行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第五九五號
原 告 甲○○被 告 屏東縣里港鄉公所右當事人間因有關土地事務事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十六年七月三日八六府訴一字第一五七一八二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告於民國八十六年一月六日申請屏東縣里○鄉○○段二六八之一號河川公地使用許可，被告以八十六年一月八日里鄉建字第一○三號函否准。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、公務員服務法第五條規定：「公務員應誠實清廉，謹慎勤勉，不得有驕恣貪惰，奢侈放蕩，及冶遊賭博，吸食煙毒等，足以損失名譽之行為。」第六條規定：「公務員不得假借權力，以圖本身或他人利益，並不得利用職務上機會，加損害於人。」第七條規定：「公務員執行職務，應力求切實，不得畏難規避，互相推諉，或無故稽延。」第二十條規定：「公務員職務上所保管之文書財物，應盡善良保管之責，不得毀損變換私用或借給他人使用。」本件河川公地之使用，依台灣省河川管理規則規定：「經公告為河川地者，凡欲使用，須經該管縣政府之許可」，故屬特別用物，為公法關係，負責管理之公務員應盡善良管理人之義務，對於公物之管理及使用有妨害者，並有予排除之權利，其性質相當於民法所規定之物上請求權，亦稱公法上之家主權。被告既明知陳清合、許基祿、許基貴、陳雙春、王武、陳進益、陳罔帶七人於七十八年經刑事判決確定為非法竊占人，應盡善良管理人義務，依臺灣省河川管理規則第三十四條第三項：「未經申請許可擅自使用河川者，應依法取締，不予任何補償，且不受理其補辦使用使可。」規定處理，故被告之不作為已違反上開公務員服務法及台灣省河川管理規則之規定。二、行政法院二十九年判字第十三號判例謂：「司法機關所為之確定判決中已定事項，若在行政上發生問題時，行政官署應以之為既判事項而從其判決處理。」又四十六年判字第十六號判例甚至認為：「行政訴訟與刑事案件有牽連關係者，參照刑事判決所認定之事實」。祇有在發現刑事判決有誤時，行政訴訟應自行認定事實。故普通法院所確認之事實關係，與行政機關所處置之事項有牽連時，應為行政處分之構成要件事實。準此，原告對於該系爭土地訴諸刑事判決公斷，於七十八年判決勝訴確定，原告向被告請求迅依臺灣省河川管理規則第三十四條第三項規定排除侵害；然被告卻未依法處理，並以錯誤之行政指導，加害原告，致纏年累訟，精神耗損，被告難辭其咎。三、貪污治罪條例第六條規定：「有下列行為之一者，處五年以上有期徒刑，得併科新台幣三千萬元以下罰金：意圖得利，抑留不發職務上應發之財務者。募集款項或徵用土地、財物，從中舞弊者。竊取或侵占職務上持有之非公用私有器材、財物者。對於主管或監督之事務，直接或間接圖私人不法之利益者。對於非主管或監督之事務，利用職權機會或身分圖私人不法之利益者。」、「前項之未遂犯罪之。」又最高法院八十一年度台上字第四四六號刑事判決謂「貪污治罪條例之圖利罪，性質上雖屬行為犯之一種，但不以積極行為而犯之者為限，苟行為人在法律上有積極作為之義務，且備為自己或第三人圖得不法所有之犯意，違反此項義務，而以消極不作為方法達到圖得不法利益目的者，亦包括在內。」