行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第二八○四號
原 告 乙○○
丙○○甲○○被 告 臺北縣三峽鎮公所右當事人間因終止耕地租約事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十七年七月七日八七府訴二字第一五九四一二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告於民國八十五年九月二十三日以承租人積欠地租達兩年之總額，經催繳無效為由，向被告申請耕地三七五租約終止登記，被告乃函請原承租人之現耕繼承人提出書面意見，現耕繼承人周隆乾於八十六年二月五日函陳被告表示因與地主間對於地租之收繳方式有爭執云云，被告遂函請雙方依耕地三七五減租條例第二十六條規定申請調解，並由被告於八十六年五月五日召開耕地租佃委員會調解爭議，惟地主方面未能全數出席，致調解不成，須再次召開。而原告等未待被告召開第二次調解會議，即函請被告註銷該耕地三七五租約登記，被告以八十六年六月五日八六北縣峽民字第三○九三七號函駁回原告所請。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、原告所有前開土地之所以有三七五租約登記，係因被告偽造所造成，非周金桂或原告與周明德訂立書面租約申請登記所使然。為此原告於八十六年五月十六日具狀請求被告恢復原狀，註銷系爭三七五租約登記，而被告以八十六年六月五日北縣峽民字第三○九三七號函，通知不准辦理，自屬行政處分。簡言之，本案原告係對被告偽造三七五租約登記，依法應由其恢復原狀而請求註銷登記，未蒙允許之行政處分，提起行政救濟，此與周隆乾因終止租約假借地租收繳方式及地點有爭執申請調解案無關，亦非同一事件，原告自得不待調解之結果，申請行政救濟，原決定機關失查，指摘訴願之不當，洵非適法。至於被告偽造系爭三七五租約登記，有下列事證：１、依耕地三七五減租第六條規定，耕地租約應一律以書面為之，為法律所定之方式，亦為法律之強制規定。又依臺灣省耕地租約登記辦法第三條規定，申請耕地租約登記應填申請書，並檢具租約正本兩份、副本一份、承租人之自耕能力證明書一份、土地登記簿謄本一份，始准辦理。而周金桂與周明德並未就系爭土地訂立書面租約，依法不得辦理三七五租約登記。被告明知不實之事項，仍登載於所掌之公文書，即屬偽造。２、周金桂於七十一年四月一日死亡，而被告仍在耕地三七五租約登記簿登載周金桂為出租人，周明德為承租人，租期自七十四年一月一日至七十九年十二月三十一日止之租約登記，自屬公務員故意登載不實，致生損害於他人。
３、申請租約續訂登記，應填申請書並檢具原租約，同前登記辦法第八條亦載有規定，而甲○○等八人繼承周金桂之系爭土地後，並未與周明德訂立書面租約。被告明知周明德無法提出租約，欠缺法定之登記文件，仍在三七五耕地租約登記簿繼續登載甲○○等八人為出租人，租期自八十年一月一日起至八十五年十二月三十一日止之租約登記，亦屬公務員故意登載不實。上項舉證，足認系爭三七五租約登記係屬被告偽造，依法應由其恢復原狀，從而原告請求塗銷租約登記，自為法律所准許。二、原訴願決定機關就系爭土地是否訂有耕地書面租約，不予審究，而其所為之決定，自有不依證據之違法：１、按耕地租約應一律以書面為之，為耕地三七五減租條例第六條所規定之方式，亦為法律之強制規定，如有違反者，依民法第七十一條、第七十三條規定，即屬絕對無效。本件周金桂並未與周明德訂立書面租約，縱有租佃之合意，亦屬無效。從而自足證系爭土地自無租佃關係存在。２、依臺灣省耕地租約登記辦法第三條規定，申請耕地租約登記應填申請書，並檢具租約正本兩份、副本一份等文件，依上項規定，被告辦理租約登記及租約續訂變更登記，自應將三七五租約附，而被告及周明德之繼承人迄今無法提出書面租約，已足為周金桂及原告並未與周明德訂立書面租約之舉證。詎被告就系爭土地是否訂有書面租約，不予審酌，遽為原告不利之決定，即屬違法。