行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第二八三三號
原 告 子○○
癸○○甲○○丙○○巳○○丑○○寅○○辰○○乙○○壬○○庚○○辛○○卯○○兼右十三人訴訟代理人 丁○○
戊○○己○○
共同送達代收人 紀德東律師被 告 新竹市政府右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國八十六年九月二十二日台內訴字第八六○四○四八號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣新竹縣政府為興建新竹市南寮國民小學（下稱南寮國小）及拓寬學校道路，需用坐落新竹市○○段三三五—一地號（重測後為南寮段一五七地號）等十七筆土地，報經臺灣省政府民國四十五年八月三日府地民地丁字第三九四五號令核准徵收，交由新竹縣政府自同年九月八日起公告徵收，並由新竹市公所以四十五年十月十五日民地字第一四四六四函通知土地所有權人，自即日起至四十五年十月二十二日以前發放補償費。惟土地所有權人未領取，該府亦未提存，而上開土地已供南寮國小使用，但未為登記為該縣所有。嗣新竹市於七十一年制為省轄市後，被告於八十年一月三十召開會議決議：對於新竹市南寮國小已徵收但未完成付款之校地，依徵收當期公告地價予以補償，並以複利計息乘以物價指數計算。旋於八十一年六月通知發放補償費，並就未具領之補償費於八十一年六月二十六日提存臺灣新竹地方法院（下稱新竹地院）。原告不服，先後於八十一年七月四日（收文）及八十一年七月三十日（收文）向被告提出陳情及異議，被告分別以八十一年八月六日八一府教國字第八三八七八號及八十一年九月二日八一府教國字第八五五七六號函復。原告乃向臺灣省政府提起訴願，經移內政部訴願決定駁回，再訴願亦經行政院決定駁回後，提起行政訴訟，為本院八十四年度判字第四一六號判決，以原告提起訴願係對被告八十一年九月二日府教國字第八五五七六號函表示不服，主張系爭五筆土地（即原告等單獨所有或共有之坐落新竹市○○段一五○、一五六、一五七、一六○、一六一、一七六之二地號）未經合法徵收，縱經公告徵收，其徵收已依法失效，應將上開土地交還，及被告八十一年間所為提存處分應予撤銷，暨賠償自四十二年起至交還土地日之法定租金額損害，並非針對臺灣省政府四十五年八月三日四五府民地丁字第三九四五號核准徵收令，提起訴願，受理訴願之臺灣省政府函移錯誤，受移送之內政部誤為審議決定，再訴願決定未予糾正，均應撤銷等由，將再訴願決定及訴願決定均撤銷。內政部即以八十四年四月二十二日台內訴字第八四○二一五九號函移臺灣省政府處理。原告以臺灣省政府逾期未為訴願決定，逕向內政部提起再訴願（臺灣省政府嗣以八十六年四月十八日府訴一字第一五○三○號決定駁回訴願），亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰原告等先人就坐落新竹市○○段一五○、一五六、一五七、一六○、一六一、一七六之二等地號（重測前為新竹市○○段三三五之一、三三五之四、
三四六、三三六之七、三三六之四地號）土地有單獨所有或共有權。詎於四十二年間，新竹縣政府將該土地予以圍堵，迄今未依法補償分文。其間，原告不僅無以收益，更需繳賦稅，迭經請免賦稅及收購等要求，均不得要領，置原告之生存權於不顧，有書據可稽。迨至七十九年間新竹市南寮國小校長更替，原告仍如以往，前往要求其予以收購補償等之陳情，該校校長始將上情報知被告，由被告於八十年一月三日，在未知會原告情形下，於該府簡報室召開所謂「新竹市南寮國民小學校地專案委員會議」，將本案列為其討論第二案，即「學校已徵收，但未完成付款之校地如何辦理產權過戶登記問題」，並作成「學校已徵收，但未完成付款之校地，依徵收當期公告地價予以補償，其計算方式為以複利核算利息乘以物價指數發放補償費。」之決議，隨即據以撥款令南寮國小通知發放，並將該款額提存於新竹地院作為清償。如此以複利計算本即為法所禁止者，且此間原告雖有向被告提出陳情及異議，然被告不但不予置理，更逕行令新竹市地政事務所以徵收為原因，將土地所有權移轉登記予被告，其違法之至，莫此為甚。職是原告乃具狀向臺灣省政府提起訴願，該府竟故意將原告等之訴願曲解為就其所謂於數十年前之核准徵收處分之訴願，將案移內政部管轄。內政部及行政院亦故意將錯就錯，以似是而非之理由，作成決定，直至鈞院，始被判決將上述決定均予撤銷，並為應由訴願正當管轄機關依法核處之指正。