原告前於八十年九月間向被告承辦人林松石請求辦理延長申請，然其為錯誤之行政指導；被告又僅以原告八十一年一月二十九日所提出之申請為依據，而終止原告使用種植許可；並讓陳清合等人繼續強行種植收益，被告之作為已構成上開條例之公務員圖利罪及違反公務員服務法第二十條規定。四、刑法第二百十三條規定：「公務員明知為不實之事項，而登載於職務上所掌之公文書，足以生損害於公眾或他人者，處一年以上七年以下有期徒刑。」行政機關依職權範圍內所為之公文書，具有公定力、公信力、拘束力、執行力等，原告依被告八十四年十月三十日里鄉建第九八一八號公告，向其申請核發承租河川公地使用費繳納通知書，被告八十四年十一月十七日里鄉建字第○三六六號函復：「經查未有此號河川公地，故不能將使用費繳納通知單寄達。」原告旋於同年十二月二十八日向屏東地方法院辦理提存，仍未獲回應，嗣另於八十六年一月二日再次陳情，被告八十六年一月八日鄉建字第一○三號函復：「該申請河川公地使用已由陳清合等人取得。」前後兩次核復內容相互矛盾。被告除有上開刑事責任外，其所為復與臺灣省河川管理規則第三十四條第三項：「未經申請許可擅自使用河川者，應依法取締，不予任何補償，且不受理其補辦使用許可」之規定相違。五、臺灣省河川管理規則第四十四條第一項規定：「申請使用河川公地種植農作物者，應以戶為單位，每戶面積不得超過五公頃。」、「前項申請檢附左列書件：申請書，並應載明左列事項：㈠姓名、住址。㈡申請面積及農作物名稱。㈢申請地點、坐落位置標示及住址之距離。㈣附件名稱。土地位置實測圖其比例尺應與河川比例尺相同。戶籍謄本。使用費繳納保證書。」被告於八十三年一月受理陳清合等聯名申請該系爭土地，而彼係依據民事判決、聯名陳請書，向被告提出申請（請詳閱訴願決定書記載），被告自稱現地勘查後即予以核准使用許可。由於陳清合等人未遵上開規定申請，被告之處分已違背臺灣省河川管理規則第四十四條第一項規定。是以被告所核准陳清合等人使用許可之行政授益處分，已有圖利罪嫌，並具重大瑕疵，業已構成撤銷之要件。六、原告於八十年九月間曾向被告承辦人林松石請求該系爭土地使用期限即將到期之辦理延長使用許可。然由於該承辦人引用錯誤法規，告知原告於期滿三個月再提出申請有案。按臺灣省河川管理規則第四十四條第二項規定：「第一項許可期滿仍欲繼續使用，且種植種類與地形不變者，得於期滿前三個月內，持原許可證、戶籍謄本及使用費用繳納保證書，向縣（市）管理機關申請延長使用戳記。」原告既於上開期間有向被告請求之事實。由於被告之錯誤行政指導，致損害原告權益，基於人民信賴政府保護原則，原告之申請係行政程序上之欠缺，予以補件即為適法。被告誤依原告八十一年一月二十九日陳請為准駁之依據，確欠查實。七、被告尚有其他違法行為：㈠臺灣省河川管理規則第三十五條規定：「河川地使用人有下列情形之一者，撤銷其許可．．．自取得許可證之日起，逾六個月未使用或積欠使用費達一年者．．．」、「前項撤銷許可確定後，其應受之處分及積欠之使用費不予免除，且一年內不得再申請使用河川地。」第三十八條規定：「使用行為係種植農作物者，比照公有土地地租繳納標準徵收使用費。」又第四十條規定：「使用人應如期繳納使用費，逾期依左列標準加收滯納金：逾期未滿一個月，按欠額加收百分之二。逾期一個月以上未滿二個月者，按欠額加收百分之四。逾期二個月以上未滿三個月者，按欠額加收百分之十。逾期三個月未滿四個月者，按欠額加收百分之十五。
