行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第二八一○號
原 告 經濟部工業局大發工業區管理中心代 表 人 甲○○訴訟代理人 林憲同 律師被 告 高雄縣政府右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十六年九月十二日環署訴字第四六六八一號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告為大○○○區○○道機構，負責管理○○○區○○○○道（包括污水下水道及雨水下水道）有關事宜，其業別屬「污水下水道系統」（甲類、其他工業區其他事業專用下水道），經高雄縣環境保護局於民國八十五年十二月十九日十一時二十七分派員至該工業區稽查，其雨水下水道於華中路與莒光路交叉大仁橋下涵洞注入公共溝渠前排放廢水，經環保人員採樣送樣，檢驗結果：懸浮固體二五九毫克＼公升、化學需氧量一七五○毫克＼公升、油脂一○三毫克＼公升、氫離子濃度指數三‧二，未符合放流水標準所定懸浮固體五○毫克＼公升、化學需氧量一八○毫克＼公升、油脂一○毫克＼公升及氫離子濃度指數六‧○－九‧○之限值。被告因而據以裁處原告新台幣六萬元罰鍰，原告不服，一再訴願均遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、原處分機關擴權解釋法律條文，顯有違法：環保單位所認定之污水下水道系統依水污染防治法第二條第十二款、係指公共下水道及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施，此款明顯說明原告污水廠所含污水收集管線、抽送站、三級處理廠屬污水下水道系統。經查該水樣非此系統內放流水，自與原告無權責關係。環保單位任意以行政命令將污水下水道擴權解釋含雨水溝，顯有違中央法規標準法第五條第二款「關於人民權利義務者應以法律定之。」及第六條「應以法規定之事項，不得以命令定之。」規定，雨水溝廢水屬工廠排放，其水質如何原告無法可管。原告之職責為維護區內公共設施及營運操作污水廠（即為水污染防治法第二條第十二款之污水下水道系統，亦為下水道法施行細則第三條第二款之污水下水道皆要有收集、處理、處置之能力設施方能稱為污水下水道系統）。雖一字之差（雨水與污水）功能作用不同其解釋之影響甚鉅﹖行政機關未經法律明文授權，而將雨水溝解釋納入污水排放下水道之擴權解釋行為，顯已違反上揭法律，謹請鈞院明察。二、原告僅係管理協助單位，並無監督雨水道排放之權：原告係屬工業區管理服務機構，力行配合國家環保政策，遵照環保署訂定之「工業區水污染防制計畫」內容，須完成區內工廠廢水接管納入污水下水道系統，協助廢水處理減低民眾糾紛及環保困擾。惟對於不願意廢水接管而逕行排入雨水道之工廠，原告並無管制處罰或強制要求廢水接管之權，僅能勸導及按月造冊函送環保及建設單位稽查取締，以求提昇環保績效、減低污染、維護環境。原告對於雨水道既無上述權限，自不負監督之責，被告逕予裁處原告罰鍰，殊嫌草率。三、原告並無故意或過失，被告處分於法無據：依大法官釋字第二七五號解釋：「人民違反法律上義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為責任條件。」查原告僅係協助管理下水道之單位，且對於未接管而逕行排入雨水道之工廠，並無處罰權限亦如前述。原告且數次行文勸導各工廠要求廢水接管及按月造冊函送環保及建設單位請求稽查取締，原告顯已盡相當之注意（監督）義務，並無任何過失可言，換言之，環保署南區督察大隊人員若於雨水溝發現有水污染事件，理應依水污染防治法第三條中央主管機關立場循雨水明溝調查處分偷排之廠商，或處以罰鍰或停工處分始符法制。而今握有公權力之中央主管機關卻不敢伸張水污染防治法所賦予之公權力，造成廠商任意偷排廢水，導致河川水體污染引起民怨以致抗爭事件頻傳。且主管機關又不依法行政，僅對未獲法律（水污染防治法及下水道法）授權而又毫無行政權之管理站猛開罰單了事，主嫌逍遙法外，如何叫原告心服﹖四、本案之法律爭點：１、本案之訟事實部分，均詳原。