行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第四七九號
原 告 甲 ○訴訟代理人 陳長文 律師被 告 財政部右當事人間因入出境事件，原告不服行政院中華民國八十五年十月二十八日台八十五訴字第三七六三六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告係美商．利奧戴利股份有限公司臺灣分公司（下稱利奧戴利臺灣分公司）負責人，該公司欠繳八十及八十一年度營利事業負責人所得稅本稅、滯納金及行政救濟加計利息計新臺幣（下同）二、二○七、七一六元，並經確定在案，財政部高雄市國稅局（下稱高雄國稅局）依限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法（下稱限制出境辦法）第二條第一項規定，函報被告於民國八十四年十月九日以台財稅第000000000號函請內政部警政署入出境管理局（下稱境管局）限制原告出境，該局以八十四年十月十三日境愛字第三九三三○號書函，不許可原告出境。原告不服，循序提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰被告以原告係欠稅人利奧戴利臺灣分公司之負責人而限制原告出境，惟查限制出境辦法第二條第一項規定之負責人原指該欠稅營利事業之實際負責人，原告並非該欠稅之利奧戴利臺灣分公司實際負責人，且原告就該公司未向經濟部辦理負責人變更登記乙事亦毫無過失，此等事實為稽徵機關所明知。被告所為限制出境處分及一再訴願決定機關維持原處分之決定顯屬違法不當。按限制欠稅營利事業負責人出境，其目的原在企使該營利事業繳清欠稅，此非營利事業目前之實際負責人無由履行，是該限制出境辦法第二條所限制出境對象當指為行政處分時該欠稅營利事業實際負責人。另限制出境辦法第四條規定：「營利事業之負責人有變更時，應以變更後之負責人為限制出境對象，但經查明變更後原負責人仍屬該營利事業之受僱人、股東、合夥人或為變更後負責人之配偶、三親等內親屬者，應繼續限制其出境。」亦足見本辦法限制出境對象乃著重該人是否對營利事業之業務有事實上之處理權限，以達成企使該營利事業依法繳納，確保稅收之目的。次按財政部七十四年五月二十二日台財稅第一六三八七號函雖謂：「：：：限制負責人出境，應以營業登記為準：：：」惟就該函全文觀之，此項措施目的在於「：：：為防杜取巧，營利事業負責人變更之認定，宜以營業登記為準：：：」故「：：：如有特殊情形，可專案報部核定。」申言之，該函釋內容目的在防止營利事業欠稅後，實際負責人為規避限制出境之處分，故意將公司執照登記之負責人變更為他人，致不能達到限制實際負責人出境之效果，故規定如有特殊情形，以營利事業登記證負責人為限制出境對象，不能達到稅捐保全目的時，仍應報部核定，可知全函意旨仍係以限制實際負責人出境，以達確保稅收目的為本旨。又憲法第十條規定：「人民有居住及遷徒之自由。」第二十三條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序或增進公共利益所必要外，不得以法律限制之。」行政院依稅捐稽徵法第二十四條第三項授權制定之限制出境辦法，其目的在確保稅收，增進公共利益，業經司法院釋字第三四五號解釋闡明在案，行政機關解釋適用此項辦法限制人民權利自應以「確保稅收，增進公共利益」所必要者為限。依行政法比例原則，行政行為之實施應以能達預期之行政目的為必要，其所犧牲之人民權益亦應與所達成之公益成比例。行政機關限制一實際上並不負責公司業務之登記負責人出境，顯屬不能達到行政目的，其犧牲人民基本自由權利而不足達成行政目的，違反比例原則，甚為顯然。是無論就法令規定，財政部釋示，及行政行為應遵守之原則而言，限制出境之對象，均應為欠稅營利事業負責人，而非登記負責人，其理甚明。