行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第七一號
原 告 丙○○
甲○○戊○○丁○○乙○○被 告 福建省金門縣地政事務所右當事人間因重測事件，原告不服福建省政府中華民國八十六年七月十四日八六閩訴決字第八六○○九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
事 實緣原告甲○○、戊○○、乙○○於民國八十四年四月二十九日、原告丙○○於同年五月二十日、原告丁○○於同年五月三十日分別向被告申請就坐落於金門縣○○鄉○○○段○○○○號未登記土地為測量，經被告以原告無法會同關係人到場認定簽章完成指界程序，予以駁回。原告不服向金門縣政府提起訴願，經金門縣政府以八十四年十一月一日府訴字第二五八七二號決定書駁回其訴願，原告不服，向福建省政府提起再訴願，經該府以八十五年七月十八日閩訴決字第二十六號再訴願決定撤銷原處分，由原處分機關另為適法之處分。被告重新審查，於八十五年九月十四日以地測字第二七八九號土地複丈案件補正通知書通知原告補正典契或回贖有關證明文件，繼承系統表，相關戶籍謄本及盤山村鄰長翁文宗等人到場勘查無訛之證明文件、盤山村長翁振團等人切結書，被告乃補正典契、繼承系統表及村、鄰長證明書。經被告審查後以原告補正之繼承系統表及戶籍謄本經查不實與民法第一千一百三十八條規定不合，且系爭土地係四十二年由金門縣林務所及駐軍部隊造植林木，六十年間編入第六林班第三小班經營管理迄今，原告並無連續占有使用收益事實。遂於八十五年十月十五日以地測字第三一六一號函駁回，原告不服向金門縣政府提起訴願，該府亦以原告所檢附繼承系統表有疑義，對系爭土地無連續占有，使用收益事實等，以八十六年四月十日府訴字第○六八○四號決定書駁回原告訴願，原告仍不服，提起再訴願，遭駁回，乃提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、查本件原告等就系爭四四一地號未登記土地申請辦理測量登記，原處分機關先則以原告等「無法會同關係人到場認定簽章完成指界程序」為由予以駁回，而金門縣政府亦據此駁回訴願，然按之地籍測量實施規則第二百二十九條第四項之規定：「關係人屆時不到場者，得逕行複丈」之規定，此項駁回已屬無據，再依金門縣所制定之「福建省金門縣未登記土地辦理測量登記作業準則」第三條第六項之規定：「申請人應先於複丈測量時到場指界．．．會同鄰地關係人．．．共同認定，自行設立界標，並在複丈之地籍調查表簽名或蓋章，申請人或關係人不簽名或蓋章時，測量人員應在複丈圖之調查說明其原因，並簽報主任核准，將辦理情形通知申請人及關係人，界址有爭議時，準用土地法第五十九條第二項之規定調處之。」，亦未有關係人不會同到場，即得駁回之規定，反之仍應繼續製作複丈圖，且該金門縣之行政命令亦不得牴觸上級主管機關及內政部制定之「地籍測量實施規則」。故先前之原處分及原訴願決定均已有違誤。二、惟上開違誤之原處分及原訴願決定經福建省政府再訴願決定撤銷後，原處分機關即被告竟以八十五年九月十四日地測字第二七八九號函通知原告等補正典權及回贖之有關證明文件，繼承系統表及戶籍謄本，以及盤山村鄰長、村長之證明文件及切結書等，經原告等補正後，卻又以八十五年十月十五日地測字第三一六一號函，以原告等補正之繼承系統表及戶籍謄本經查不實，並與民法第一千一百三十八條規定不合，並以該所逕行函查之金門縣林務所回函稱系爭土地已編入林班地，而認並無原告等主張因占有而時效取得之事實而據以駁回，然查本件原告等主張申請系爭未登記土地測量登記，係依前述「福建省金門縣未登記土地辦理測量登記作業準則」之規定而為申請，此等登記乃係就未依法完成測量之土地所為之測量登記，係一種地籍整理之性質，本質上乃係一種重新辦理或補行辦理之土地「總登記」