行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第七二號
原 告 甲○○被 告 臺北市士林地政事務所右當事人間因地上權登記事件，原告不服內政部中華民國八十六年八月十九日台八六內訴字第八六○三四六七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告於民國八十五年十一月七日以在坐落台北市○○區○○段一小段三八二地號國有土地上有建築物（面積一四四．○五平方公尺）為目的而使用之，已歷二十年以上，向被告申請時效取得地上權登記（八十四年十一月十日曾申辦勘測）。經被告審查後，以八十五年十二月十二日北市士地一字第一九七○七號公告三十日並通知上開國有土地管理機關財政部國有財產局。嗣財政部國有財產局台灣北區辦事處以八十五年十二月二十三日台財產北三字第八五○三六二○五號函檢附國有財產局訴請原告拆屋還地勝訴之台灣士林地方法院八十四年度重訴字第二七一號民事判決書影本並提出異議。被告乃依土地法第五十九條第二項規定，通知原告及財政部國有財產局台灣北區辦事處舉行調處，因原告未出席，調處不成立；復於八十六年二月十八日舉行第二次調處，惟雙方未達成協議。被告遂依土地登記規則第七十條第一項第二款規定依職權予以裁處，作成應駁回地上權登記申請案之調處結果，以八十六年三月十七日北市士地一字第八六六○三五五八○○號函檢附調處會議紀錄及調處結果通知書予原告。原告不服調處結果，循序提起訴願、再訴願，均遭駁回，遂提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂︰一、按對於物有事實上管領之力者，為民法第九百四十條之占有人，占有他人土地以建築物為目的使用者，為民法第八百三十二條之地上權人，完成二十年間和平繼續占有之時效者，依民法第七百七十二條準用同法第七百六十九條之規定，取得其地上權，為法律賦予占有人之權利保障。以時效取得權利登記者，由占有之權利人或登記之名義人單獨申請之，登記機關應為取得之登記，土地登記規則第二十八條第七款及第六十二條所明定，為法規對占有人之權利保障。參照最高法院二十三年上字第二四二八號判例要旨：「完成占有時效，原所有人即喪失其所有權，其物之返還請求權，當然隨之消滅．．．」及六十八年台上字第三三○八號判例要旨：「占有人本於取得時效申請登記為地上權人時，性質上並無所謂登記義務人存在，無從以原所有權人為被告，訴請命其協同辦理該項權利登記，僅得向該管市縣之地政機關申請之．．．」，為判例對占有人之權利保障。依司法院三十年院字第二一七七號令釋：「公有土地之所有權人為國家，就私法關係而論，國家為公法人，占有公法人之土地，自屬民法第七百七十九條、第七百七十條所謂占有他人之不動產，除土地法第八條（現第十四條）所定不得私有者外，亦有取得時效之適用」。又同院大法官會議八十一年第二九一號釋示：「取得時效制度，係為公益而設，依此制度取得之財產權，應為憲法所保障，即使取得地上權之標的物為違章建築物，亦應取得地上權登記，否則，即與憲法保障人民財產權之意旨不符」。為解釋對占有人之權利保障。此為法律、規章、判例、解釋，對時效取得地上權之現行有效法規，受理再訴願之內政部為中央地政主管機關，竟公然悉予否定，國家尚有何法治之可言﹖二、原告隨軍來台，居無定所，於民國五十年間，經前陽明山管理局指定於現址即台北市○○區○○段一小段三八二地號（廢棄水利地）上自費搭建克難房屋居住，占地一四四．○五平方公尺，並經戶政機關編訂為榮華三路一巷五十號，設籍迄今均逾二十年以上，國有財產局於民國七十六年十二月十九日始登記為國有，其起訴原告拆屋還地前，原告已申請登記，民事判決猶命拆屋還地，顯有違誤。被告據民事判決為據駁回登記，亦違背法令。