三、原訴願決定之機關不適用法規及適用不當，其所為之決定，即屬違背法令：１、耕地三七五減租條例屬特別法，應較普通法優先適用為法律之適用法則。該條例第六條就耕地租約之締定，既已明文規定，應一律以書面為之，並非未規定，而原訴願決定機關仍引用同條例第一條後段之規定：「本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定」，主張本案應適用土地法第一百零九條之規定，並認為系爭土地租約應繼續契約，其決定即屬法規適用不當。２、出租人與承租人因耕地租佃發生爭議案件應由當地鎮公所耕地租佃委員會調解，係指當事人間本於耕地租佃關係而發生爭議而言，最高法院四十六年台抗字第二四號著有判例。本件原告及周金桂從未與周明德就系爭土地訂立書面租約，自無因租佃關係而發生爭議之情形可言。依法自不適用耕地三七五減租條例第二十六條規定，微論該法條僅規定爭議案件非經調解調處不得起訴，非謂對不當之行政處分，不得提起行政救濟。詎原訴願決定機關竟持相反之見解，其決定即屬違背法令。３、原訴願決定機關所引用之土地法第一百零九條、耕地三七五減租條例第五條、第二十條及第二十六條、最高法院五十一年台上字第一八五八號判例，行政法院四十五年判字第十五號、內政部及臺灣省政府之函示，於本案並無適用之餘地。因前開法條、判例及主管機關之函示之前提要件必先有三七五租約存在，始有其適用。而原告及周金桂並未與周明德訂立三七五書面租約，則系爭土地自無租期屆滿而應續約之問題，亦無耕地租佃關係可供周明德之繼承人繼承，更無因耕地租佃發生爭議而需申請調解之情形可言。原決定機關任意比附援引，亦屬違背法令。４、耕地租約應一律以書面為之，為法律之強制規定，亦為法律所規定之方式，已如前述，故原訴願決定機關於六十二年六月九日以北府三字第一○八九七八號令變更出租人為周金桂，於六十二年六月九日以北府第八三三九二號另變更承租人為周明德，亦應因當事人間並無書面之耕地租約，違反耕地三七五減租條例之強制規定而無效，而原再訴願決定機關竟據之為系爭土地之租佃關係應適用土地法第一百零九條規定之依據，依法不合。５、被告於八十五年六月十七日八五北縣峽民字第三○八九二號函，通知原告就周明德之繼承人申請變更承租登記案表示意見，原告為期慎重乃向該申請人為終止租約之意思表示，迨至八十六年五月五日出席調解會始知悉周金桂與周明德並未訂立書面租約，系爭租約登記係為被告偽造，顯見時間前後不同，兩者並不矛盾，詎原再訴願決定機關竟據之推定系爭土地有三七五租約存在，以阻卻耕地三七五減租條例第六條之強制規定，其決定自有不適用法規之違法。綜上所陳，可知系爭三七五租約登記係由被告偽造，被告依法應負恢復原狀，仰祈鈞院明察准賜撤銷原再訴願決定、訴願決定、原處分，更為判決系爭三七五租約登記，應予註銷，以保權益。四、另補述略謂：１、查原告於八十五年九月三十日聲請終止系爭土地之三七五租約登記，故系爭土地雖於八十六年五月七日因法院拍賣而移轉於甲○○所有，惟依民事訴訟法第二百五十四條規定之當事人恆定原則，系爭土地自不因所有權移轉於原告甲○○而影響訴訟。２、耕地租賃固屬私權關係，但行政機關依耕地三七五減租條例第六條規定，辦理租約訂立、變更、終止及換訂之登記，則係本於行政權之作用而為公法上之單獨行為，不能謂非處分之性質，當事人對於此種登記處分，如有不服，應許依訴願及行政訴訟程序請求救濟，鈞院五十一年判字第一五二號著有判例。本件原告基於被告偽造系爭土地之三七五租約登記，應由其負恢復原狀而請求註銷三七五租約登記（即請求被告恢復原狀為訴訟標的），而被告不准辦理，致原告之權益受侵害，自屬不當之處分，此與周隆乾因原告終止租約，假藉地租收繳方式及地點有爭執之申請調解案無關，亦非同一事件。依前開判例所示，原告自得不待調解之結果，提起行政救濟。詎被告意圖混淆，一再以系爭土地調解尚無結果，不得提起行政救濟，洵非適法。矧被告受理調解後迄今已逾年餘，仍不進行第二次調解，令人費解。３、耕地三七五減租條例第六條第一項明定，耕地應一律以書面為之，故耕地租約於租期屆滿仍應再訂立書面租約，始發生租賃之效力，此就該條例第二十條末段所載：「應續訂租約」觀之自明。