臺灣省政府應係正當管轄機關，故意曲解原告之訴願，將案移內政部，以脫離其對原告之訴願管轄而免作決定，使鈞院無以發回其正當管轄機關核處之指示，則實質上應與發回重為決定之指示無異，而臺灣省政府自鈞院八十四年二月二十四日判決後，使原告等待二年未作決定，乃依訴願法第二十一條向內政部提起再訴願。其間，臺灣省政府及內政部之訴願委員會，不僅不就原告訴願之正題為審議，卻以似是而非之公文擾亂原告，最後復以似是內行人員充當委員作成決定，殊難令人甘服。查土地法係在十九年六月三十日經國民政府制定公布，二十五年三月一日施行。當時第三百五十八條規定：「國民政府行政院或省政府於核准徵收土地後，應將原案全案令知該土地所在地之地政機關。」三十五年四月二十九日國民政府修正公布，列為第二百二十五條規定：「行政院或省政府於核准徵收土地後，應將原案全案令知該土地所在地之該管縣市地政機關。」嗣於七十八年（起訴狀誤為七十六年）十二月二十九日總統令修正公布時，第二百二十五條規定：「中央地政機關或省政府於核准徵收土地後，應將原案全案令知該土地所在地之地政機關。」迄今未再修正。顯而易見，現土地法第二百二十五條規定，自十九年間制定以來，其內容相同，僅於七十八年將威權時代之機關名稱修正合乎民主法治之名稱而已。臺灣省政府四十五年之核准徵收令，係威權時代之處分，當無疑義。且系爭土地於四十二年間即被圍堵占用，迨至四十五年間始核准徵收，此威權時代先斬後奏之舉，是否有依上開土地法第二百二十五條規定，將原案全部令知該土地所在地之該管新竹市地政事務所，令人質疑。況訴願、再訴願及行政訴訟均為書面審理，若原處分機關未能舉證以實其說，僅以空言主張，殊不得推卸其違法之責。次查土地法第二百三十六條規定：「徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，由該管市、縣地政機關規定之。前項補償地價、補償費及遷移費均由需用土地人負擔，並繳交該管地政機關轉發之。」該條自三十五年四月二十九日修正公布以來，未曾修正。是補償地價、補償費及遷移費應由新竹市地政事務所予以規定。而補償地價、補償費亦應由需用土地人南寮國小負擔，繳交新竹市地政事務所轉發甚明。新竹市南寮國小及新竹市地政事務所，雖同為隸屬新竹縣政府（新竹市改制前）之單位，但其預算及支出應分別為教育及地政部門，兩者迥異。縱本件徵收處分係於四十五年間核准，新竹市地政事務所應規定其全部補償款額，新竹縣政府之教育部門亦應有該筆預算及支付，其據何存？豈容東截西補？否則體制、秩序何在？更不容以係威權時代即得無章法。尤其，本件被告於其簡報室所召開之所謂會議，其討論事項第二案及決定，未知何所據？將款撥交南寮國小發放及提存，顯然違法。根據土地法第二百二十七條：「市、縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。前項公告之期間為三十日。」第二百三十三條前段：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日發給之。．．．」第二百三十一條前段：「需用土地人應俟補償地價及其他補償費發給完竣後，方得進入被徵收土地內實施工作。」第二百三十七條：「市、縣地政機關發給補償地價及補償費，有左列情形之一時，得將款額提存之：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應補償人所在地不明者。．．．」第二百三十五條：「被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償發給完竣時終止，在補償費未發給完竣以前，有繼續使用該土地之權。但．．．．」等規定，新竹縣政府於四十二年間未有土地徵收核准令，即先行將原告所有系爭土地圍堵，實施工作占用，迨至四十五年間始由臺灣省政府核准徵收，已違法在先，核准徵收令頒後，未將原案全部令知新竹市地政事務所，該所無以據為規定補償之款額。又補償費係包括補償地價、補償費（如地上物、土地改良費、被徵收人之經濟損失、使被徵收人能夠回復徵收前之生活狀態等）、遷移費等。被告專案會議僅就補償地價為之，其發放、提存等均未依債務本旨清償，其提存不生效力，要無疑義。無待論及司法院院字第二七○四號、釋字第一一○號等關於土地徵收失效之解釋。本件提存不成為合法之補償，債之關係應未消滅（行政法院七十九年度判字第一七○九號判決）。綜上所述，改制前之新竹縣政府占用原告之系爭土地及被告令南寮國小提存處分及令新竹市地政事務所將系爭土地移轉登記予新竹市政府之處分等，均違法重重，對原告均不效力。惟原決定猶拘泥於四十五年間不實之徵收令以論斷原告之訴願、再訴願為無理由，就原告上述主張，均不予置理，殊無理由，爰訴請判決撤銷原處分及一再訴願決定暨被告八十一年六月二十六日所為提存處分，南寮國小應將交還原告並給付自四十二年起至交還土地時止，按法定租金額計算之損害金，以保原告權益等語。