在原告完成長期占有時效之後，外眛先機，喪失所有權利，惟地上權係仍繼續存在，乃於八十四年十一月十日向原處機關申請時效取得地上權登記，詎罔顧土地登記規則第六十二條之規定，違法徵詢國有財產局意見而為公告，並接受其異議及實施調處，違反土地登記規則第二十八條第七款及最高法院二十三年上字第二四二八號判例要旨，其經審查與時效取得地上權規定相符並公告三十日期滿後，兩次定期實施調處，原告以時效取得地上權屬於占有人之單獨行為，並無相對之義務人僅有一方，如何調處﹖經以書面申復其義，詎竟惱羞成怒而依土地法第五十九條第二項規定，駁回登記之申請，並限於十五日內訴請司法機關裁判，其適用法規為顯有錯誤，且錯得離譜，並攪亂行政與普通司法民事訴訟體制，殊為法所不許。三、政府本於公權力對人民私權益所為處分，如因不當而致人民權益蒙受損害者，受害人民得循訴願程序及提起行政訴訟以謀救濟，原告須為受害之人民，被告須為處分之機關，相互間根本不可能發生私權爭執，時效取得地上權登記事件，占有人於完成法定時效時，原所有人之所有權與請求權同告消滅，僅由占有之權利人單獨申請取得登記，已無相對之義務人，更無其他權利關係人，何來私權爭執﹖除分見於民法第七百七十二條，土地登記規則第二十八條第七款，第六十二條所定者外，復有最高法院六十八年台上字第一五八四號及第三三○八號判例要旨：「占有人本於時效規定申請登記為地上權人時，性質上並無所謂登記義務人存在，同時不得以原所有權人為被告，訴請命其協同辦理是項權利登記，僅可向所在地之地政機關申請之」，可資參照，足證時效取得地上權為人民與政府機關間之公法上關係，並非私法上之權利行為，又證之內政部台內地字第八○八七一號函以「申請時效取得地上權登記案件，於登記機關審查中或公告期間，土地所有權人提出已對申請人之占有，向法院提起拆屋還地之訴訟，或確定判決文件聲明異議時，因該訴訟非地上權登記請求權有無之私權爭執，不得做為該時效取得地上權登記申請准駁之依據，乃應依時效取得地上權登記有關規定辦理」，為經內政部邀同司法院民事廳、法務部，及台灣省（市）政府地政機關會商所獲致之結論」，着為時效取得地上權登記法規之一，其原因為時效取得地上權，係占有人與機關間之公法上關係，私權爭執，係所有權人與占有人間之私法上行為，二者不可混為一談，更不得以私權爭執而為駁回。四、土地登記規則，為土地法第三十七條第二項之立法授權由中央地政機關所訂頒，為不動產物權登記之程序法，由於人謀不臧，設計又欠週延，對於何者為設定登記﹖何者為取得登記﹖尤以地上權登記為然，因其分辨不清，混淆不明，頗有生四足者均為獸，不管他是牛是馬﹖長兩翼者均為禽，不問他是雞是鴨﹖訂頒五十年來，其中若干違法違憲之處，均未加以檢討修正，不知損害多少類是權益，行政故裝糊塗，司法故作痴聾，受害人力竭聲嘶，哭訴無門，從無一人出而伸張正義與公理，大家將錯就錯，茲分陳之：⒈設定地上權登記，為雙方本於契約行為，其條件載明於約內，並訂定存續期間，土地所有權人得依約定期間屆滿時塗銷其地上權登記，如土地法第一百零二條規定是，取得地上權，為一方本於完成占有時效為要件，係無償取得，並不得塗銷其登記，如民法第七百七十二條規定是，二者具備之形式要件與實質要件，以及適用之法規，均無一相同，自不得混為一談。⒉本於雙方私法上之契約行為設定地上權登記，如雙方發生約定爭議，則屬私權爭執，因有權利人與義務人，地政機關始得通知雙方予以調解，調解不成，受駁回之一方如有不服者，方可命其向法院訴請裁判，時效取得地上權為單獨申請並無相對之義務人，何來私權爭執﹖如何調處﹖在不得以原土地所有人為被告之前提下，究以何人為被告﹖其引用土地法第五十九條第二項，顯有錯誤。⒊時效取得地上權登記之土地，唯問是否為供建築使用﹖有無土地法第十四條各款情形之一﹖已否完成法定占有時效﹖其為私有﹖抑公有﹖均非所計，法規上（民法第七七二條，土地登記規則第二十八條第七款）所稱「取得」者，具有強制性及絕對性之作用，故稱「取得」而不稱「設定」之原因在此，蓋設定須受契約之拘束，其權利之保障限於約定期間，取得則否，二者之效益亦迥不相侔。