逾期四個月以上者，每逾期一個月按欠額加收百分之五。累積至百分之五十為止。」、「前項使用費及滯納金積欠達一年者，應責由保證人代為繳納或於其保證金中扣除。」查被告自從鄉長林豐精任職以後，竟未按上開規定，開徵與稽催承租人之使用費，亦未依規定加收承租戶違約金，被告之公務員顯有圖利罪嫌。㈡承租戶里港鄉民陳清連向被告申○里○鄉○○段七十八之一號河川公地許可後（許可期限：七十六年九月十六日至七十九年九月十五日），迄八十五年九月十五日未依臺灣省河川管理規則第四十四條第二項規定辦理延長使用許可，卻仍持續從事種植行為；其間亦未繳納使用費，但被告為圖利陳清連，通知陳清連以「登報、尋覓一保證人、四鄰證明、戶籍謄本、印鑑證明」方式補繳使用費，再由被告於八十五年九月七日以八五里鄉建字第八二一七號許可字號發給陳清連河川公地種植使用許可書，而屏東縣政府亦未負起監督查核之責，准予核備。被告之行政處分，嚴重破壤河川管理秩序與違背臺灣省河川管理規則第三十五條、四十條、四十一條第一項、四十四條第一、二項規定。類此案例○里○鄉○○道章（河川公地坐○里○鄉○○段一二九之一號）亦與陳清連以相同手法，經被告於八十五年十一月二十日八五里鄉建字第一○五五○號准予河川公地種植使用許可。㈢前二案例相關見解：⑴公務員服務法五、六、七條規定，公務員應誠實清廉、謹慎勤勉，於執行職務時，應力求切實，不得有驕恣貪惰，無故推延或推諉規避之情事，更不得假藉權力，以圖本身或他人之利益。故「依法行政」係公務員最基本之義務，尤其機關主管更須以身作則，依相關法令從事，以避免為自己留下不名譽之前科，亦使其下屬受累。是以公務員只須遵守上述原則，即無觸犯圖利罪之顧慮。⑵目前行政機關常以「機關慣行事例」作為公務員免責依據，然按最高法院八十四年度台上字第二三九三號刑事判決之見解，如法令已明文規定公務員執行事務之標準，一則不得以「慣行事例」為藉口，所謂「慣行事例」須在法無明文規定時，方有適用之可能。而公務員常誤將慣行事例置於法令之前，致誤蹈法網。又一般公務員常以其具有「行政裁量權」，而漠相關法令之規定，並以「便民」為護身符。惟從學理上，大多數學者認為行政機關之「行政裁量權」並非毫無限制，仍應遵守法律、命令之規定。依最高法院八十四年度台上字第六三六三號刑事判決之見解，即可瞭解若法令已明文規定公務員執行事務之標準，則公務員不得以「便民」作藉口，期為免責之依據。八、綜上所述，原處分認事用法顯有違誤，請為判決將其撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰一、原告原持有之屏東縣里○鄉○○段二六八之一號河川公地使用許可書，使用期限至八十年十二月三十日為止，其曾於八十一年一月二十九日向被告申請繼續使用，經被告審慎多方考量，以該筆河川公地刻正發生使用權糾紛，尚在訴訟階段為由，核予暫緩辦申請，詎料，里港鄉民陳雙春、王武、許基祿、許基貴、陳清合等人亦於八十一年一月三十日向被告陳情：「為求保障民等合法耕種權益，於訴訟終結後民等即將提出申請，以合法取得該筆河川公地使用權，並請管理河川地之單位拒絕甲○○繼續申請使用」等語。二、屏東縣河川公地種植使用許可書背面詳載之許可條例第一條規定：「本許可書有效期限為三年，使用人至許可期滿後繼續在該許可地種植使用時，應於期滿前三個月內憑各期使用費收據向本所辦理繼續使用，否則本許可書予以註銷。」經查原告在該許可地並無種植使用行為（非實際耕作人），又於使用期滿後（即八十一年一月二十九日）方提出繼續使用之申請，依法即應予以註銷。三、八十年六月臺灣省水利局編印之「水利法規解釋彙編」第一○八頁所載臺灣省水利局七十一年十二月二十九日七一水政字第五七九九○號函釋：「臺灣省河川管理規則第四十四條立法原意，係以自行耕作為目的，並無空戶之認定規定，如符合申請資格，自應依法接受辦理，並經申請核准使用後發現非申請人自行耕作時，自得依法撤銷許可使用權。」