本案之法律爭點則可試析成為下列問題：㈠原告是否屬於水污染防治法第七條第頸及同法第三十八條規定處罰之「客觀之適格」（即本法條所稱「事業或污水下水道系統」）﹖㈡地方政府縱然已依下水道法第七條後段指定或依同法第八條前段逕予認定原告為「下水道（建設）管理機構」；然則：下水道「管理人」是否當然成為水污染防治法處罰客體之「污染人」﹖在法理上「管理人」之間接責任地位與「污染人」之直接行為人責任，二者是否毫無區別﹖在法制上，依據「罪（罰）刑法定主義」之精神，如果水污染防治法對於「下水道系統管理人」必須賦加行政罰之法律責任，是否必須在本法另立明文規定該管理人應予處罰之構成要件（管理行為之故意過失及處罰程度）﹖㈢本案係在處罰母法（水污染法）並無明文處罰「下水道管理人」之情形下，將原告之「管理人」地位同「污染人」（行為人）而賦加行政罰。然則：①原告受罰之行為本質（污染行為責任或行政監督責任）為何﹖②管理人應受處罰之因果關係將如何論斷﹖③原告在本案究係負擔故意責任或過失責任﹖故意與過失之論斷標準安在﹖如果，在法制設計上未能針對上述各項法理疑義先做釐清，原告等於「當然的」應受處罰而毫無抗辯餘地。如此之行政罰，如何符合現代法治國家之法理與法制﹖原告一再喊冤實謂曰：「代人受過」，焉非實情而非妄語﹖２、原告係屬國家機關；原告並非事業（污染源製造人）。原告雖被指定為「（專用）下水道系統之（建設）管理機關」，其與省市或縣市及鄉鎮公所均為「（公共）下水道系統之（建設）管理人」，二者之法律地位，毫無二致（下水道法第七條第八條參照）。如今，環保機關不處罰後者（例如省市或縣市○於○市○○道之污染或河川之污染），卻猛向全省各地「工業區管理中心」下單開罰，如此偏頗執法如何謂允當﹖在政策上，工業區污染之全面防制本應由環保局與工業區管理中心二者通加合作，始克竟功（因此行政院遂有制定「工業區水污染管制計畫」）。本案原告與被告應是同樣代表國家共同協力執行「工業區水污染防治工作」之左右手，如今竟然淪為「右手打左手」，其中荒誕，不言可喻；其中關鍵厥在上述立法疏漏造成「權責爭議」及「法律疑義」未獲釐正所致。３、退步言之，如要澈底解決本案爭訟，關鍵方法有
二：㈠由行政法院變更判決解免工業區中心（雨水下水道管理人）之水污染行為責任，回復工業中心與環保局共同協力執行「水污染防治（管制）計畫」之政府機關面貌㈡如欲賦加行政罰則應補充立法明定「下水道系統管理人」之水污染處罰責任（法理及法制均有不妥）。行政法院似應趕快搞清楚本案之法制爭點而為變更之判決，以免環保署持此判決而振振有詞的說，法院也認為「我對，你錯」！五、本案原處分採「同日連續處罰」，適用法律之錯誤。茲查：水污染防治法第三十八條規定：「事業．．．違反第七條規定者，處．．．罰鍰，並通知限期改善，屆期未完成改善者，按日連續處罰．．．」。質言之，連續告發處罰之前提必須「限期改善」而仍「屆期未完成改善者」（亦即應有連續多日污染之情事者），始足當之；反之，對於同一期日同一地段之同一污染事實，即無本法條所規定「連續處罰」之適用。據此言之，被告機關係於同一期日（八十五年十二月六日中午十一時二十七分、十二時十五分及十二時四十五分）同一地段○○○區○○○○○道）之同一污染事實（參見上揭三件採樣之檢驗結果完全相同），徒因「不同地點採樣」而予以割裂作成三件罰鍰處分，被告適用法律錯誤，至為明顯。六、就事實言，原告並非系爭污染源之污染行為人：原告應無本件處罰客體之適格：１、更有甚者，「八十五年十二月六日污染事件」（即上述三件告發案）係由原告管理中心職員偕同被告機關稽查人員共同前往追查污染源，當日查獲污染人係「田單六街十三號皇佑螺絲廠（承租三荃公司廠房使用）」偷排廢水（附呈剪報如證三）；被告據此事實而告發處罰皇佑螺絲公司（處分書編號○○二三一二號）；詎知：被告竟然依據第三人之上述污染事實而分別以上揭三件處分書「同案告發」工業區管理中心（原告）。２、原告係工業區之公務主管行政機關而非「事業或污水下水道排放系統」（參見水污染防治法第三十八條，另詳后論）；原告不會製造污染源。原告又已依照「工業區水污染管制計畫」之分工職責而偕同被告查獲污染廠商，原告竟然仍遭被告「併予處罰﹖被告執以處罰之法律規定及法理依據安在（共犯責任）﹖此即本案法律爭點所在。３、本工業區另設有「污水處理廠」，收納廠商排放工業廢水；該污水處理廠係委由第三人「高雄臨海林園大發工業區聯合污水處理廠」負責向廠商收納處理。換言之，原告根本不負責污水處理工作。