⒋土地登記規則第二十八條第七款及第六十二條為依土地法第五十四條因時效而得土地權利之規定而訂立，亦時效取得地上權登記之法規依據，土地法第五十九條第二項之調處，則以設定地上權登記之私法上契約行為，有權利人與義務人間發生私權爭執者，始可據以處理，時效取得地上權登記，已無他權利人存在，與誰發生私權爭執﹖屬於絕不可能，前者類以金錢期間為要件，得收回或塗銷，後者為無償及永久，不得塗銷，二者形式與實質大不相同，顯不得以土地法第五十九條第二項據為處理時效取得地上權非私權爭執事件。五、原告占有系爭基地為建築物使用完成二十年以上之長期占有時效，具備時效取得地上權登記之要件，申請取得地上權登記，無論依現行有效法規之法律（民法第七七二條）規章（土地登記規則第二十八條第一款）、判例（最高法院二十三年上字第二四二八號、六十八年台上字第三三○八號）、解釋（司法院三十年院字第二一七七號、大法官會議八十一年釋字第二九一號解釋）等均屬相符，應逕為取得地上權登記（土地登記規則第六十二條），乃其竟依違法違憲之土地登記規則第一百十四條（否定同規則第二十八條第七款及第六十二條之效力）而為公告，調處及命向法院訴請裁判，強行將行政事項誤為私權爭執而命向司法機關訴訟，破壞司法體制，屬於違法處分，極為顯然，乃受理訴願之台北市政府及再訴願之內政部，明知原處分違法，猶予維持原議，大家故裝糊塗，同和稀泥，尤其內政部不應乃爾，是率天下而亂也，烏乎可﹖鈞院為防範行政機關濫用職權侵害人民私權而設，職司官民爭訟之公法仲裁人，縷述前情狀請本於就事論事，依法言法之本旨，至公至正，不偏不倚之立場，大是大非，護法護民之情操，仗義執法，力匡時弊，判決撤銷原處分及原再決定。
被告答辯意旨略謂︰按土地法第五十九條第二項規定：「因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管市縣地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後十五日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」。另查「登記機關調處土地權利爭執事件，應依左列規定辦理：一、訂期以書面通知當事人舉行調處。
二、．．．其未達成協議．．．者，登記機關應依職權予以裁處，作為調處結果。三、．．．四、第二款調處結果，應以書面通知當事人。通知書應載明當事人如有不服調處結果，應於接到通知書後十五日內訴請司法機關裁判，並應於訴請司法機關裁判之日起三日內將訴狀繕本送登記機關，逾期不起訴者，依調處結果辦理之。五、登記申請人不服調處結果，未於前款規定期間內起訴者，應駁回其登記之申請，並以副本抄送異議人。」「土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。前項登記之申請，經登記機關審查證明無誤應即公告。公告期間為三十日，並同時通知土地所有權人。土地所有權人在前項公告期間內，如有異議，依土地法第五十九條第二項規定處理。．．．」為土地登記規則第七十條第一項及第一百十四條所規定。本件原告就坐落本市○○區○○段一小段三八二地號土地內之建築物面積一四四．○五平方公尺，向本所申請時效取得地上權登記。經本所審查後，以八十五年十二月十二日北市士地一字第一九七○七號公告三十日並通知系爭國有土地管理機關財政部國有財產局，嗣該局台灣北區辦事處於公告期間提出異議，並檢附台灣士林地方法院八十四年度重訴字第二七一號民事判決書影本，主張國有財產局訴請原告拆屋還地已獲勝訴之判決。本所乃依土地法第五十九條第二項規定予以調處，因經二次調處均不成立，本所認國有財產局訴請原告拆屋還地經台灣士林地方法院判決該局獲勝，乃依職權裁處駁回，並以八十六年三月十七日北市士地一字第八六六○三五五八○○號函檢附上開調處結果通知書予原告並指明，如不服調處結果，應於接到通知書後十五日內訴請司法機關裁判，逾期不起訴者，依調處結果辦理。嗣該案已逾期未起訴，乃依調處結果予以駁回登記之申請，揆諸首揭規定，原處分並無不合。綜上結論，本件原告之訴為無理由，爰檢同原卷全宗，狀請鑒核賜予判駁回原告之訴為禱。
