行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第三四四號
原 告 甲○○被 告 臺灣省政府右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國八十六年六月二十三日台八十六訴字第二五七六二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣本件需用土地人台灣省自來水股份有限公司（下稱自來水公司）為辦理楊梅富岡一、○○○噸高架水塔工程，需用坐落桃園縣○○鎮○○段○○○○○號土地，面積○．○九三四公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由台灣省政府建被告以八十五年四月二十四日八五府地二字第四二三四四號函核准徵收，並一併變更編定為特定目的事業用地，嗣奉內政部台內地字第八五○四九九三號函備查後，交由桃園縣政府以八十五年五月二日八五府地用字第九二六二九號公告，並函知土地所有權人。原告向桃園縣政府提出異議，請求撤銷土地徵收。經該府八十五年五月二十四日八五府地用字第一○六一四三號函復，略以本案係依據被告八十五年四月二十四日八五府地二字第四二三四四號函核准徵收，並經該府八十五年五月二日八五府地用字第九二六二九號公告，如原核准機關無另為處置者，本案擬於公告期滿後十五日內發給補償費並繼續完成徵收作業手續等語。原告向被告提起訴願。被告依訴願管轄規定移由內政部訴願決定：「原處分關於圍牆以外（不含圍牆所在之基地）部分之土地徵收撤銷。其餘部分之訴願駁回。」原告就未准撤銷徵收部分，提起再訴願遭駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、國家因公共事業有徵用民地之必要，應依土地法關於土地徵收之規定辦理，否則即難認為適法。又自來水公司屬法人組織，為資產獨立計算盈虧之事業機構，與一般政府機關組織型態性質不同，法律既未有特別規定，依照國營事業管理法第六條規定，僅具有與同類民營事業有同等之權利義務，業經鈞院七十九年判字第一○一二號著有判例。故自來水公司如需使用土地，其申請徵收之程序與一般私法人完全相同，應依一般徵收之程序辦理，不得享有特權，而依特殊徵收程序辦理。二、徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖申請核辦，土地法第二百二十四條定有明文。又土地法第二百三十一條規定：「需用土地人應俟補償地價及其他補償費發給完竣後，方得進入被徵收土地內工作。」至申請徵收並特許先行使用者，應以國防、交通及水利事業，亦為內政部於七十四年所頒訂之「土地徵收作業手冊」內有關土地徵收作業程序第六項所規定。自來水公司並非上開機關及事業，自不得特許先行使用原告之前揭土地。而應依前開土地法之規定，擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖等申請核辦，並應俟補償地價及其他補償費發給完竣後，方得進入原告之土地施工。惟自來水公司係先無權占用原告之前揭土地建築水塔及圍牆，經原告訴請法院拆除地上物返還土地，獲得勝訴判決確定後，聲請強制執行中，始申請徵收系爭土地，是其申請徵收之程序本末倒置，於法不合，，但被告竟予核准並一併變更為特定目的事業用地，自非適法，訴願決定及再訴願決定徒以土地法第二百零八條第三款規定，而認被告徵收系爭土地於法有據，誠屬誤會。蓋土地法第二百零八條規定：國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定徵收私有土地。惟被告並未依土地法規定徵收原告土地，又被告主張與訴外人詹招水有買賣關係存在之土地係坐落桃園縣○○鎮○○○段第三一八地號，且該土地重劃後之地號並無系爭土地，而自來水公司興建之水塔及圍牆均係坐落系爭土地上等情，為台灣桃園地方法院八十三年度訴字第五七○號確定判決認定之事實。