被告答辯意旨略謂︰本案新竹縣政府為拓寬南寮國小校地通學路徵收含系爭土地在內之十七筆土地，面積一．○七六六甲乙節，係依據臺灣省教育廳四十四年一月十一日
（四四）教四字第五七五七七號函：南寮國小如確係需要而無法避免時，得依土地法第二百零八條規定申請徵收。而查系爭南寮段一五七、一五○、一六一、一七六之二地號等四筆土地，係四十二年實施耕者有其田，放領與承租人之放領地，應繳地價分為十年（二十期），因拓寬南寮國小，於四十五年間奉省府徵收為校地，應繳地價自四十五年下期起停止向承領人徵收，依行政院台五○內字第五八一○號令，政府機關徵收尚未繳清地價之放領耕地，其未繳之地價，應於發給補償時一次扣繳。系爭五筆土地業已於四十五年奉臺灣省政府令核准徵收，並經新竹縣新竹市公所以四十五年十月十五日（四五）民地字第一四四六四號函通知發價在案，係部分土地所有人未於期限內前往具領，並非當時新竹市公所未發放補償費，原告自不宜援用司法院三十三年院字第二七○四號解釋，主張徵收應為無效。另原告訴稱，臺灣省政府對於行政法院八十四年度判字第四一六號判決未予處理乙節，經查，該府業以八十五年五月三日府地二字第一五一九三七號函另為處分在案。至另訴稱：徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，應由新竹市地政事務所予以規定、轉發．．．等節，查依臺灣省土地徵收作業手冊載明，徵收土地地之辦理徵收公告、補償地價、補償費及遷移費之估定、轉發等，係由該管縣、市地政機關為之。而依本省現行行政組織體系，地政機關，即為各縣市政府。故原告指稱地政機關係地政事務所乙節，顯係誤解。七十一年新竹市升格為省轄市，原新竹縣南寮國小改隸新竹市，經清查校地產權發現上述土地尚未辦理產權移轉登記，於是在八十年一月三十日召開南寮國小校地事宜專案委員會議，會中決議：對於學校已徵收但未完成付款之校地依徵收當期公告地價予以補償，其計算方式以複利核算利息乘以物價指數發放補償費。被告依據決議編列預算，於八十一年六月辦理發價，未具領之補償費於同年六月二十六日提存。被告發放補償費乃鑑於原告等於四十五年間確實未在通知期限內前往具領補償費，而被告接收原屬新竹縣政府之業務，一方面為使原告等獲得實質上之補償，一方面使南寮國小校地產權獲得徹底之解決。有關原告等請求給付自四十二年來之法定租金額損害金與將前述土地交還乙節，因本案業已徵收，並業已將前繳交租金退訖，自無再給付租金及返還土地之債務。綜上，原告陳訴與事實不符，且無理由，請判決駁回原告之訴，以維法紀等語。
理 由按「徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。前項補償地價、補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之。」「被徵收土地應補償之地價，依左列之規定：一、已依法規定地價，其所有權未經移轉者，依其法定地價。二、已依法規定地價，其所有權經過移轉者，依其最後移轉時之地價。三、未經過依法規定地價者，其地價由該管市縣地政機關估定之。」行為時土地法第二百三十六條、第二百三十九條定有明文。所謂各該管市縣地政機關，依現行組織體系，係指土地所在之市縣政府所屬之地政單位，非該市縣政府地政單位於轄區內分設之地政登記機關（地政事務所），此觀現土地法第三十九條規定：「土地登記，由市縣地政機關辦理之。但各該地政機關得在轄區內，分設登記機關辦理登記及其他有關事項。」自明。又「市、縣地政機關發給補償地價及補償費，有左列情形之一時，得將款額提存：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。依前項第二款規定辦理提存時，應以土地登記簿記載之土地所有權人及他項權利人之姓名、住址為準。」行為時土地法第二百三十七條亦有規定。本件新竹縣政府為興建南寮國小及拓寬學校道路，報經臺灣省政府四十五年八月三日府地民地丁字第三九四五號令核准徵收系爭土地在內等十七筆土地，交由新竹縣政府自同年九月八日起公告徵收，並由新竹市公所以四十五年十月十五日民地字第一四四六四號函通知土地所有權人，自即日起至四十五年十月二十二日以前發放補償費。有新竹縣政府四十五年五月二十八日（四五）府地價字第一七六三一號報請徵收函、徵收地價補償清冊及新竹市公所之發放補償通知既土地登記簿謄本等影本附原處分卷可稽。