反之，若因廠商不依規定將廢水交納處理而擅自排放，造成污染（即本案情形），原告除依上述管制計畫配合環保機關進行稽查外，原告根本無權逕予告發處罰。本項事實，及法制缺失，也是原告成為無辜代罪羔羊之癥結所在，併此說明。七、就法律言，被告將原告論為處罰對象，適用法律有錯誤：１、被告處罰原告之法律依據有二：一為水污染防治法第七條及第三十八條；二為下水道法第八條。本項法律適用有錯誤。詳言之，被告適用上揭法律之邏輯如下：被告先引用下水道法第八條而將原告列為「下水道管理人」；被告再將上述之「下水道」擴張解釋兼括「雨水下水道」及「污水下水道」；被告又將水污染法第七條之「污水下水道系統」（即本罪之處罰對象）擴張解釋成包括「雨水下水道系統」；依據上述推演遂將工業區內「雨水下水道」為「污水下水道系統」，並將「管理人」（工業區管理中心）為廢水「排放人」，納入處罰對象。２、上述邏輯（法律適用）完全錯誤：㈠工業區內之雨水下水道僅作宣洩雨水之用；污水下水道則在收納工業廢水，工業區管理中心當然不會「製造」及「排放」污染廢水，水污染法第七條明文指定「排放廢水」於地面水體者，始為第三十八條之處罰對象；無排放行為即無本法之處罰可言，因此，依據行政處罰之「罪刑法定原則」，如要將「管理人」同「行為人」，必須修法納入管理人，始符法律要件（即應在本法條增列「下水道管理人」六字），否則，即有擴張解釋水污染法第七條之違誤。㈡本法條僅明文列舉「污水下水道系統」或「建築污水」。以上二者，均以「污水製造者」為其規範對象。如今，原告竟又擴張解釋而包括「雨水下水道系統」（即本案污染之水體），不知被告何所依據而云然﹖㈢最不合理的是：本案已經依據兩機關共同協定之「管制計畫」，依照分工原則而由原告會同被告現場追查找出真正污染人（廠商），被告竟然再持此污染事實而「併同告發處罰」原告（公權力機關），不知被告此項「共犯原理」之依據安在﹖抑且，退步言之，原告以「下水道管理人」身分偕同被告查獲污染人（廠商），為何此時之「管理人」仍然不能解免「共犯責任」﹖易言之，究竟本項「下水道管理人」之法律責任界限如何界定﹖如何阻卻﹖以上各項法制缺失（法條解釋不清）及法理缺陷（共犯責任之依據，界限及阻卻方法），混亂不清，造成「公權力處罰公權力」（右手打左手）之不合理現象，本案事例焉非法律及法制之缺失使然﹖３、依據被告及行政法院八十六年度判字第二六六三號之法律理由略稱：「．．．原告既為工業區之管理機構，依常理個別廠商須經工業區管理機構同意始可設廠，且接受原告行政上管理，原告既為前述專用下水道管理機關且其接受工業區內各廠商依廢水量付費納管並處理廢水，自應克盡管理之責，不得藉由造冊函請環保機關稽查取締工業區違規工廠而為免責之詞責之詞」云云。以上詮釋，仍有可議：一則原告要求廠商「踐行防治工作」或原告「同意設廠」或「接受原告行政上管理」等三者，均係原告行使公權力之結果，茍無明文構成行政科罰責任，均不因原告執行不周而構成原告應成立本罪「共犯責任」之法理依據。二則所謂「付費納管並處理廢水」係指污水下水道系統事項（本案原告則不負責）；此與本案係「雨水下水道系統」（遭第三人盜排廢水），係屬兩回事。被告或鈞院前述判決理由，顯然全部違背法理。八、綜上所陳，本案之查處與事實不符，其所作處分有違法，請鈞院將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰一、按「事業污水下水道系統或建築污水處理設施，排放廢水於地面水體者，應服符合放流水標準。」「違反者處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰並通知限期改善，屆期未完成改善者，按日連續處罰，得命其停工或停業。」為水污染防治法第七條第一項暨三十八條所明定，被告依法處罰並無不合。二、原告所提稽查雨水下水道發現不明廠商排放水未符合放流水標準因故告發該中心．．．等語。依下水道法第八條規定○○○區○○○道係屬專用下水道，該專用下水道由開發機關或機構建設管理人」，故工業區管理單位應依法處理○○○區○○○道系統之廢（污）水並管理排入下水道系統之事業。依理廠商設立須經工業區管理機構同意使得設廠，並接受其行政管理，原告前述該大排水溝乃鄰近鄉村雨、污水之公共水道貫穿工業區而過，依稽查記錄單及照片（附件四）顯示，仍屬該工業區內所管理專用下水道，豈能容許原告所述轉嫁責任；又環保稽查人員以其專業執勤知能執行稽查工作、製作稽查記錄，並無虛偽記載之必要。本府將本件違規事實歸責於原告，據為處分對象，促使原告善盡其管理機構之職責，亦無不妥之處。又依水污染防治法第二條第一項第十二款污水下水道系統之定義，行政院環境保護署‧１‧環署水字第五四三三一號函釋示略為：已設下水道系統之工業區，其管理單位係依促進產業升級條例第三十九條規定設置，實質上已○○○區○○道之管理。如此證據確鑿，顯見原告有推諉之詞以逃避處分，敬請予以駁回等語。