（按自來水公司收受判決後，對判決之事實及理由甘服而捨棄上訴，始告確定）。從而，被告、訴願及再訴願決定機關，以系爭土地於五十三年間由前石門水廠與地主詹招福協調價購，水塔於五十五年完工，嗣八十三年農地重劃後，系爭土地始歸原告所有，而認系爭土地之徵收無土地法第二百三十一條規定之適用，顯有誤會。三、依土地法規定徵收私有土地之範圍，應以其事業所必需者為限，亦為土地法第二百零八條但書所明定。自來水公司申請徵收系爭土地之目的在於建築水塔，是其所必需者當以水塔之面積○．○○一九公頃為限。又高架水塔之進出水管線及總水表等二公頃），已屬安全，非必須以圍牆隔離始謂安全，蓋其他公用事業，如台灣電力公司、中華電信公司、中國石油公司等，其管線埋入地下者，並未以圍牆加以隔離，但其等安全性均不容置疑。故退萬步言，若認其申請徵收合法，然水塔以外之土地亦無徵收之必要。是以被告徵收系爭土地，顯有違誤，亦有行政干涉司法之嫌。四、茲就被告答辯，補充理由如后：㈠原告訴請拆除地上物返還土地之訴，經台灣桃園地方法院八十三年度訴字第五七○號判決原告勝訴後，自來水公司放棄上訴而告確定。嗣原告聲請強制執行中，自來水公司提起異議之訴，亦經台灣桃園地方法院以八十五年度訴字第五九一號判決駁回確定。又該強制執行進行中，自來水公司佯稱欲與原告和解，但卻毫無和解之誠意，僅在拖延執行，以達其徵收之目的。㈡自來水公司實際所使用土地之面積，經桃園縣政府楊梅地政事務所複丈結果僅為「○．○○一九」公頃，需地單位為了將「非法變成合法」，竟然在計畫書內之土地圖說及使用計畫圖，不按比例尺繪圖，僅以草圖刻意放大。本件被徵收之土地高達「○．○九四三」公頃，約為使用面積之「五十倍」。自來水公司除使用百分之五土地外，其餘百分之九十五之圍牆內土地，無任何周邊罔顧原告權益，以公家機構自居，挾「公共事業」之名，硬要以「低於」市價「二十倍」之土地價格，賤價徵收「高於」使用面積近「五十倍」之土地，自來水公司非但已「踰越權限」且「濫用公權力」。㈢權利濫用禁止原則雖然規定於民法第一百四十八條（私法），但實為私法、公法之共通原則，自來水公司雖依土地法第二百零八條規定徵收原告土地，但其先有「無權占有」之不法事實在先，後始申請徵收，實是濫用權利以維持其因不法事實所得之利益。㈣自來水公司於八十五年二月八日請財團法人中國生產力中心鑑定系爭土地，總價為新台幣（下同）壹仟伍佰陸拾捌萬玖仟參佰元，並於同年六月五日協調會之結論中同意以專案報請被告核定價購，然事後未依該結論辦理。又八十五年五月十四日及七月十六日台灣省議會專案調處會議中，結論以中華營建基金會查估水塔重置費為捌佰零參萬捌仟伍佰元補償原告並暫緩核發土地補償金。事後亦未依結論辦理，卻僅以壹佰拾捌萬捌仟壹佰捌拾元徵收。㈤土地法施行法第四十九條規定：「徵收土地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為之．．．」。本案需地單位實際所使用水塔之面積，僅為「○．○○一九」公頃，需地單位竟然「濫用公權力」，徵收之土地高達「○．○九四三」公頃。約為使用面積之「五十倍」，而水塔位置又事先毫無計劃，蓋在不三不四之位置上，只能利用百分之五土地，其餘百分之九十五完全浪費，顯然不符合土地法施行法第四十九條之規定。其徵收之「目的」、「程序」、「時間」、「範圍」、「價格」、「面積」、「位置」均顯有違誤。㈥民法第二百十九條明定，行使債權履行義務，應依誠實及信用方法。八十五年一月二十三日，桃園地方法院民事執行處依八十四年十一月二十四日桃院秀民執四字第三三三二號執行命令依法執行拆除水塔及圍牆時，自來水公司二區處經理宋金順，假藉年關將至，用水量大，向原告佯稱，只要暫緩延後拆除，俟年關過後一定二區管理處利用延緩期間虛與原告協調，並刻意製造與原告協調不成之會議紀錄。