理 由按主張依民法第七百六十九條或七百七十條之規定因時效取得他人土地所有權之人，得經土地四鄰證明聲請為土地所有權之登記，地政機關為審查證明無誤者，應踐行公告程序，土地權利關係人在公告期間內如有異議，得向地政機關提出，因而生土地權利爭執時，應由地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後十五日內向司法機關訴請處理。觀諸土地法第五十四條、第五十五條、第五十九條規定甚明。蓋時效取得土地所有權為原始取得，就聲請為土地所有權之登記者而言，係第一次之土地權利登記，與土地總登記同，併列於土地法第三章土地總登記，應踐行公告或調處程序。斯與土地權利之移轉或設定為繼受取得，其聲請為土地權利變更登記者，依土地法第七十五條規定經審查無誤即應登記於登記簿，毋庸踐行公告程序者不同。主張因時效取得地上權者，係依民法第七百七十二條規定準用同法第七百六十九條或第七百七十條而來，性質亦屬原始取得而非移轉或設定之繼受取得，其聲請為地上權登記，基於同一之法律上理由，應與聲請為時效取得土地所有權之登記同，踐行上開公告或調處程序，不得依土地法第七十五條規定土地權利變更登記而逕為登記。中央地政機關內政部依土地法第三十七條第二項授權訂頒土地登記規則，於第一百十四條規定：「土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。前項登記之申請，經登記機關審查證明無誤應即公告。公告期間為三十日，並同時通知土地所有權人。土地所有權人在前項公告期間內，如有異議，依土地法第五十九條第二項規定處理。」乃執行時效取得地上權聲請登記之程序而設，無違上述土地法規定之意旨，足資適用。本件原告以其在坐落台北市○○區○○段一小段三八二地號國有土地上有建築物（面積一
四四．○五平方公尺）為目的而使用之（其使用部分下稱系爭土地），已歷二十年以上，乃於八十四年十一月十日申請勘測系爭土地，嗣於八十五年十一月七日向被告申請時效取得地上權登記。經被告審查後，以八十五年十二月十二日北市士地一字第一九七○七號公告三十日，並通知系爭國有土地管理機關財政部國有財產局，旋國有財產局台灣北區辦事處於公告期間提出異議，並檢附台灣士林地方法院八十四年度重訴字第二七一號民事判決書影本，主張國有財產局訴請原告拆屋還地已獲勝訴之判決。被告乃依土地法第五十九條第二項規定予以調處，因二次調處雙方協議不成，被告認國有財產局訴請原告拆屋還地已獲勝訴判決，乃依職權調處應駁回原告之申請案，以八十六年三月十七日北市士地一字第八六六○三五五八○○號函檢送上開調處結果通知書予原告並示以如不服調處結果，應於接到通知書後十五日內訴請司法機關裁判，逾期不起訴者，依調處結果辦理。揆諸首開規定與說明，尚無違誤。原告不服調處結果，循序提起訴願、再訴願，訴願、再訴願決定遞予駁回，均無不合。原告起訴主張：其占有系爭土地蓋建房屋已逾二十年以上，因時效取得地上權，依土地登記規則第二十八條第七款、第六十二條規定，得單獨申請地上權登記，登記機關並應為取得登記，原所有權人當然失其權利。斯時僅是申請人與登記機關之公法上關係，並無如地上權設定之有契約關係，即無私權爭執，自無土地法第五十九條第二項規定調處之適用。土地登記規則第一百十四條規定違法違憲，被告據以為公告，通知國有財產局，進而調處，均屬違法。