理 由按「事業污水下水道系統或建築污水處理設施，排放廢水於地面水體者，應服符合放流水標準。」「違反者處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰並通知限期改善，屆期未完成改善者，按日連續處罰，得命其停工或停業。」為水污染防治法第七條第一項暨三十八條所明定。本件原告為大○○○區○○道機構，負責管理○○○區○○○○道，業別屬「污水下水道系統」，其雨水下水道於華中路與莒光路交叉大仁橋下涵洞注入公共溝渠處排放廢水，經高雄縣環境保護局於前述事實欄所述時間派員前往稽查採樣，檢驗結果懸浮固體、化學需氧量、油脂及氫離子濃度等項未符合放流水標準所定之限值，有事業水污染稽查記錄、廢水檢驗報告、處分書（以上均影本）及照片四張附原處分可稽，被告機關裁處原告新台幣六萬元罰鍰，揆諸首揭法條規定，尚無不合。原告起訴主張：㈠原○○○區○○○道系統為採用雨水及污水分流方式，一為專供污水處理廠專用之污水下水道，另一為一般公共設施雨水下水道，二者之間並無關連，本案採樣地點係屬大排水溝（雨水下水道）。而該大排水溝非屬封○○○區○○○○道，乃鄰近鄉村雨、污水主要承受水體之公共水道貫穿工業區而過，流進工業區時水質已經未符放流水標準，高雄縣環境保護局既未能制止工業區外不符放流水標準的廢污水排入本工業區內的大排水溝，如又無法制裁廠商偷排廢水入雨水下水道之污染行為，卻寄望指定原告為下水道管理機構來承擔所有轉嫁責任，豈能使雨水下水道水質符合放流水標準。㈡水污染防治法第二條第十二款『污水下水道系統：指公共下水道及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施』，其中所指公共下水道及專用下水道之『廢（污）水』抽送、處理及最後處置之各種設施（如污水處理廠），故絕不是污水下水道系統，自非水污染防治法第七條排放廢水的懲處對象，法理至明。㈢查行政罰係採『行為人主義』；無行為、無責任。水污染防治法處罰客體必須是『製造水污染之行為人』。原告縱依下水道法而為系爭下水道系統之實質管理人，究竟仍然不是本案處罰事實之下水道系統之『污染人』，在法制上，依據罪刑法定主義之精神，如果水污染防治法對於『下水道系統管理人』必須賦加行政罰之法律責任，則必須另外明文規定『下水道系統管理人之不作為犯責任』；即應明定該管理人『管理不當（善）致生污染之處罰責任』。如今，該法並無本項處罰規定，原告並非系爭處罰原因事實（污染）之行為人，依法即無科加處罰之餘地。㈣下水道法令之中央主管機關系內政部營建署，該署於八十五年十月二十二日以台
（八五）內營字第八五八五九五七號函檢送八十五年十月三日邀集中央部會研商『工業區開發與管理業務改革方案』有關工業區管理機構受縣（市）政府指定為『下水道機構』乙案會議紀錄，其會議結論㈡『請行政院環保署於執行工業區水污染管制時，對目前環保機關在雨水下水道採樣，其放流水不合格時，處罰工業區管理中心（站）乙節，請邀集環保機關、工業區開發機關研商如何協助稽查排放廢水廠商，不宜以下水道機構為處罰對象』。因此貴署即依上述會議結論精神於八十五年十二月二十三日邀集召開『工業區水污染管制計畫檢討會』，檢討會有關提案二『建立個別工業區水污染管制策略』特別做成結論擇北、中、南各一處工業區，桃園縣觀音工業區、南投縣南崗工業區及台南縣永康工業區示範執行個別工業區管制策略，並建立環保、下水道主管機關及工業區管理中心（站）之聯合管制制度。強調『環保機關之雨水下水道查處工作須為有所改善目的，非任意取樣處分，各級環保機關認為有必要執行時，建請研擬後續管制改善目的，必要時，請先與本署協商後再執行，使查處工作更臻合理』，足以證明經濟部、環保署及內政部營建署會商檢討皆認為應建立環保、下水道主管機關及工業區管理中心（站）之聯合管制制度，而『環保機關之雨水下水道查處工作須為有所改善目的，非任意取樣處分』，且『不宜以下水道機構為處罰對象』，即是避免地方環保單位之不求稽查告發污染元凶，徒以處分管理機構為務的不合理作為。