於會議中自始至終虛稱要另覓土地重置水塔，或更改管路及減壓水閥、配管施工解決供水問題，返還土地。絕口不提任何有關徵收事宜，八十五年二月十四日該公司更提供不實之會議紀錄，編號第十九頁（八十四年十月六日）故意欺瞞原告，蓋其呈報報告時將該紀錄變造不實結論，以迅雷不及掩耳之速度，黑箱作業，偷偷辦理徵收。明顯違反民法第二百十九條之誠實及信用方法。㈦憲法第十五條明定，人民之生存權、工作權及財產權應予保障。又司法院釋字第四四○號解釋，政府使用私人土地之既成道路時，即使不防礙原有使用，僅為埋成道路或都市○○道路用地，如埋地等作法為違憲。自來水公司先無權占用原告之系爭土地建築水塔及圍牆，經原告訴請法院拆除水塔及圍牆地上物，返還土地，勝訴判決確定後聲請強制執行中，始申請徵收系爭土地，以「低於」市價「二十倍」的土地價格，賤價徵收「高於」使用面積近「五十倍」的土地，有違憲法第十五條規定之嫌。㈧自來水公司寧願浪費公帑於擔保金、訴訟費、律師費、上訴費、抗告費等「與民爭產」，卻豪無誠意解決問題。該公司長達十次之訴訟事件中，其中包含逾期上訴、同案重複起訴、重複抗告、不服判決確定證明書亦提起抗告、同案重複異議、甚至因案號、案由繕寫錯誤而重複抗告，除了繳交費用之外，全部均經法院判決敗訴或裁定駁回。五、綜上所陳，本徵收案非但不合法，且有違憲之嫌，為明查事實，請准予履勘現場及進行言詞辯論，並請判決將再訴願決定、訴願決定及原處分不利於原告部分均撤銷，歸還原告系爭土地，或由需地單位依合理價格向原告價購，用保原告權益等語。
被告答辯意旨略謂：按「國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定徵收私有土地。但徵收之範圍，應以其事業所必需者為限．．．公用事業。」為土地法第二百零八條第三款所明定。又行政院六十四年十月二十八日台六十四內字第八一九二號函略以．．自來水公司，依自來水法第四條及第七條規定為受省府監督之省營公用事業，得依土地法第二百零八條第二款、第二百二十三條第一項及第二項規定申請省府核准徵收其事業所必需之土地。自來水公司為辦理楊梅富岡一○○○噸高架水塔工程用地，申請徵收坐落桃園縣○○鎮○○段○○○○號土地，計面積○．○九四三公頃，無附帶徵收其地上物案，由需地機關自來水公司與原告多次協調無法達成協議，乃擬具徵收土地計畫書、圖說、清冊等依程序報請徵收，經被告審查認與上開法令規定相符，乃予核准徵收，並報奉內政部八十五年四月二十九日台內字第八五○四九九三號函同意備查在案，桃園縣政府於八十五年五月二日以府地用字第○九二六二九號函依法公告徵收，並通知土地所有權人領取地價補償費，被告核准徵收之處分及桃園縣政府辦理公告徵收通知等作業，應無違誤情事。至於壹灣桃園地方法院八十四年五月十八日桃院秀民訴簡字第五七○號民事判決拆除地上物確定部分，核與被告核准徵收無關，係屬另一事件。自來水公司屬被告管轄監督之公營事業機構，為公司法人組織，其權利義務與一般私法人相同，無所謂依特殊程序辦理徵收情事。又自來水公司是否無權占用，截至目前尚未定讞，因原告訴請法院拆除水塔還地之訴，雖獲勝訴，但該公司業已依法上訴，且另提債務人異議之訴，刻正由法院審理中，故原告所云判決確定，並非實在；該公司於系爭土地上早已於五十五年間興建水塔、建築圍牆，亦即徵收之前完成使用，應無所謂徵收程序本末倒置問題。土地法第二百三十一條規定，需用土地人應俟補償地價及其他補償費發給完竣後，方得進入被徵收之土地內工作。惟本案系爭土地之水塔、圍牆係早在徵收之前即已存在之入系爭土地興建之業所必需者為限。揆其規定，係「限定徵收之土地是否為公共事業所必需者，該主管機關，自得本其法定職權予以斟酌裁量，除其有踰越權限或濫用權力等違法情事外，尚非屬於行政訴訟裁判之範圍。」亦經大院七十九年判字第四七二號判決在案，是以原告主張徵收範圍應限於水塔之面積○．○○一九公頃，而水塔以外之土地無徵收之必要云云，應屬依法無據。綜上所述，被告核准徵收，依法並無不合。敬請賜將原告之訴駁回，以維法紀等語。