且國有財產局於七十六年間始登記系爭土地為國有，訴請其拆屋還地已在其申請地上權登記之後，自不得以該局提出之法院判決為據，調處應駁回其登記之申請，是原處分違法顯然，訴願、再訴願決定猶予維持，自有違法各云云。惟按因時效取得地上權之登記程序，應依土地登記規則第一百十四條規定辦理，該規定無違首引土地法有關登記規定之意旨，均已如前述，自無違法之可言。如斯程序，即土地法各該規定之內容，其不同於土地權利之移轉或創設之繼受取得不待公告經審查無誤即逕為登記者，乃立法裁量之事，無違憲可言。殊難謂被告據以公告原告申請時效取得地上權登記內容，通知所有權人並進行調處程序，為有違法。至於原告申請地上權登記，係因取得時效完成，依土地登記規則第二十八條第七款規定，因無登記義務人而由原告單獨申請之。第斯僅係規定申請人之要件，不能據以排除上開程序之踐行。另土地登記規則第六十二條規定：「由權利人單獨申請登記者，登記機關於登記完畢後應即以書面通知登記義務人，但無義務人者，不在此限。前項義務人為二人以上時，應分別通知之。」係規定登記完畢後之通知義務，亦不能據以謂原告單獨申請登記之情形，應逕為登記，無須踐行上開程序。如前所述，土地法第七十五條關於聲請為土地權利變更登記之案件經審查無誤應即登記於登記簿之規定，於本案並無適用。是原告援引土地登記規則第二十八條第七款、第六十二條謂本案應逕予登記，並不足採。又按因時效取得地上權登記請求權者，依民法第七百七十二條準用同法第七百六十九條或七百七十條規定，不過有此請求權而已，仍須請求登記為地上權人。尤非原所有權人之權利當然喪失或消滅，歸於占有人取得（參考最高法院六十九年第五次、八十年第二次民事庭會議決議）。至於最高法院二十三年度上字第二四二八號判例：「民法第七百七十條所定之取得時效，不以原所有人之所有物返還請求權消滅時效業已完成為要件，取得時效完成時，原所有人即喪失其所有權，其所有物返還請求權當然隨之消滅，自不得更以消滅時效尚未完成，請求返還。」無非在於闡釋不動產所有權之取得時效情形，於取得時效完成後，原所有權人不得以所有物返還請求權消滅時效尚未完成為由請求返還，且係指未登記之不動產之情形而言，蓋已登記不動產之所有物返還請求權，無消滅時效之適用（司法院釋字第一○七號解釋），不生消滅時效完成之問題，與本案係地上權之取得時效且系爭土地業經登記之情形顯不相同。況該判例意旨無關時效取得地上權之登記事項，尤未排除依上引民法及土地法有關規定，應申請登記並踐行公告調處等程序，至為顯然。另最高法院六十八年台上字第三三○八號判例云本於取得時效申請登記為地上權人時，無登記義務人存在，不得以原所有權人為被告；司法院院字第二一七七號解釋云公有土地除不得為私有者外，亦有取得時效之適用；同院釋字第二九一號解釋云規定以建物為目的使用土地因時效取得地上權者應提出合法建物證明文件，使本得因時效取得地上權之人無法完成登記，與憲法意旨不符各情，均無時效取得地上權之人不待登記，當然取得地上權之意旨，其應踐行上開程序完成登記，始取得地上權無疑。是原告主張其因時效取得系爭土地之地上權，依上開判例、解釋意旨，不生調處問題，無土地法第五十九條第二項規定之適用云云，也不足採。又查原告申請系爭土地之地上權登記，係主張業已因取得時效完成，有其權利，公告中系爭土地管理機關國有財產局提出異議，主張其已訴請原告拆屋還地獲第一審勝訴判決，請求駁回原告之申請，即否認原告有其權利，觀該局檢附之民事判決書載其陳述原告抗辯時效取得地上權，於法不合等情，尤臻明確。是於該局提出異議後，雙方因而生有土地權利之爭執，則被告予以調處，符合土地法第五十九條第二項規定之要件。雖本案登記之申請無義務人存在，但斯指登記申請而言，原告申請系爭土地之地上權登記，如完成登記後為地上權人，權利相對人即系爭土地所有人，參諸司法院釋字第二九一號解釋文末段：「至於因取得時效完成而經登記為地上權者，其與土地所有權人間如就地租事項有所爭議，應由法院裁判之，併此說明。」