行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第六九六號
原 告 甲○○訴訟代理人 陳清秀 律師
陳添輝 律師被 告 苗栗縣政府右當事人間因土地承領事件，原告不服行政院農業委員會中華民國八十六年十一月四日八十六農訴字第八六○○五二八五號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文再訴願決定及訴願決定均撤銷。
事 實緣原告於民國八十年三月二十八日經被告核准輾轉自王玉曾，蔣奎士轉承租苗栗縣○○鎮○○○段○○○○號國有林解除地，因遲延向被告申請准予認定列入「公有山坡地放領辦法」第五條規定，依法承租使用範圍，案經被告以八十六年四月十四日八六府農林字第○四四六二六號函復略以：「經查所請已逾公告申請審查期限，應予駁回」，原告不服，提起一再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、原告確有受違法行政處分之事實：㈠被告駁回原告之申請係屬行政處分：１、查原告於八十五年十二月十七日向被告所提出之申請，係請求其就原告所承租造林之系爭土地，審查認定其是否列入「公有山坡地放領辦法」第五條規定之依法承租使用範圍，以確認原告是否為該次放領之合法放領對象；被告准駁原告之申請與否，暨如何審查認定，均有山坡地保育利用條例及公有山坡地放領辦法等相關行政命令為依據，故被告就原告之申請為准駁與否之決定，係基於職權，就本件放領之特定具體事件，對原告所為發生公法上效果之單方行政行為，揆其性質，應屬訴願法第二條規定之行政處分，自無疑義。此並有行政法院四十六年判字第九十五號判例：「行政官署依土地法規定，對於公有荒地辦理拓墾，係屬其公法上職權事項。其不許承墾之表示，應屬公法行為之處分性質，．．．。」可資參酌。２、復按，原再訴願及訴願決定均以「官署放租或放領公地，雖係基於公法為國家處理公務，而其所為放租或放領之行為，則係代表國庫管理或處分其財產，與私法上之租賃或買賣行為無異。人民倘就之發生爭執，自屬關於私權關係之爭執，應訴由普通民事法院審理裁判，不屬行政爭訟範圍。．．．揆諸前揭法條判例旨趣，未就放領或放租行為前之程序或準備作業與放領或放租行為本身予以細分，而認應分別適用行政爭訟或民事訴訟程序予以解決，反為避免兩歧，賅括認定均應一體適用民事訴訟程序，是再訴願意旨仍執前詞主張應適用行政爭訟程序，並非可採，本件再訴願程序仍有不合，仍應不予受理。」云云，駁回原告之主張。惟查：⑴本件公有山坡地之放領係基於公法法規賦予人民得申請放領公地之權利，性質上為公法上權利，並非私法上權利，有關公法上權利之侵害，及公法上爭議，自應循公法上行政爭訟途徑尋求救濟。⑵有關公有山坡地放領之前置作業程序，包括放領土地之調查、公告、審定、測量及登記業務，均係依據公法法規處理之公法上事務，在「審定及公告確定放領」之前，包括確認放領資格、放領範圍以及審定核准放領，均屬依公法規定行使公權力之行政行為，故在公地放領之前置作業階段，如因行使公權力違法侵害人民權利，自發生公法上法律效果，而應准許人民提起訴願、行政訴訟請求救濟。本件原處分在公地放領之前置作業程序中發生侵害人民之公法上請求權之情事，自屬行政處分。⑶本件系爭土地之放領，並非純以金錢為目的之買賣：本件系爭土地，係屬國有林地，而政府之放領行為，係依據山坡地保育利用條例（下稱保育條例）第二十條第三項規定訂定之公有山坡地放領辦法（下稱放領辦法）辦理相關事宜，故公有山坡地之放領或放租行為，皆係基於保護自然生態景觀，涵養水源等水土保持處理與維護，並為經濟有效之利用等山坡地保育、利用之公益目的，此於保育條例第五條並定有明文。徵諸前開法條意旨，政府所為放領之行為，本係基於特定之公益目的，而非純以金錢為目的之買賣，其理至明。