㈤針○○○區○○○○道採樣未符合放流水標準一事，行政法院曾以八十五年度判字第一三六二號判決書裁定撤銷科處罰鍰處分之判決等語。然查：㈠按污水下水道系統排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準，為水污染防治法第七條第一項所明定，如排放廢（污）水於地面水體未符合放流水標準，同法第三十八條定有處罰明文。本件原告管理之大○○○區○○○○○道雖採雨水、污水分流方式，其雨水下水道排放口，亦不得排放廢（污）水，原告管理之雨水下水道排放口排放廢水，既經環保稽查人員採樣檢驗，不符放流水標準，有事業水污染稽查記錄、廢水檢驗報告及照片四張可稽，事證明確。㈡原告既為大○○○區○○○○道之管理機關，所管理之雨水下水道既有排放廢（污）水之違規情事，自當負責，尚難以其無法有效防範工業區內工廠偷偷排放廢水於雨水下水道為由而免罰。㈢被告八十六年二月三日八六府環二字第二四三九七號函送本件處分書，函文內誤繕稽查日期為八十六年十二月六日（另案稽查日期）及所附廢水檢驗報告單中樣品編號二十五號為大寮管理中心，業經被告於八十六年四月一日以八六府環二字第六一○一三號函更正，敍明稽查日期為八十五年十二月十九日，檢驗報告單為「大發」工業區管理中心。㈣本件係因原告管理之雨水下水道排放口「排放未符合標準之廢水」，造成污染情事而遭裁罰，並非以原告未善盡管理工業區內工廠之責，致其區內工廠偷排廢水於雨水下水道或認原告為「製造未符合標準之廢水者」而遭裁罰。原告主張其非「製造污染廢水之人」不應被裁罰云云，顯係誤解。㈤原告身為大○○○區○○○道機構，依下水道法第八條規定○○○區○○○道係屬專用下水道，該專用下水道由開發機關或機構建設管理之」，工業區管理單位為應依法處理○○○區○○○道系統之廢（污）水並管理排入下水道系統之事業。廠商在工業區內設立，須經工業區管理機構同意方得設廠，並接受其行政管理。原告雖稱該大排水溝乃鄰近鄉村雨、污水之公共水道貫穿工業區而過，非○○○區○○○道云云。然依稽查紀錄單及照片顯示，本件採樣點係在雨水下水道末端進入公共溝渠（承受水體）處（排放口），所採水樣為流出之廢水（放流水），採樣點及採樣廢水均無違誤，仍屬該工業區內所管理專用下水道，原告所稱該公共溝渠（大排水溝）非○○○區○○○道流進工業區時水質已不符放流水標準，顯係誤解本件採樣廢水為公共溝渠內之水，與事實不符，原告所辯尚不足採信。㈥水污染防治法第二條第一項第十二款污水下水道系統之定義，係行政院環境保護署‧１‧環署水字第五四三三一號函釋示略為：已設下水道系統之工業區，其管理單位係依促進產業升級條例第三十九條規定設置，實質上已○○○區○○道之管理，原告所稱其非下水道管理機構，尚不足採。㈦本院八十五年度判字第一三六二號判決為經濟部工業局觀音工業區管理中心因違反水污染防治法事件，雖經本院將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，然行政院環境保護署已依違規事實檢討法令適用，於八十五年九月四日以環署水字第四九六二五號函原處分機關重開處分，因各案案情不盡相同，尚難以該案為由而拘束本案之認定。㈧行政院環境保護署八十六年一月三日召開工業區水污染管制計畫檢討會，其結論之二在督導各級環保機關查處工作更臻合法，非得據此作為本件處分免責之依據，故原告所辯其不應受罰之詞，尚不足採信，被告裁罰原告新台幣六萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定及再訴願決定遞予維持原處分，尚無不合，原告起訴意旨經查並無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 十二 月 三十一 日
行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 評 事 陳 石 獅
評 事 徐 樹 海評 事 彭 鳳 至評 事 黃 合 文評 事 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 八十八 年 一 月 四 日