原告與利奧戴利臺灣分公司之僱傭關係業於八十一年十二月三十一日終止，原告原任該公司經理人及中華民國境內負責人之職務亦於同日解除，此有利奧戴利總公司出具，經美國內布拉斯加州公證人公證之證明書可證，繼任之負責人曾光敏曾於八十三年七月間備函向經濟部申請變更負責人登記在案，足見利奧戴利臺灣分公司事實上之負責人絕非原告。此外利奧戴利臺灣分公司八十三年七月六日復查申請書因負責人變更，無法蓋用原告印章，亦無從取得原告同意，只得蓋用發票章之事實，亦可證明原告早已不涉入該公司業務。再查，經理人與公司間之關係係民法上委任關係，其委任、解任依公司法第二十九條第二項規定於股份有限公司，係經董事過半數之同意定之。依同法第十二條規定，公司已登記事項有變更而不為變更之登記者，亦僅不得以其事項對抗第三人。換言之，其變更不待登記即生效力。本件原告解除利奧戴利臺灣分公司經理人職務之事實，及該公司已另指定中華民國境內負責人，並申請主管機關登記，則原告在法律上絕非利奧戴利公司負責人。公司法第十二條規定，僅於私法上有其適用，於公法上行政高權行為，尤其對人民加以處罰之行為，本以發見真實為必要，當然不能適用此項規定，逕將原告視為公司負責人加以處罰。且該法條係指「公司」不得以該未變更登記之事項對抗第三人，其受拘束之對象係「公司」，而非公司以外之法人或自然人，事實上公司以外之其他人亦無從就公司登記事項負其責。況財政部高雄市國稅局八十三年元月十三日財高國稅審字第八三○○一四七三號函通知利奧戴利臺灣分公司補具說明資料函中，詢及「公司負責人沈凱何時離職，顯示該局知悉原告當時已離職之事實，而原告自解除職務後，從未過問公司業務，已於八十三年六月二十日致該局函中說明甚詳，並有該局八十三年七月十八日財高國稅新徵字第八三○○○五一四三號復函可考，基於行政一體原則，財政部、內政部等處分機關就本件事實既難諉為不知，詎竟憑業與事實不符之公司登記為處分及決定之依據，其因故意或重大過失，誤認事實，據以對原告為限制出境，妨害原告基本人權，認事用法顯有重大違誤。復按公司法第十二條規定目的在保障私法上交易安全，被告依限制出境辦法所為限制原告出境處分，係基於行政高權對人民基本權利加以限制，自應查明事實，在法律授權範圍內對欠稅營利事業實際負責人執行，與交易安全保護毫無關連，被告援引該條規定，忽略其調查事實之職權，其抗辯理由實屬無據。關於原告非利奧戴利臺灣分公司負責人乙節，原告業已訴請臺灣高雄地方法院確認，並蒙該院於八十五年十一月三十日以八十五年度訴字第一七四四號判決確認原告與利奧戴利公司之委任關係不存在確定，此判決屬民事法律關係之終局判斷，有拘束其他機關之效力，原告事實上、法律上均非負責人，不得擬制為負責人。又所謂民事判決之既判力，及於當事人與訴訟繫屬後為當事人之繼受人，係指當事人及訴訟繫屬後為當事人繼受人者均得主張該判決之效力。原告為上開判決之當事人，自得依該判決主張被告處分時原告已非利奧戴利臺灣分公司負責人，從而非適格之受處分人。若謂凡非判決之當事人均不受該判決確認之法律律關係所拘束，則所確認之法律關係，於不同之訴訟將有不同之結果，法律秩序將無以維持，確認判決亦無從除去法律上不安之狀態。原告自八十二年元月一日起即非利奧戴利公司事實上及法律上之負責人，該公司欠稅不繳之行為既非原告之行為，亦非原告可得過問之事項，就該項欠稅即無故意過失可言。關於公司執照及營利事業登記負責人之變更應由公司及變更後之負責人於十五日內申請之，為公司法等相關法令所明定，亦非原告所得越俎，況原告已於八十三年六月二十日將負責人變更之事通知高雄市國稅局，就本件事實之處理洵無過失可言。限制欠稅營利事業負責人出境，為對人民基本人權之限制，其性質無異對該營利事業負責人加以處罰，參照司法院釋字第二七五號解釋，應以原告確有違反法律行為，且有過失為前提。原告就利奧戴利公司欠稅及未辦理變更登記均無故意過失，而遭此限制，其限制出境處分及一再訴願決定洵屬違法。