性質，而原告等所提「繼承」及「時效取得」之二種主張，僅係申請總登記之原因，並非就已登記之土地申請為繼承登記或為時效取得之移轉登記，亦即原告等係以現所有權人之地位申請為總登記，而依中央法規標準法第十八條之規定，人民聲請案件，在處理程序終結前，法規有變更，而舊法有利於當事人者，得適用舊法規，本件原告等申請之時間係於八十四年四月及五月間，係在土地登記規則八十四年七月修正之前，而依修正前舊土地登記規則第四十一條之規定：「申請土地總登記，不能提出登記原因證明文件時，應取具保證書，保證申請人無假冒情事。」此蓋因土地總登記乃最原始之登記，難免有原始憑證喪失不全，或繼承系統難以查考之情形，乃特別規定得以保證書代替登記原因證明文件，而依前述金門縣未登記土地辦理測量登記作業準則第三條第六款之規定：「原權利人得檢憑有效證明文件及鄉鎮長證明文件逕向金門縣地政事務所申請（其登記原因證明文件無法提出者，應加附保證書及保證人之身分證影本）．．．」亦係規定得提出保證書以代原因證明文件，而均未有令申請人提出繼承系統表及戶籍謄本之規定，乃被告卻將原告等之申請誤為係繼承登記，而依舊土地登記規則第四十二條之規定命補正戶籍謄本及繼承系統表，已有違誤！其一方面命提出繼承系統表及戶籍謄本，一方面又要求提出村鄰長之保證書及切結書，亦顯為重覆！則其事後又以繼承系統表不合云云，而為實體審查作為駁回之理由，尤有違誤，而與上揭法條不合！三、就原告等主張以時效取得為總登記原因之部分，依土地法第五十四條之規定，申請人只須經土地四鄰證明即得申請為土地所有權人之登記，而地政機關只能依同法第五十五條予以公告，如公告期間有人異議，則依同法第五十九條規定辦理調處，另依前述金門縣未登記土地辦理測量登記作業準則第三條第二款之規定：「占有人依民法第七百六十九條及七百七十條之規定，主張和平占有時效完成取得土地所有權之未登記土地，除應依內政部六十八年六月二十一日台內地字第二一四六六號函規定申辦所有權登記，經金門縣地政事務所審查無誤後，應即公告，同時通知國有財產局，並通知金門縣政府之建設局，如無異議後，始得辦理登記。」故此等主張時效取得之總登記，地政機關均只得依法予以受理，並辦理公告及通知國有財產局及金門縣政府建設局而已！殊無主動調查占有事實之權限！乃本件被告卻逕行函金門縣林務所查詢，並以覆函之內容，即認定系爭土地早已編入林班地云云，而否認原告等之主張，既不公告，亦不調處，此等作法無異以行政機關取代司法機關之審判權，既與前述法規不合，亦顯逾越行政權之分際，至屬不當！四、末查，「地籍測量實施規則」乃針對地籍測量而為之規定，與土地登記程序有別，該規則所規定申請複丈應提出之證明文件，亦未有辦理總登記時應提出戶籍謄本及繼承系統表之規定（請參該規則第二百二十六條），且此實施規則亦不能違反或變更土地法或土地登記規則之規定，乃本件被告竟引據該實施規則第二百三十一條、第二百三十二條之規定據為駁回原告等申請之行政處分，其適用法律亦明顯錯誤！五、綜上所述，本件被告為駁回原告等申請之行政處分，其適用法規實有明顯錯誤，程序亦顯不合法，原訴願決定及再訴願決定不查上情，亦有違誤，為此提起本件行政訴訟，敬請悉予撤銷，以維權益。六、對被告於八十六年十月之答辯書，補述理由如后：⑴被告答辯理由一，謂該土地測量登記無「作業準則」之適用，惟查被告於⒏⒏地測字第一