本件被告及被繼承人周金桂並未與周明德訂立三七五書面租約，足認系爭土地並無租佃關係存在，從而自無耕地租約到期而應續訂租約之問題。４、耕地三七五減租條例第一條後段雖規定：「本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定」，惟耕地租約應一律以書面為之，既經該條例第六條明文規定，並非未規定，則土地法第一百零九條規定於本案自無適用之餘地，遑論系爭土地並無合法訂定之租約存在，欠缺適用要件，而原決定機關竟引用前開條例第一條規定，主張本案應適用土地法第一百零九條規定，依法不合。５、關於耕地地租應如何繳付，前開條例第七條至第十一條均有明文規定，而被告妄謂本案租金之繳付有爭執，應經調解程序，顯乏依據，亦與原告請求恢復原狀之訴訟標的無關等語。
被告答辯意旨略謂：一、本案原告提及對被告八十六年六月五日北縣峽民字第三○九三七號函所為行政處分不服，提起訴願乙事。經查被告上列函號皆為答復原告八十六年五月十九日及同年月二十二日函文，該二函內容皆以租約偽造及登記不實為由請求註銷三七五租約登記，被告以上列函請其循有關法令辦理，諸如請檢具申請書及有關文件等申請終止租約登記程序辦理，惟不獲原告採信，其並不按有關法令辦理，執意訴願乙事，其訴願為無理由，謹先陳明。二、次查本案系爭土地坐落台北縣○○鎮○○段坪林小段二○五、二○六、二○七、二○八地號等土地所有權人為丙○○等八人，其中丙○○及乙○○等二人已於八十六年五月七日因拍賣移轉登記予甲○○所有，該二人已非當事人（即租約之出租人），本案為原告，是否當事人不適格，請鈞院審酌。三、又查原告訴訟理由三，第１點，耕地三七五減租條例屬特別法，應較普通法優先適用為法律之適用法則。該條例第六條就耕地租約之締定，既已明文規定，應一律以書面為之。訴願決定機關仍引用同一條例第一條後段之規定，主張應適用土地法第一百零九條之規定，其決定即屬法規適用不當乙事，為原告對法律明文規定有所誤解，既屬特別法條文明文規定，何來法規定適用不當﹖四、再查原告訴訟理由大抵以耕地租約應一律以書面為之，周金桂與周明德並未就系爭土地訂立書面租約，而被告仍登載租約事件，屬偽造及有關本案不應屬租佃爭議事件為之。惟本案原告「即出租人」以承租人積欠地租達兩年之總額，向被告申請耕地三七五租約終止登記，經承租人表示與地主間對於地租之收繳方式有爭執云云，自屬租佃爭議。原告與承租人間既有租佃爭議，依耕地三七五減租條例第二十六條規定，即應先由當地之鄉鎮區公所耕地租佃委員會調解，而原告等人尚未經調解程序，即先函請被告註銷該租約登記。被告以八十六年六月五日八六北縣峽民字第三○九三七號函駁回原告之申請，被告所為，並無不合。至原告主張本件被繼承人周金桂早在七十一年四月二日死亡，根本不可能與周明德訂立租期自七十四年一月一日至七十九年十二月三十一日之租約乙節。依耕地三七五減租條例第一條後段規定「本條例未規定，依土地法及其他法律之規定」。查土地法第一百零九條規定，依定有期限之契約租用耕地者，於契約屆滿時，除出租人收回自耕外，如承租人繼續耕作，為不定期限繼續契約。本件耕地租約於七十三年十二月三十一日租期屆時，出租人周金桂之繼承人及承租人周明德均未提出申請，且已由承租人周明德繼續耕作，依上項規定自應繼續契約（台灣省政府五十年五月三日府民督字第六四一六號令參照）。另依最高法院五十一年臺上字第一八五九號判例釋示，耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約，耕地三七五減租條例第二十條定有明文。故租約期滿時，承租人如有請求續租之事實，縱為出租人所拒絕，租賃關係亦非因租賃期滿而當然消滅。再者，原告等倘認本案耕地租約自始即不存在，如何於八十五年九月二十三日以承租人「積欠地租達兩年之總額」為由向被告申請耕地三七五租約之終止登記。五、綜上所論，本件訴訟為無理由，請判決駁回原告之訴等語。