另依中國時報八十六年五月二十八日報導，最高法院於艾克森公司違反稅捐稽徵法案件之判決中，確認公司違反稅捐稽徵法時，應代罰徒刑之公司負責人，係公司之實際經營負責人而非登記負責人。申言之，稅捐稽徵法第四十七條第一款所謂公司負責人應指「符合公司法第八條規定之所謂公司負責人」，且須「實際參與業務執行之人」二者兼備始可。就本案而言，營利事業欠繳應納稅捐，財政部依限制出境辦法限制該營利事業負責人出境，本質上係對違反行政法上義務之營利事業所為之刑事罰，而由該營利事業負責人代為受罰。其目的在對該營利事業負責人施以壓力，促使該營利事業繳清欠稅，此非營利事業實際負責人無從履行。本件原告既非利奧戴利臺灣分公司之實際負責人，原無由過問該公司業務或處理欠稅事宜，限制原告出境不可能達成行政目的，參諸前述最高法院判決，本件刑事罰之對象亦應為利奧戴利公司之實際負責人，不應由原告代為受過。被告以原告為該公司登記之負責人，逕對其為限制出境之處分，不僅無以達成行政目的，且使無辜之原告代為受罰，其處分顯然違反法規本旨，不應維持。末按營利事業因違反行政法上義務，而同時有行政罰及刑罰之處罰，其代罰之對象並無區別之理由，營利事業逃漏稅時應代罰徒刑之公司負責人，既經最高法院判決釐清係指實際負責人而非登記負責人，營利事業因欠稅事件，應由公司負責人受刑事罰或相當於刑事罰之處分時，其受處分之對象自應作同一解釋，本件限制出境對象應為利奧戴利臺灣分公司實際負責人而非原告等語。
被告答辯意旨略謂︰查利奧戴利臺灣分公司之公司登記經理人及營業登記負責人均為原告，此有經濟部商業司八十四年十二月二十八日經台商㈠發字第八四二二八○九二號函檢送該分公司最後變更登記所附之八十一年十一月十六日申請變更中國境內設立分公司所在地認許事項卡及高雄市政府建設局最近一次異動資料之八十一年十一月十七日申請停業登記資料附卷可稽。原告雖執意主張其與利奧戴利臺灣分公司之僱傭關係已於八十一年十二月三十一日終止，繼任之負責人曾光敏已於八十三年七月備函經濟部申請變更負責人登記，其就利奧戴利臺灣分公司欠稅及遲未辦理變更登記之行為均無故意過失，依司法院釋字第二七五號解釋，不應受限制出境處分云云，惟其主管機關既無准予變更登記之記載，依公司法第十二條，應不得對抗被告，且依限制出境辦法第二條規定，稽徵機關係於營利事業欠稅款已超過一百萬元時，報請限制該欠稅營利事業負責人，則高雄市國稅局因該公司欠繳欠稅捐達前開規定標準，而函請被告核轉境管局限制原告出境，並無不合，亦與人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，須以出於故意或有過失為其責任條件，係屬二事，不生釋字第二七五號解釋之適用問題，原告再執前詞爭訟，顯無理由。至訴稱利奧戴利臺灣分公司負責人，業經訴請臺灣高雄地方法院確認判決在案，具有拘束其他機關效力乙節，按民事確定判決之既判力僅及於當事人與訴訟繫屬後為當事人之繼受人，行政機關並非該民事確定判決之當事人，亦非繼受人，自不受該判決之拘束等語。
理 由按「納稅義務人欠繳應納稅捐達一定金額者，得由司法機關或財政部，函請內政部入出境管理局，限制其出境；其為營利事業者，得限制其負責人出境，但其已提供相當擔保者應解除其限制。其實施辦法，由行政院定之。」為行為時稅捐稽徵法第二十四條第三項所規定。行政院依此訂定之限制出境辦法第二條第一項規定：「在中華民國境內居住之個人或在中華民國境內之營利事業，其已確定之應納稅捐或關稅逾法定繳納期限尚未繳納，其欠繳稅款及已確定之罰鍰單計或合計，個人在新臺幣五十萬元以上，營利事業在新臺幣一百萬元以上者，由稅捐稽徵機關或海關報請財政部函請內政部入出境管理局限制該欠稅人或欠稅營利事業負責人出境。」該條所稱欠繳稅款，依財政部七十三年十月二十四日台財稅第六一八四九號函釋，包括本稅、滯納金、利息、滯報金、怠報金、短估金及教育經費或教育捐在內。