⑷本件放領之標的及對象，係基於特別法令限定，非一般人所得任意承買：按依放領辦法第三條及第五條規定，公有山坡地放領之標的，限於山坡地可利用限度查定為宜林地或已編定為林業用地，且為民國六十五年九月二十四日以前經依法放租之公有土地；而放領之對象，則限於為六十五年九月二十四日前已承租該公有山坡地，至本辦法發布時仍繼續承租使用之農民、依法換約承租使用之農民．．．。可見本件系爭土地之放領標的及對象均受到嚴格、特定條件之限制，而非如一般私法上之買賣，得由任意人所承買。⑸本件承租人於取得所有權前後，均尚受使用之限制，國家之權力超乎一般民法出賣人之上：①依放領辦法第二十一條規定，本件承領人於繳清地價取得所有權前，若未依保育條例或水土保持法相關規定實施水土保持處理與維護；或有超限利用等情形，政府均得撤銷承領收回土地。②又依同辦法第二十四條規定，承領人繳清地價，取得土地所有權後，尚須滿五年始得移轉，且不得任意變更使用。參酌上開規定，本件系爭土地之承領人取得所有權前後，政府均得單方限制承領人之移轉及使用行為，此與私法上之買賣亦甚不同。⑹綜上所陳，本件放領國有林地之行為，不僅是官署代表國庫管理或處分其財產，揆諸前開各項性質，更與私法上之買賣大異其趣，且被告駁回原告之申請，係發生於公地放領之前置作業階段，並非有關放領行為本身之爭執，自無上開判例之適用。且原處分在調查審查階段，駁回原告之申請，侵害原告請求作成審定核准公地放領之行政處分之公法上請求權，而發生公法上效果，至為明顯，核其所為，自係屬行政處分，至為灼然。㈡被告駁回原告之申請，確為違法之行政處分：１、按放領辦法第十一條規定：「直轄市或縣（市）政府依前條第二款規定公告受理申請承領之期間為三十日。」此受理申請之期間應為「法定期間」，而非行政裁量之範圍，自不容政府機關恣意減縮變更，否則即有侵害人民權利之嫌。２、惟查：⑴被告以八十五年十一月二十九日八五府農林字第一三一五七○號公告，通知各承租造林戶辦理申請承領審查之截止日為同年十二月十六日，故本件國有林地之放領，自公告發布日起至截止日止，僅有十六天，並未符合法定期間三十日之要求，已顯然違反放領辦法第十一條之規定。⑵被告違反逕自縮短受理申請之期間在前，復以原告逾其所公告期間一日為由，駁回原告之申請在後，其援引違法之公告，作為駁回原告依法應為合法申請之依據，顯有未洽。３、復查：⑴被告未合法送達申請放領之通知，致原告雖於申請承領之末日輾轉得悉上開公告，亦因病未能及時提出申請，已如前述。⑵按該公告所示申請承領之期間既未達法定期間三十日，則縱原告因故遲誤，惟仍未遲誤法定期間，依法亦不影響苗栗縣政府審查認定系爭土地是否應列入放領辦法第五條所規定之依法承租使用範圍。⑶原告既非蓄意遲誤苗栗縣政府所公告之期間，而係因苗栗縣政府未為合法之送達，亦未予原告合法之期間提出申請，則苗栗縣政府駁回原告未違反法定期間之申請，確係違法之行政處分。二、被告之違法行政處分，已損害原告之權利：㈠原告依法具有承領系爭土地之資格：１、按放領辦法第三條規定：「依本辦法辦理放領之公有山坡地，指山坡地範圍內供農業使用，經依法完成總登記，並依山坡地可利用限度查定為宜農、牧地、宜林地或已編定為農牧用地、林業用地，且在中華民國六十五年九月二十四日以前經依法放租之公有土地。」復按同辦法第五條規定：「公有山坡地放領對象，除第六條規定者外，為中華民國六十五年九月二十四日以前已承租該公有山坡地，至本辦法發布時仍繼續承租使用之農民、依法換約承租使用之農民或由其繼承人繼承承租使用之農民。」２、查原告承租系爭土地，係於五十三年一月十八日，依法放租予案外人王玉曾之公有土地，而由原告依法換約承租使用迄今，此有「承租省、國有林解除地租地造林換訂契約（轉讓改訂契約）過程順序表」；及「切結書」乙紙可稽。故原告係符合放領辦法第五條所定之公有山坡地放領對象。㈡原告因被告之違法行政處分，致申請承領系爭土地之權利遭受損害：原告向被告申請准予認定列入放領辦法第五條之放領對象，詎被告以原告所請已逾公告申請審查期限，而駁回原告之申請，其違法之行政處分，使原告無法受核准認定列入放領辦法第五條放領對象之審查，侵害原告申請承領系爭土地之公法上權利之事實，至為明顯。三、綜上所陳，原處分及訴願、再訴願決定認事用法均有違誤，請均予依法撤銷之等語。