可知系爭土地之所有人為權利關係人。原告徒以登記之申請無義務人，即謂無土地權利關係人云云，並不可採。又設定地上權登記，緣於契約行為，其登記乃土地權利之變更登記，經審查無誤應即登記。觀土地法第七十二條、第七十五條規定可知。與因取得時效完成之申請登記程序不同。原告徒以本案非設定地上權，謂即無私權爭執，不應踐行公告、調處程序云云，也不可採。至於原告於事實欄陳述所引內政部台內地字第八○八七一號函，略謂申請時效取得登記案件，於登記機關審查中或公告期間，土地所有權人提出訴請申請人拆屋還地訴訟判決而異議，因該訴訟非地上權登記請求權有無之私權爭執，不得作為該登記申請准駁之依據，仍應依時效取得地上權登記有關規定辦理。非但未否認應踐行上開公告、調處程序，且謂應依有關規定辦理，自難據以謂被告不應依土地登記規則第一百十四條辦理公告、調處程序。又該函說明土地所有權人提起拆屋還地訴訟，非地上權登記請求權有無之私權爭執，係指明二者有不同之訴訟標的，亦難據以謂系爭土地管理機關國有財產局之提出異議，主張原告不合取得地上權時效要件應負拆屋還地之情形，未因而生土地權利之私權爭執，毋庸踐行調處程序。又查原告申請地上權登記於八十五年十一月七日，已在被訴拆屋還地之後，被告予以審查嗣為處置，固屬公法之關係，惟申請登記之內容為土地權利，乃私權，有相對之權利人與義務人，雙方生私權爭執，與申請登記之公法關係本屬二事，不能以有公法關係存在即不生私權爭執，是原告主張其申請登記為公法關係，即無私權爭執云云，容屬誤會。本案於公告中生時效取得地上權有無之私權爭執，應予調處，已如前述，被告予以調處，因雙方協議不成，參酌第一審民事判決命原告應拆除其蓋建之房屋，返還系爭土地於國有財產局，「理由」並論述原告抗辯時效取得地上權之不足採，並未認原告有地上權登記請求權存在等情，因為調處結果認應駁回原告登記之申請，以通知書送達原告並諭知如有不服應於接到通知書後十五日內訴請司法機關裁判，逾期不起訴者依調處結果辦理，核與首揭規定並無不合。原告對上開第一審民事判決提起上訴，業經第二審民事判決駁回在案，雖其謂民事判決違背上引內政部台內字第八○八七一號函示意旨，然該函係指不能僅據拆屋還地判決駁回地上權登記之申請而不依時效取得地上權登記有關規定辦理。本案係依該函所稱有關規定辦理，民事判決亦無關登記申請與駁回事項，不生違背該函意旨之問題。抑有進者，土地法第五十九條第二項明定不服調處者，應於接到調處通知後十五日內向司法機關訴請處理。蓋以私權爭執惟司法裁判有權確定，該條項規定由地政機關予以調處，無非定權利爭執之權宜方法，既尚有爭執而不服調處，終須司法裁判確定，應向司法機關起訴以謀解決，自無許其為行政爭訟之必要。若未依限訴請司法機關處理，法文明定應依調處結果辦理，即依調處結果對申請登記案件為准駁。調處結果已成嗣後准駁處分之內容，如有不服，應對准駁之處分為行政爭訟，自亦無許對調處結果為行政爭訟之必要。是本件原告不服調處結果，循序提起本件行政訴訟，亦應認無訴之必要。綜上說明，被告為調處結果之通知並無不合，原告對之不服，提起訴願、再訴願，訴願、再訴願決定遞予維持原處分，亦無不合，起訴意旨非有理由。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 一 月 十六 日
行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 評 事 陳 石 獅
評 事 趙 永 康評 事 高 啟 燦評 事 蔡 進 田評 事 鄭 淑 貞右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 郭 育 玎中 華 民 國 八十七 年 一 月 二十 日