足最小建築單位面積而自行合併之權利價值釐訂過高（按住宅區需高達新台幣一九、八○○、○○○元；輕工業區則高達二二、○○○、○○○元），此超高門檻之設置，造成百分之八十二之原土地所有權人無法領回抵價地，豈非變相強迫原土地所有權人領取補償費，非但違反個案正義及本件區段徵收安置專案之精神，且有違前揭行政行為應遵守之一般法律原則。⑶又按平均地權條例第五十四條規定區段徵收抵價地總面積以徵收總面積百分之五十為原則，其因情形特殊，經上級主管機關核准者不在此限，但不得少於百分之四十。本件經報准以最低限度百分之四十為抵價地，惟查在區段徵收計劃書上規劃國（住）宅用地約十七．九公頃用以安置原住戶。但實際分配原住戶二千五百餘戶所使用土地僅十公頃，尚餘約八公頃土地應由原地主領回；但台北市政府以國宅出售他人圖利公庫，亦違行政誠信原則。三、綜上所陳，本件被告之前揭行政處分顯有違誤，原訴願、再訴願決定均以其僅單純之通知而駁回訴願、再訴願，實有不合，請將訴願決定、再訴願決定暨原處分撤銷，以符本件區段徵收安置專案之精神等語。
被告答辯意旨略謂︰一、查被告八十五年十一月二十日北市地五字第八五一三六四五五號書函係屬通知性質，並非對原告有所准駁，依前揭行政法院判例意旨不得為行政處分。二、原告陳稱原土地所有權人之權利價值依八十五年公告現值計算對原告申請分配之抵價地面積大小、補償金額多寡發生具體法律效果乙節，查被告計算原土地所有權人之權利價值，係依據平均地權條例第五十四條第二項規定：「被徵收土地所有權人，應領回抵價地之面積，由徵收機關按其應領補償地價與區段徵收補償地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」計算，故其計算之標準均以八十一年公告區段徵收之補償地價為依據，而八十一年公告區段徵收之補償地價標準於八十一年十一月十四日公告期滿即確定，故原告陳稱被告首揭書函已發生法律上具體效果乙節諒係誤解，自屬程序不合。三、原告稱本地區規劃抵價地超過百分之五十之工業區及編定工業區乙節，查本地區係屬台北市政府八十一年五月十九日府工都字第八一○三○一一二號公告實施「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」範圍，依行政院七十九年九月十四日台七十九經字第二六九六二號函核示，同意依經建會七十九年八月八日第五六○次委員會審議「基隆河中山橋至成美橋河道整治計畫」結論㈣：「本計畫地區原屬洪水平原，土地應維持低密度使用」辦理。本地區係依地形劃分為南、北兩個規劃分區，北區以住宅、商業活動為主，南區則考量飛航噪音影響，為免造成居住環境品質低落，不以住宅使用為主，並配合本市產業發展，結合內湖輕工業區規劃以工業活動為主。嗣台北市政府依照前項主要計畫之原則研擬「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」，經台北市政府及內政部兩級都委會審議通過，以八十三年六月一日府都二字第八三○二七八九四號公告發布實施。又前開工業區之規劃除考量台北市發展趨勢需要外，可結合高速公路堤頂交流道及內湖輕工業區，發展為本市重要之都市型工業區，未來並可發展本市策略型產業，帶動本市科技產業發展，提升產業競爭力。而前開工業區之計畫面積合計七四．三五公頃，佔全區計畫面積之百分之三
十．八七，其計畫已考量全區區段徵收範圍之住宅及商業使用需求。至於內湖輕工業區（六期重劃區）業已完成市地重劃及配地作業，且台北市政府建設局刻正輔導相關產業於重劃區內籌設廠房，面對產業轉型及未來競爭趨勢，內湖輕工業區將結合基隆河新生地工業區之開發，引進符合台北市發展之科技產業，預期將可帶動台北市產業之發展，提升產業競爭力。四、平均地權條例施行細則第七十條規定：「實施區段徵收時，徵收機關應預計區段徵收後土地平均開發成本，○○○區段○○○○街廓土地之位置、地勢、交通、道路度、公共設施及預期發展情形○○○區段○○○路街之路線價或區段價，提經地價評議委員會評定後，作為計算原土地所有權人左列權益之標準。一、應領抵價地之權利價值。二、應領抵價地之面積。三、．．．。」被告依上開規定估計區段徵收○○○區○○街廓之區段徵收後地價，提請台北市地價評議委員會暨標準地價評議委員會評定，報經內政部八十五年十月七日台（八五）內地字第八五○九八○八號函准予備查在案，並以該評定區段徵收後地價（非八十五年七月一日之公告土地現值）為基礎，依原土地所有權人被徵收土地應領補償地價占區段徵收補償地價總額之比例，計算原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地之權利價值，依法並無不合。五、依平均地權條例第五十四條第三項規定：「依前項規定領回面積不足最小建築單位面積者，應於規定期間內提出申請合併，未於規定期間內申請者，徵收機關應於規定期間屆滿之日起三十日內按原徵收補償地價發給現金補償。」及內政部八十六年二月三日台內地字第八六○一三五七號函釋意旨，原土地所有權人領回土地面積不足最小建築單位面積，無論係未提出申請合併，或提出申請而屆時仍無法合併，其現金補償之計算標準皆應依平均地權條例第五十四條第三項規定辦理，故被告對於未申請抵價地合併或提出申請而屆時仍無法合併者依平均地權條例第五十四條第三項規定按原徵收補償地價發給現金補償，於法並無不妥。六、又依平均地權條例施行細則第七十一條第一項規定：「前條抵價地之位置及最小建築單位面積，由徵收機關依徵收之目的及地方實際情形規劃定之。但最小建築單位面積，不得小於畸零地使用規則及都市計畫所規定之度、深度及面積。」查本地區「擬定基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫說明書訂定最小建築單位面積住宅區為三○○平方公尺，工業區為五○○平方公尺，被告依上開都市計畫所規定之最小建築單位面積訂定最小分配面積所需之權利價值住宅區最低一、六八○萬元（並非需高達一、九八○萬元）、工業區最低二、○五○萬元（並非需高達