被告答辯意旨略謂︰一、系爭土地已依法升科登記及查定其土地可利用限度，自無行政法院四十六年判字第九十五號判例：行政官署依土地法規定，對於公有荒地辦理拓墾之事實外，本案土地之原契約暨經原出租機關新竹林區管理處於民國六十四年二月八日終止合約，被告於八十五年十一月二十五日八五府農林字第一三一五七○號公告，並以掛號函請各該（原）承租造林人申請審查是否符合臺灣省政府農林廳林務局八十四年十月二十八日八十四林政字第二七一九四號函釋示原則，自非屬「公有山坡地放領辦法」第十條、第十一條所定「公告受理承領之前置作業」，亦非其所定程序或其先期作業之一部份，而為審查其前、後承租契約是否繼續所作之行政裁量權宜措施，自無公告三十天之法定期間限制。二、被告依照臺灣省政府農林廳林務局八十四年十月二十八日八十四林政字第二七一九四號函釋示原則，以八十五年十一月二十九日八五府農林字第一三一五七○號公告及掛號函請原竹東林區管理處之承租造林人，「：如迄今仍繼續換約承租使用之農民，務請於本（八五）年十二月十六日以前逕向土地所在地鄉鎮公所申請，俾據以審查，逾期不予受理，請勿自誤」。並列冊在上項一三一五七○號公告陳列週知在案，當已具備法律效力及公信力。本府倘不依上項掛號函及公告意旨執行，對公告期滿其他未申請審查者（計三六一件）將如何以待。三、原告在本案林班地解除前，與（）前竹東林區管理處間並無資料顯示訂有租約可稽，且被告前項公告受理申請審查，其期間非僅八十五年十二月十六日一天為期，據原告添附之診斷證明書載（如附件四），縱原告於民國八十五年十二月十六日因病門診半天，然其舉證，掛號郵件查單內載（如附件五），寄件人劉雪梅於民國八十五年十二月十七日交寄卓蘭鎮公所之限時掛號郵件，足證顯已逾前項公告申請期限，本於公平公開原則，被告對原告所作之處分，應屬合理，亦未影響原告承租系爭公有山坡地之直接權益情事。四、原告之訴為無理由，請駁回原告之訴等語。
理 由本件一再訴願決定均引用訴願法第一條、第二條規定及本院五十六年度判字第十九號判例以「官署放租或放領公地，雖係基於公法為國家處理公務，而其所為放租或放領之行為，則係代表國庫管理或處分其財產，與私法上之租賃或買賣行為無異。人民倘就之發生爭執，自屬關於私權關係之爭執，應訴由普通民事法院審理裁判，不屬行政爭訟範圍。」等語，因而均認定原處分非屬訴願法上之行政處分，均決定從程序上不合法予以駁回，固非無見，然查：山坡地之放領程序，既應適用山坡地保育利用條例第二十條第三項「公有山坡地放領辦法」核辦，似屬公法上契約性質，而非單純之私法上買賣。放領程序中就該放領辦法之適用發生爭執，並非單純辦理公開放領，處分公有財產，參諸本院四十六年度判字第九十五號判例意旨，似應受司法審查而得為行政爭訟之標的，從而本件一再訴願決定均未從實體上就原處分是否有理由依法予以審酌，竟均遽以程序上不合法予以決定駁回一再訴願，揆諸上開規定及說明，難謂允洽，原告執以指摘一再訴願決定於法不合，尚非全無理由，爰將一再訴願決定均予以撤銷，由一再訴願決定機關另依法從實體上審理，另為合法妥適之決定，以期適法，而昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 四 月 十七 日
行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 評 事 陳 石 獅
評 事 趙 永 康評 事 高 啟 燦評 事 林 清 祥評 事 鄭 淑 貞右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 佩 玲中 華 民 國 八十七 年 四 月 二十 日