七八七、一七九一號函，均引用該「作業準則」之規定，駁回原告之聲請，被告再答辯無「作業準則」之適用，足見所言前後矛盾，顯非事實。⑵答辯書第二點，所謂從新從優原則，當指舊法有利於當事人之部分，此乃立法之本意，非得由被告擅自曲解。⑶原告係依「作業準則」及土地法相關規定辦理，與金馬安輔條例等並無相關，且「作業準則」與安輔條例之公告申請登記期間，一為八十四年六月，一為八十六年五月，二者期間及要件、性質非一，又如何能要求原告一體適用﹖被告答辯意旨略謂︰一、按原告於行政訴訟起訴狀中主張所申請未登記土地測量登記，係依「作業準則」之規定而為申請。惟依上開說明，該作業準則第三條第六項之適用，以有「因地籍圖重測而發現之未登記土地」為適用前提。而地籍圖重測之實施，依土地法第四十六條之一規定，係指：「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」而言。是本件倘非屬「因地籍圖重測而發現之未登記土地」，則似無援引本條項申請測量登記之餘地，故原告申請測量登記之處理程序，自應依土地法及土地登記規則等有關規定辦理之。二、復按我國法制上關於法規溯及既往之問題，在法規適用仍以不溯及既往為原則，中央法規標準法第十八條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」係採從新從優原則，所謂「處理程序終結前」指案件之聲請程序，不包括訴願及行政訴訟等救濟程序，在救濟程序中法律或命令變更不生影響，仍適用原有法規。又中央法規標準法第十八條，解釋上應認為係對實體法之適用所作之規定，至於程序規定變更時，仍應以程序從新為原則，但法規另有規定者，應從其規定。查本件無援引作業準則第三條第六款規定之餘地已如前述，按舊土地登記規則第四十一條雖規定，申請人無法依土地登記規則第三十二條第一項第二款規定提出登記原因證明文件時，申請人應取具保證書，保證申請人無假冒情事，惟八十四年七月十二日修正發布之新土地登記規則則已將舊土地登記規則第四十一條之規定予以刪除，而本件申請案乃於八十四年八月八日首次駁回申請人之申請，依上揭說明，原告於無法提出登記原因證明文件時，自不得主張以保證書代替登記原因證明文件。三、再按原告申請之未登記土地測量登記申請原因除「繼承」外，尚有「時效取得」，該「時效取得」係基於其自身之占有使用收益事實或其先祖之占有使用收益事實尚不明確外，依安輔條例第十四條之一第一項及「金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法」第三條第二項規定，金門縣地政所自得要求原告提出土地登記規則第四十四條規定（即舊土地登記規則第四十二條）之文件，即繼承系統表及戶籍謄本。四、另原告主張以時效取得為總登記原因之部分，依土地法第五十四條之規定，申請人只須經土地四鄰證明即得申請為土地所有權之登記，而地政機關只能依同法第五十五條予以公告，如公告期間有人異議，則依同法第五十九條規定辦理調處，另依前述金門縣未登記土地辦理測量登記作業準則第三條第二款之規定：「占有人依民法第七百六十九條及七百七十條之規定，主張和平占有時效完成取得土地所有權之未登記土地，除應依內政部六十八年六月二十一日台內地字第二一四六六號函規定申請所有權登記，經金門縣地政事務所審查無誤後，應即公告，同時通知國有財產局，並通知金門縣政府之建設局，如無異議後，始得辦理登記。」故此等主張時效取得總登記，地政機關均只得依法予以受理，並辦理公告及通知國有財產局及金門縣政府建設局而已！殊無主動調查占有事實之權限言之，亦有未當之處。本件無作業準則之適用已如前述外，至所謂土地申請登記之形式上及實質上之審查，亦即對原告所提出之登記原因證明文件等項，須審查是否與事實相符，以及是否足資確定其權利內容等等，並經審核無誤後，始得辦理登記，而非僅限於對登記原因證明文件為形式上之審查。故原告上開主張「．．．地政機關均只得依法予以受理，並辦理公告及通知國有財產局及金門縣政府建設局而已！殊無主動調查占有事實之權張！．．．」言之，顯屬無由。五、按原告所提出之系統繼承表經本所為形式上及實質上審查後，認其繼承系統表有所疑義，依照土地法第五十五條、第五十六條、第七十五條，土地登記規則第四十九條至第五十一條之規定，於原告無法就其登記原因證明文件再為補正者，金門縣地政所自得駁回其登記之申請，無須再為公告與調處，此可參照行政法院四十二年判字第一號判例即明。惟本件因無作業準則之適用，故似無依作業準則第三條第六款規定適用「地籍測量實施規則」第二百三十一條、第二百三十二條有關複丈規定。據上所陳，本件訴訟為無理由，請駁回其訴訟，以維地政。