理 由本件原告乙○○、丙○○於民國八十五年九月三十日聲請終止系爭土地之耕地三七五租約登記，故系爭土地雖於八十六年五月七日因法院拍賣而移轉於原告甲○○所有，惟依行政訴訟法第三十三條準用民事訴訟法第二百五十四條第一項規定之當事人恆定原則，系爭土地自不因所有權移轉於甲○○而影響訴訟。是原告乙○○、丙○○循訴願、再訴願而提起行政訴訟，其程序自屬合法，特先敍明。次按「耕地租佃期間，不得少於六年；其原約定租期超過六年者，依其原約定。」，「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」「出租人與承租人因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該司法機關，司法機關應即迅予處理。前項爭議案件非經調解、調處，不得起訴。」為耕地三七五減租條例第五條、第二十條、第二十六條第一項、第二項所明定。復按「耕地租約之終止或續訂登記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日起三十日內，向當地鄰（鎮、市、區）公所申請，出租人或承租人不會同申請登記時，得由一方陳明理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記。」「前項單獨申請登記，鄉（鎮、市、區）公所應通知他方於接到通知之日起二十日內提出書面意見，逾期未提出者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記。」臺灣省耕地租約登記辦法第二條第一項、第二項定有明文。又「耕地租約租期屆滿，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租，並有繼續耕作之事實者，應申請租約續訂登記。」同辦法第七條亦有明定。查耕地承租權亦屬財產權之一種，承租人死亡時，即係遺產之一部分，依民法繼承編之規定，固應由繼承人全體繼承，惟其性質，究與一般財產有別，參照耕地三七五減租條例第十六條第一項規定，可得繼承者，應以能自任耕作之繼承人為限（內政部五十八年十二月十日台內地字第三四二六九七號函參照）。是本件系爭耕地之原承租人周明德死亡時，其耕地承租權自得由其現耕繼承人周隆乾繼承。惟周隆乾繼承之耕地承租權部分，仍應依臺灣省耕地租約登記辦法有關規定辦理租約變更登記。本件原告乙○○、丙○○於八十五年九月二十三日以承租人積欠地租達兩年之總額，經催繳無效為由，向被告申請耕地三七五租約終止登記，被告乃函請原承租人之現耕繼承人提出書面意見，現耕繼承人周隆乾於八十六年二月五日函陳被告表示因與地主間對於地租之收繳方式有爭執云云，被告遂函請雙方依耕地三七五減租條例第二十六條規定申請調解，並由被告於八十六年五月五日召開耕地租佃委員會調解爭議，惟地主方面未能全數出席，致調解不成，須再次召開。而原告等未待被告召開第二次調解會議，即函請被告註銷該耕地三七五租約登記，被告以八十六年六月五日八六北縣峽民字第三○九三七號函駁回原告等之聲請。原告等不服，循序提起行政訴訟，主張：本件原告乙○○等被繼承人周金桂早在七十一年四月二日死亡，根本不可能與周明德於七十四年一月一日訂立租期自七十四年一月一日至七十九年十二月三十一日之租約，出租其所有坐○○○鎮○○段坪林小段第二○五、二○六、二○七、二○八地號土地。又申請租約續訂登記者，應填申請書並檢具原租約，原告等繼承周金桂前開土地後，並未與周明德訂立書面租約出租耕地，而被告明知周金桂已死亡及前開土地無租約存在，仍在被告之三七五耕地租約登記簿上登載原告等八人為出租人，其土地訂有三七五租約，自屬被告故意登載不實。被告依法應負恢復原狀而註銷該租約之登記，或依租約業經終止而為終止登記云云。查原告於八十五年九月二十三日以承柤人積欠地租達兩年之總額，經催繳無效為由，單獨向被告申請耕地三七五租約終止登記，被告依臺灣省耕地租約登記辦法第二條規定，函請原承租人周明德之現耕繼承人提出書面意見，自屬有據。嗣經現耕繼承人周隆乾於八十六年二月五日函陳被告表示因與地主間對於地租之收繳方式有爭執云云，被告乃函請業佃雙方依耕地三七五減租條例第二十六條規定申請調解，並由被告於八十六年五月五日召開耕地租佃委員會調解爭議，惟地主方面未能全數出席，致未能調解，須再次召開。