原告確實無實際在系爭河川公地從事耕作，如再核予原告繼續使用該筆河川公地，不僅於法不合，且易再造成使用人與實際從事耕作人不同之情形，而再次發生使用權糾紛問題。是以被告接獲實際耕作人即鄉民陳清合等人告知，渠等已獲最高法院判決勝訴後（最高法院民事判決八十二年度台上字第八二八號），自應依法接受申請使用。鄉民陳清合、陳雙春、王武、許慶章、許振昇、陳榮宗等實際耕作人，於八十三年元月二十七日聯名向被告提出申請使用前揭河川公地，案經被告審查及赴現地會勘無訛後，已報請屏東縣政府備查在案。四、原告動輒漫罵被告藐法令、逾越權限、怠於職守、圖利他人等語，其捏造事實企圖打擊基層人員士氣，希其自我約束。我基層人員每每必須直接面對大眾，除依法行事外，尚須考慮各方民眾需求，倘若有一方民眾為無理要求，而無法得到滿意答覆時，則到處陳情抗議，或向檢調單位控訴基層承辦人員貪贓枉法等情事，此些動作實足以嚴重打擊有心在基層服務之公務人員，造成基層人員有偏安心態，行事裹足不前，然逢此政府決心發揮公權力之際，對於類似本案情形者繁多，相信上級單位自有公斷之處理。綜上所陳，原告之訴為無理由，特請判予駁回等語。
理 由按「許可使用期間不得超過三人，期滿欲繼續使用者，除本規則另有規定者外，應於期滿前三個月內重新申請，逾期未申請者，其許可於期限屆滿時消滅。」為臺灣省河川管理規則第四十一條第一項所明定。本件原告於七十五年間經核准使用前開河川公地。至七十七年十二月三十一日屆滿復經准予繼續使用至八十年十二月三十日止。原告於使用期滿後即八十一年一月二十九日始提出繼續使用之申請，自與首揭規定不符，其使用許可於期限屆滿時消滅。被告亦以八十一年二月十日里鄉建字第一○二四號函復原告未准所請在案。又原告在七十九年間曾因系爭河川公地使用權問題與訴外人即里港鄉鄉民陳雙春、王武、許基祿、陳清合等人發生糾紛，向法院提起請求排除侵害之訴，遭臺灣屏東地方法院及臺灣高等法院高雄分院判決駁回。八十一年間，又以訴外人許基祿、許基貴、陳進益、陳雙春、王武、陳清合及陳罔帶等人為被告，提出請求履行契約之訴，亦遭臺灣屏東地方法院、臺灣高等法院高雄分院及最高法院判決駁回。嗣八十三年一月二十七日訴外人陳清合、陳雙春、王武、許慶章、許振昇、陳榮宗等人聯名向被告申請使用系爭河川公地，經被告准予許可使用，並報屏東縣政府備查在案，原告於八十六年一月六日再行提出申請，被告予以否准，洵屬有據。原告謂被告否准其申請，有違公務人員服務法、臺灣省河川管理規則規定並觸犯公務員圖利罪云云，委無足採。至被告於八十三年時准許訴外人陳清合等人使用前開河川公地或於另案有無准許訴外人陳清連等人使用其他河川公地，是否有原告所舉之違法情事，皆非本件所應審究之範圍。從而，原處分及一再訴願決定俱無違誤之處。原告起訴意旨，難謂有理，應予駁回。又本件事證已臻明晰，兩造其餘訴辯事由，不影響裁判結果，毋庸復予申論，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 四 月 九 日
行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 評 事 高 秀 真
評 事 蔡 進 田評 事 鄭 淑 貞評 事 藍 獻 林評 事 黃 璽 君右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 八十七 年 四 月 十 日