理 由按辦理土地登記前，應先辦地籍測量。地籍測量實施規則，由中央地政機關定之。分別為土地法第三十八條第一項、第四十七條所明定。又依中央地政機關內政部訂頒地籍測量實施規則第六條第一項規定，已辦理地籍測量之地區，得實施土地複丈。關於土地複丈（測量）之申請人及申請複丈應備文件，同規則第二百二十四條、第二百二十六條分別定明，悉依申請人申請意旨而審查，有不合規定者依同規則第二百三十條通知補正。其通知補正若不合規定，逕以未遵照補正為由駁回複丈之申請，自非合法。本件原告分別先後於民國八十四年四月二十九日、五月二十日及五月三十日，向被告申請就坐落於金門縣○○鄉○○○段○○○號未登記土地（下稱系爭土地）為測量，經被告以原告無法會同關係人到場認定簽章完成指界程序，予以駁回，原告不服，向金門縣政府提起訴願，經金門縣政府以八十四年十一月一日府訴字第二五八七二號決定駁回其訴願，原告不服，向福建省政府提起再訴願，經該府以八十五年七月十八日閩訴決字第二十六條再訴願決定撤銷原處分，由被告另為適法之處分，被告重新審查，於八十五年九月十四日以地測字第二七八九號土地複丈案件補正通知書通知原告補正典契或回贖有關證明文件，繼承系統表，相關戶籍謄本及盤山村鄰長翁文宗等人到場勘查無訛之證明文件、盤山村長翁振團等人切結書。原告乃補正典契、繼承系統表及村、鄰長證明書。經被告審查後以原告補正之繼承系統表及戶籍謄本經查不實與民法第一千一百三十八條規定不合，且系爭土地係四十二年由金門縣林務所及駐軍部隊造植林木，六十年間編入第六林班第三小班經營管理迄今，原告並無連續占有使用收益事實。遂於八十五年十月十五日以地測字第三一六一號函駁回原告之申請，固非全無見地。惟查原告檢附之典契，據其在被告重新審查前之再訴願補充理由書陳稱，係其先人排行「耀」之雙騰公出典祖產（系爭土地）於族人，之後回贖該地而收回之典契。核該典契內載之典權人本鄉下保族叔耀雙騰有承祖父應分園．．．典與上保東族侄．．．」，及原告提出之繼承系統表載其被繼承人上溯至翁雙騰暨戶籍謄本、族譜證明其直系尊親屬確有雙騰其人等情，足見其檢附之典契與所稱回贖並無相左之處，乃被告重新審查後，似以「檢附證件為典契，再訴願補充理由書為回贖」不符為由，以補正通知書請原告「檢附有關證明文件」，其通知補正之理由即有未洽，且究應檢附何項有關證明文件以證明何事，並未明示，如何據以補正。詎原處分以未遵照補正為由駁回原告之申請，自不足以昭折服。又有關繼承系統表及戶籍謄本，原告業已補正檢送，經查於申辦繼承登記案件，依土地登記規則第四十四條第二項規定，尚僅由申請人依民法有關規定自行訂定，註明如有遺漏或錯誤致他人受損害者，申請人願負法律責任，並簽名或蓋章。可知登記機關只為形式上審查，並不為實質上之認定。則於申請複丈測量之情形，基於同一法律上理由，亦應如是。原告並陳明其業據該繼承系統表及戶籍謄本向被告申辦另筆土地之繼承登記，未見被告審查認有不符等情，為被告所不爭執。乃原處分以「所補正之繼承系統表及戶籍謄本，經查不實，並與民法第一千一百三十八條規定不合」為由駁回原告之申請，似從實質上審查認定，自不無可議。又查原告所執典權上之土地確屬系爭土地，經盤山村鄰長翁文宗、翁文豹、翁享國、翁淵權到場勘查無誤，各出具證明書原本，業經原告於被告重新審查前之再訴願補述理由書檢附，並為該次再訴願決定書列載甚詳，該再訴願決定書撤銷原處分，著由被告另為處分，被告不能謂無所悉，且被告通知原告補正後，原告曾於八十五年九月三十日具報告書，由被告於同日收件，有該報告書影本附於訴願決定卷（第三十五頁）為證，觀同卷該報告書影本後另有上述翁文豹、翁享國、翁淵權、翁文宗之證明書及翁振國、翁文翰、許維琮、許慧成切結系爭土地為原告所有經到場勘測屬實之切結書影本，究竟是否該報告書所附，因被告檢送之原處分卷書證不全，連原處分書，通知補正之通知書均付厥如，遑論上開報告書，自無從審認。