本件原告係利奧戴利臺灣分公司負責人，該公司欠繳八十及八十一年度營利事業負責人營利事業所得稅本稅、滯納金及行政救濟加計利息計二、二○七、七一六元確定，經高雄國稅局依限制出境辦法第二條第一項規定，函報被告以八十四年十月九日台財稅第00000000號函請境管局限制原告出境，原告不服，循序提起行政訴訟，主張如事實欄所載。經查利奧戴利臺灣分公司之公司登記經理人及營業登記負責人均為原告，此有經濟部商業司八十四年十二月二十八日經台商㈠發字第八四二二八○九二號函檢送該公司最後變更登記所附之八十一年十一月十六日申請變更中國境內設立分公司所在地認許事項卡及高雄市政府建設局最近一次異動資料之八十一年十一月十七日申請停業登記資料附原處分卷可稽，而該公司於被告限制原告出境時尚欠繳已確定之八十及八十一年度營利事業所得稅本稅、滯納金及行政救濟加計利息計二、二○七、七一六元，復為原告不爭之事實，則被告依高雄國稅局函報予以限制出境，揆諸首揭規定，並無不合。原告雖主張其與利奧戴利臺灣分公司之僱傭關係已於八十一年十二月三十一日終止，繼任之負責人曾光敏已於八十三年七月備函經濟部申請變更負責人登記云云，然主管機關既無准予變更登記之記載，依公司法第十二條，應不得對抗被告，難認負責人已變更；原告既係納稅義務人利奧戴利臺灣分公司欠繳稅捐年度之負責人，於被告限制出境時仍登記為負責人，尚未為變更登記，依首揭規定即應予限制出境。限制出境辦法第二條第一項未規定以實際負責人為限，同辦法第四條係規定：「營利事業之負責人有變更時，應以變更後之負責人為限制出境對象，但經查明變更後原負責人仍屬該營利事業之受僱人、股東、合夥人或為變更後負責人之配偶、三親等內親屬者，應繼續限制其出境。」尚難據此推論該辦法第二條第一項之負責人以實際負責人為限。被告七十四年五月二十二日台財稅第一六三八七號函亦謂：限制負責人出境，應以營業登記為準，雖另有「如有特殊情形，可專案報部核定」等語，應係以限制登記之負責人為原則，特殊情形，始例外限制非登記之負責人出境。被告依法限制登記為負責人之原告出境，與憲法第十條、第二十三條、稅捐稽徵法第二十四條第三項規定及司法院釋字第三四五號解釋意旨暨比例原則無違。中國時報八十六年五月二十八日報導之最高法院艾克森公司違反稅捐稽徵法案件之判決，係就負責人應負之刑責為裁判，稅捐稽徵法第四十七條對此有特別規定，與同法第二十四條關於限制出境規定不同，且最高法院之判決亦無拘束本院裁判之效力，自不得援用。又限制出境為稅捐保全之措施，並非違反法律義務所受之行政罰，尚無司法院大法官會議釋字第二七五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」之適用。再查原告訴請臺灣高雄地方法院確認與利奧戴利臺灣分公司已無委任關係存在，該公司應向經濟部辦理原告離職登記，經該院八十五年十一月三十日八十五年度訴字第一七四四號判決原告勝訴確定，該判決係於被告為限制原告出境之後，原限制出境處分並無違誤，至該判決縱得認負責人已變更，乃得否解除原負責人出境，改限制新負責人出境之另案問題。末查被告業已於八十七年三月三日以台財稅第000000000號函依限制出境辦法第五條第一款規定函請境管局解除原告之出境，有該函副本在卷足憑，原告已無訴請撤銷原限制出境處分之必要，其訴非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 三 月 二十六 日
行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 評 事 黃 鏡 清
評 事 彭 鳳 至評 事 高 秀 真評 事 藍 獻 林評 事 黃 璽 君右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 八十七 年 三 月 二十六 日