理 由按國家因公用事業之需要，得徵收私有土地，為土地法第二百零八條第三款所明定；又依同法第二百二十三條第一項第二款及第二項規定，舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者，由省政府核准徵收，並報請中央地方機關備查。本件需用土地人自來水公司為辦理楊梅富岡一、○○○噸高架水塔工程，需用坐落桃園縣○○鎮○○段○○○○○號土地，面積○．○九四三公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由台灣省政府建部備查後，交由桃園縣政府公告，並函知土地所有權人。原告訴經內政部訴願決定：「原處分關於圍牆以外（不含圍牆所在之基地）部分之土地徵收撤銷。其餘部分之訴願駁回。」原告就未准撤銷徵收部分循序起訴謂自來水公司為私法人，應依一般徵收之程序辦理，縱認其申請徵收系爭土地合法，然水塔以外之土地並無徵收必要云云，查自來水公司係公營事業機構，為公司法人組織，其權利義務與一般私法人相同，並無依特殊程序辦理徵收情事。該公司為辦理楊梅富岡一○○○噸高架水塔工程用地，申請徵收系爭土地，計面積○．○九四三公頃，經擬具徵收土地計畫書、圖說、清冊等依程序報請徵收，被告審查認與上開法令規定相符，乃予核准徵收，並報奉內政部同意備查在案，嗣經桃園縣政府依法公告徵收，並通知土地所有權人領取地價補償費。又自來水公司依自來水法第二條、第四條及第七條等規定，係受台灣省政府監督之省營公用事業，其辦理楊梅富岡一、○○○噸高架水塔工程，應屬首揭土地法第二百二十三條第一項第二款所定「舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。」之情形，而系爭土地經變更編定為特定目的事業用地，被告核准徵收該土地，供自來水事業使用，並無不合。加之，系爭土地內配置有高架水塔進出水管線及總水表等因屬自來水以圍牆為範圍，其徵收之範圍，確屬事業所必需等情，業經被告答辯及一再訴願決定指明，並有相關資料附原處分卷佐證，原告指自來水公司之申請徵收未依一般程序辦理及前述水塔外土地無徵收必要，並未立證以實其說，是被告所辯，洵屬可採。又國家因公用事業之需要，即得徵收私有土地，此觀首揭土地法第二百零八條第三款規定可明，至該土地上是否原已存在需用土地人之於系爭土地上建築水塔及圍牆而謂該徵收程序違法，尚有誤會。而原告與自來水公司間就關於拆除上開水塔等地上物及返還土地之民事訴訟，其裁判結果如何，均與本件徵收程序是否合法不生影響，無行政干涉司法之可言。另原告謂自來水公司變造八十四年十月六日會議紀錄結論呈報被告一節，並未提出確實證據以資證明，自無足取。復查系爭土地之水塔及圍牆係早在徵收之前即已存在之土地所興建，無適用土地法第二百三十一條規定之問題。被告核准徵收系爭土地，依法有據，並未牴觸憲法第十五條規定，亦與土地法施行法第四十九條規定無違，復無悖於司法院釋字第四四○號解釋及誠信或權利禁止濫用原則。從而，原告各該主張，要無足取。原處分及一再訴願決定俱無違誤之處。原告起訴意旨，非有理由，應予駁回。又本件事證已臻明晰，原告請求履勘現場及進行言詞辯論，核無必要，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 三 月 十二 日
行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 評 事 黃 鏡 清
評 事 彭 鳳 至評 事 高 秀 真評 事 藍 獻 林評 事 黃 璽 君右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 八十七 年 三 月 十二 日