苟該報告書已附具各該切結書、證明書，則原告顯已補正完成，被告於八十五年十月十六日以原告未補正上開切結書及證明書而駁回其申請，即有未合。又查原告對於系爭土地申請複丈測量，於申請書上僅表明複丈原因為未登記土地測量，嗣在行政救濟中，或主張系爭土地為繼承其祖先所得，或主張依時效取得所有權。依前者，系爭土地係其所有；依後者，系爭土地係他人所有，二者顯不能併存。原告於上開報告書表明當初係依占有之時效取得提出申請，其後又主張繼承而得之事實，究竟如何，關係不同之法令適用，被告自應予以分別論究，事實始能明確，法律適用始有準據。乃被告未予分明，併而通知補正，併而以未照補正為由予以駁回，自難分就不同原因事實論斷其合一所為處分是否適法，其處分亦有未合。若以時效取得所有權為原因，依地籍測量實施規則第二百二十六條規定，應檢附足資證明文件。參諸土地法第五十四條關於時效取得土地所有權之聲請登記應經土地四鄰證明之規定，檢附土地四鄰證明而申請複丈，即符合該規則所稱足資證明文件。此土地四鄰證明，係證明申請人占有土地合於時效取得之要件事實，與地籍測量實施規則第二百二十九條規定四鄰土地所有權人之到場，係使見知申請人指界之情形不同；與福建省金門縣未登記土地辦理測量登記作業準則第六條規定申請人應到場指界，在界址分歧點、彎曲點或其他必要之點會同鄰地關係人共同認定之在於認定界址情形亦不相同。經查本件被告固曾通知原告會同四鄰關係人到系爭土地現場指界，惟未命其提出證明時效取得要件事實之土地四鄰證明，顯未踐行地籍測量實施規則第二百三十條所定應通知補正之程序。雖其自行函請金門縣林務所查復系爭土地於四十二年間起由該所及部隊造林，編為林班管理迄今等情，究屬與原告主張占有而時效取得所生之私權爭執，惟民事法院有權確定，苟原告能提出土地四鄰證明，依其證明可認合乎時效取得之要件事實，則惟於嗣後申請為所有權登記經公告由關係人提出異議爭執占有系爭土地之私權，被告始得依土地法第五十九條第二項予以調處，乃被告逕以自行函查結果認原告無連續占有事實，未待原告提出土地四鄰證明即駁回原告複丈之申請，自有未合。綜上說明，原告申請複丈系爭土地，應備證明文件有所欠缺，並非不能補正，乃被告通知補正不合規定，逕予駁回複丈之申請，依首開說明，自非適法。訴願、再訴願決定未予糾正，同有不合。原告指摘為違法，非全無理由，應悉予撤銷，由被告另為適法之處理。末查原告申請系爭土地複丈，係由丙○○與丁○○與甲○○、戊○○、乙○○三人各自申請，各主張系爭土地全部之權利（甲○○等三人每人三分之一，合為全部），有無衝突。又丙○○似與其他四人有不同之繼承系統，被告原先亦分別為駁回之處分，原告亦分別提起訴願，先一次之訴願決定合併予以駁回，之後即合併處理，被告重新審查，通知補正及駁回複丈申請亦合併五人為之，原告於行政救濟中曾指摘不應合不同申請情形一併處理，是否屬實。案經發回，宜併斟酌調查，以臻明確。附予指明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 一 月 十六 日
行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 評 事 陳 石 獅
評 事 趙 永 康評 事 高 啟 燦評 事 蔡 進 田評 事 鄭 淑 貞右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 郭 育 玎中 華 民 國 八十七 年 一 月 十九 日