上開徵收核准令及徵收公告業已確定，本件原告亦非對該四十五年之徵收核准令或公告訴請救濟，是徵收補償地價數額亦已確定。原告主張應由新竹市地政事務所規定補償費云云，顯係誤會。次按司法院院字第二七○四號解釋謂：「需用土地人，不依土地法第三百六十八條第一項規定，於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失效。」依上解釋，需用土地人不將應補償款（包括補償地價及其他補償費）繳交主管地政機關發給，其徵收固然失效。惟需用土地人如已繳交應補償款予主管地政機關發給，因地主未為領取等非可歸責於需用土地人或主管地政機關之因素，致未能於公告完畢後十五日內發給完竣，既非需用土地人不繳交應補償之地價，亦非主管地政機關不發給完竣，即與該解釋情形有間，自不能援用該解釋，逕謂徵收亦已失效。此參司法院釋字第一一○號解釋：「㈡需用土地人不於公告完畢後十五日內將補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。但於上開期間，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定或經土地所有人同意延期交繳交者，不在此限。」係將因對補償之估定有異議致未於公告完畢後十五日發給補償款完竣情形，排除在外即明。至地主未於公告期間提出異議，亦不於公告完畢十五日內領取補償費，該管市縣地政機關固得依土地法第二百三十七條規定，將補償款提存。然土地法未規定提存期限，依行政院五十九年十二月一日台五十九內一○九○七號令規定：「應於公告期滿十六日起一個月內辦理提存待領」，縣市地政機關未立即提存，逾期提存，其徵收是否因而失效，上開司法院解釋未就此為解釋。查土地法第二百三十七條規定為「得」提存，於地主未領取補償款，受領遲延時，授與該管市縣地政機關，得將補償款提存，以免其長期負保管責任，並避免需地機關因地主未領取補償款，補償款未發給完竣，無法取得徵收土地所有權，使用徵收土地。該規定並非因地主受領遲延，反增加市縣主管地政機關提存義務。故該市縣主管地政機關縱未依該規定立即提存，亦僅不能取得徵收土地所有權，進行使用，參諸上開司法院院字第二七○四號解釋意旨，徵收尚不因而失效。而行政院前開台五十九內○九○七號令係訓示規定，該市縣地政機關未依該令辦理提存，僅屬有無行政責任問題，不因而影響徵收之效力。又發放之補償款係如何編列預算，於徵收之效力亦不生影響。本件徵收業由新竹市公所於四十五年十月十五日通知發放補償費，未逾公告期滿十五日（四十五年九月八日公告，公告期間一個月），無司法院院字第二七○四號解釋所指需用土地人不於公告完畢十五日內繳交補償費額予主管地政機關發放情形，而係地主（原告或其被繼承人）未領取，雖被告未立即依土地法第二百三十七條規定辦理提存，其徵收仍不因而失效。再者，系爭土地徵收公告確定之補償費除補償地價外，對地主並無其他須補償項目，是本件徵收應提存者僅公告徵收之補償地價，被告與需用土地人等相關單位協議，除原公告補償地價外，加計複利利息，再乘以物價指數核算補償款，再通知尚未領取者領取，仍未領取者，方行提存，有提存書影本附原處分卷足憑，揆諸首揭規定，於法無違。其提存數額，既較公告應補償數額為高，應認已依公告應補償數額發給完竣，被告據而通知地政機關為系爭土地所有權移轉登記，亦無不當。至南寮國小於徵收前或於補償費發放完竣前，先行占用系爭土地使用，有否違反土地法第二百三十一條，侵害原告等權益，如何救濟，係另案問題，於本件徵收、提存、移轉登記之效力無關。原告於八十一年七月三十日向被告提出異議書，以本件徵收因未於公告期滿十五日內發給補償款而失效，被告嗣後之提存及令地政機關為所有權移轉登記等處分，均失所附麗，請求被告撤銷上開處分，為被告八十一年九月二日府教國字第八五五七六號函所否准，並無違誤，一再訴願決，遞予維持，俱無不合，原告訴請撤銷，非有理由，應予駁回。關於原告請求南寮國小應將交還系爭土地及給付自四十二年起之損害金及同案原告李耘豪、李金益部分，另為裁定。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 十二 月 三十一 日
行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 評 事 黃 綠 星
評 事 林 茂 權評 事 高 秀 真評 事 彭 鳳 至評 事 黃 璽 君右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 八十八 年 一 月 六 日