二、二○○萬元），並無錯誤或自設門檻，且若被告訂定自行合併權利價值標準過低，除與上開規定不合外，原土地所有權人於領回面積不足最小建築單位面積之土地後，勢必仍須與其他原土地所有權人辦理合併方得建築使用，除造成地籍整理更趨複雜、土地畸零狹小難以整體利用並增加行政機關作業外，原土地所有權人屆時亦將面臨基地合併開發之困擾，故被告按照都市計畫所規劃之最小建築單位面積訂定抵價地最小分配面積所需之權利價值並非設置高門檻刁難原土地所有權人領回抵價地，且為照顧應領抵價地權利價值小於最小分配面積所需之權利價值之小面積原土地所有權人，被告積極辦理協調合併及放受理抵價地自行合併之期限，實無原告所稱違反個案正義及行政行為應遵守之一般法律原則。七、依平均地權條例第五十五條之二第一項第四款之規定，前款以外之公共設施用地、國民住宅用地及安置原住戶所需土地讓售或有償撥供需地機關使用，故被告於區段徵收計畫書中敍明本計畫區之國宅用地係屬「專案國（住）宅」用地，由被告讓售與台北市政府國民住宅處興建專案國（住）宅，依法並無違誤，且無原告所稱以國宅出售他人圖利公庫之情事。綜上論結，本件原告之訴為無理由，請判決駁回原告之訴等語。
理 由按行政機關依其行政權之作用，就具體事件所為之單方行政行為，發生公法上具體效果者，不問其對象為特定之個人或某一部分有關係之人民，要不能謂非行政處分。人民如因該行政處分致權利或利益受有損害，自得提起訴願以求救濟；此與行政機關對於一般人民所為一般性之措施或雖係就具體事件，而係為抽象之規定，不發生公法上具體之效果，影響其權利或利益者不同。（參照本院五十九年判字第一九二號判例）。本件一再訴願決定均以被告八十五年十一月二十日北市地五字第八五一三六四五五號書函略以：「一、茲訂於八十五年十一月二十五日至十二月二十四日．．．受理基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區區段徵收範圍內原土地所有權人自行合併或協調合併分配抵價地之申請，請親自至．．．辦理，或以掛號郵寄．．．二、台北市基隆河整治地區區段徵收抵價地抽籤分配作業要點前經本處檢送台端在案。依前開要點第六點規定．．．三、檢附合併分配抵價地申請書、委託書．．．請詳閱。四、基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區區段徵收名冊放置於本市中山區公所．．．松山區公所．．．請就近前往參閱，如需影印或不明瞭之處，請洽本處第五科．．．。」通知原告辦理自行合併或協調合併分配抵價地之申請，其性質為單純之通知，亦不發生具體的法律上效果，自非屬行政處分，是原告對之提起訴願即非適法，應不予受理為由，認原告之一再訴願為不合法，分別依訴願法第十七條第一項前段或同法第二十七條準用第十七條第一項前段規定駁回原告之訴願及再訴願，固非無見。惟查，原告主張被告八十五年十一月二十日以北市地五字第八五一三六四五五號書函通知申請領回抵價地之原土地所有權人辦理合併事宜，惟該通知書函所檢附之「基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區區段徵收抵價地街廓位置圖及圖說」（以下簡稱「區段徵收抵價地街廓位置圖及圖說」）、「原土地所有權人應領抵價地之權利價值計算表」等，前者逕為編定大幅工業區區徵收原住戶安置案精神；後者將土地所有權人應領抵價地之權利價值依八十五年公告現值計算，卻將應領補償地價部分則依七十九年之公告現值計算，因此原告若依該書函通知辦理抵價地分配之申請，即對原告得申請分配之抵價地面積大小、補償金額多寡發生具體法律效果，應為行政處分等語。且被告亦辯稱被告依平均地權條例施行細則第七十條規定估計區段徵收○○○區○○街廓之區段徵收後地價，提請台北市地價評議委員會暨標準地價評議委員會評定，報經內政部八十五年十月七日台（八五）內地字第八五○九八○八號函准予備查在案，並以該評定區段徵收後地價為基礎，依原土地所有權人被徵收土地應領補償地價占區段徵收補償地價總額之比例，計算原土地所有權人應領抵價地或優先買回土地之權利價值，依法並無不合等語。則被告該書函檢附之原土地所有權人應領抵價地之權利價值計算表、基隆河中山橋至成美橋段河道整治地區區段徵收抵價地街廓位置圖（南段）（北段）及圖說（分配區塊一覽表），似非屬單純事實通知之性質，原告以若依此原土地所有權人應領抵價地之權利價值計算表辦理抵價地分配之申請，即對原告得申請分配之抵價地面積大小、補償金多寡發生影響其權益，對被告該書函，提起訴願、再訴願，揆諸首揭說明，似非法所不許。一再訴願決定就此未予審酌，遽認本件被告該書函屬單純通知之性質，非行政處分，就程序上予以駁回，自有違誤，爰將再訴願決定及訴願決定均撤銷，由受理訴願機關重為實體上之決定，以期適法。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 十二 月 二十四 日
行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 評 事 廖 政 雄
評 事 藍 獻 林評 事 黃 璽 君評 事 沈 水 元評 事 劉 鑫 楨右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 八十七 年 十二 月 二十八 日