而原告等未待被告召開第二次調解會議，即函請被告註銷該耕地三七五租約登記。查耕地之租賃，純屬私權關係。出租人與承租人間，如因租佃發生爭議，依耕地三七五減租條例第二十六條規定，應先由當地之鄉鎮（區）公所耕地租佃委員會調解，本院四十三年判字第一五號著有判例。本件原告（即出租人）以承租人積欠地租達兩年之總額，向被告申請耕地三七五租約終止登記，經承租人表示與地主間對於地租之收繳方式有爭執云云，自屬租佃爭議。原告與承租人間既有租佃爭議，依耕地三七五減租條例第二十六條規定，即應先由當地之鄉鎮（區）公所耕地租佃委員會調解，而原告等人尚未經調解程序，即先函請被告註銷該租約登記，被告以八十六年六月五日八六北縣峽民字第三○九三七號函駁回原告之申請，並無不合。至原告主張本件被繼承人周金桂早在七十一年四月二日死亡，根本不可能與周明德訂立租期自七十四年一月至七十九年十二月三十一日之租約乙節。依耕地三七五減租條例第一條後段規定「本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」查土地法第一百零九條規定，依定有期限之契約租用耕地者，於契約屆滿時，除出租人收回自耕外，如承租人繼續耕作，為不定期限繼續契約。本件耕地租約於七十三年十二月三十一日租期屆時，出租人周金桂之繼承人及承租人周明德均未提出申請，且已由承租人周明德繼續耕作，依上項規定自應繼續契約（臺灣省政府五十年五月三日府民地督字第六四一六號令參照）。另依最高法院五十一年臺上字第一八五八號判例釋示，耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約，耕地三七五減租條例第二十條定有明文。故租約期滿時，承租人如有請求續租之事實，縱為出租人所拒絕，租賃關係非因租賃期滿而當然消滅。是被告依臺灣省政府地政處七十四年五月二十日七四地上字第一二五四六號函示，於本件耕地租約副本上加蓋續訂租約六年戳記，並於租約登記簿上記載租期自租約屆滿之次日（七十四年一月一日）起算六年，揆諸前開法令規定及函示意旨，亦無違誤。另原告主張其被繼承人周金桂從未與周明德訂立三七五書面租約，該系爭土地自無租期屆滿而應續訂租約之問題乙節。查本件三七五耕地租約，台北縣政府於五十五年十一月十六日以北府地三字第一○八九七八號令准予變更出租人姓名為周金桂，於六十二年六月九日以北府地三字第八三三九二號令變更承租人為周明德，此有被告所送臺灣省台北縣三峽鄉鎮三東字第○一三號耕地租約登記簿影本附可稽。足證本件原告之被繼承人周金桂與承租人周明德訂有三七五書面租約（鄉、鎮、市公所之制式租約亦屬書面租約之一種），而系爭土地登記租期自七十四年一月一日起至七十九年十二月三十一日止（續訂）六年，並非七十四年一月一日該日登記，而係最後一次租約屆滿（七十三年十二月三十一日）之次日即應繼續契約。原告謂其被繼承人周金桂早於七十一年間死亡，不可能與周明德於七十四年一月一日訂立租約云云，似有誤會。而原告主張原決定機關所引土地法第一百零九條等法令規定及判例、函示，於本件並無適用之餘地云云，亦屬誤解法令規定所致。又原告等倘認本案耕地租約自始即不存在，為何於八十五年九月二十三日以承租人「積欠地租達兩年之總額，經催繳無效」為由，單獨向被告申請耕地三七五租約之終止登記。是原告所訴各節，俱無足採。被告所為核駁之處分，及一再訴願決定遞予維持，於法尚無不合。原告起訴意旨，難謂為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 十二 月 三十一 日
行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 評 事 陳 石 獅
評 事 徐 樹 海評 事 彭 鳳 至評 事 黃 合 文評 事 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 八十八 年 一 月 四 日