行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第九○三號
原 告 乙○○
送達被 告 宜蘭縣政府右當事人間因終止耕地租約事件，原告不服內政部中華民國八十六年十二月三日台八六內訴字第八六○四八四五號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告承租陳隨所有坐落宜蘭縣宜蘭市○○段一○九五、一一一五、一一一六、一一
一七、一一二一地號五筆土地，面積○．四七八六公頃，訂有宜蘭南津字第六九號耕地租約。上開五筆土地於民國八十五年二月二十七日經宜蘭縣政中心地區都市計畫主要計畫劃定部分土地為行政區範圍（面積○．四一二七公頃），另部分土地則劃為道路用地（分割出同段一○九五－一、一一一五－一、一一一六－一地號三筆，面積合計○．○六五九公頃）。出租人陳隨於八十五年九月七日提出出租耕地編為建築用地終止租約申請書並檢附宜蘭縣宜蘭市公所出具之都市計畫土地使用分區證明書等文件，向被告申請依平均地權條例第七十六條等規定，申請收回土地。經被告於八十五年十月九日、同年月二十三日及八十五年十一月六日邀集出、承租人協調未能達成協議後（第一次及第三次原告未出席協調會），被告乃依同條例第七十七條第一項規定，就申請終止租約當期之公告土地現值，預計土地增值稅，並按該公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額三分之一計算應給予承租之補償費後以八十六年四月二十四日府地權字第四五三一九號函通知出、承租人於八十六年五月二日於該府地政科分別交付及領取。原告對之不服，認出租人收回土地須自行建築或出售作為建築使用，始符規定，並指稱預計鉅額土地增值稅致使其承租人權益遭受嚴重侵害云云為由，提起訴願、再訴願均遭駁回，遂提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、查平均地權條例第七十六條第一項規定：「出租耕地經依法編定為建築用地者，出租人為收回自行建築或出售作為建築使用時，得終止租約。」其立法意旨，係在促進建築使用，以發展都市建設，從而依前揭規定申請終止租約必須以「出租耕地經依法編定為建築用地者」為前提要件，出租人始得以收回自行建築或出售作為建築使用而主張終止租約。所稱「建築用地」，應以該耕地經編為建築用地且即能供建築使用者為限，申言之，所有權人收回耕地後應得隨時依建築法規定得『自行建築或出售作為建築使用』，始足該當；此觀同法條第二項規定「依前項規定終止租約，實際收回耕地屆滿一年後，不依照使用計畫建築使用者，直轄市或縣（市）政府得照價收買。」實至顯然。然而被告機關經輾轉向上級請示後，卻依內政部下列函釋據以准予終止租約：１、八十六年三月三十一日台內地字第八六○三○五一號函示：「依平均地權條例第七十六條第一項規定．．．，出租人為收回自行建築或出售作為建築使用時，得終止租約．．．，故出租耕地符合上開法條第一項所規定，出租人即得申請終止租約收回耕地，惟如實際收回耕地屆滿一年後，未依照使用計畫建築使用，係生同法條第二項照價收買之問題，出租人應予注意。．．．本案經編為行政區之出租耕地，出租人擬終止租約收回土地，應由當事人衡酌上開說明辦理。」２、八十六年五月七日台內地字第八六七九四一九號函示：「查『耕地在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止．．．五、經依法編定或變更為非耕地使用。』為耕地三七五減租條例第十七條第一項第五款所明文規定，揆其立法意旨為考量耕地已依法編定或變更為非耕地使用，已無繼續保留作耕地之必要，明定上開規定，以放租期屆滿前終止租約之限制。本案出租耕地原屬農業區土地，既依都市計畫法定程序，完成主要計畫之變更，其變更後之土地使用分區或用地別即告確定，尚難以無法建築為由，認定該系爭土地不得依耕地三七五減租條例第十七條第一項第五款規定終止租約。」二、惟都市計畫內之『行政區』，應「以供規定目的使用為主」為都市計畫法第三十七條所明定，又依都市計畫法臺灣省施行細則第二十二條規定：「行政區以供政府機關、自治團體及其他公益上需要之建築物之使用為限。」復據被告機關前開函復『本計畫行政區係供法院、地檢署及縣政府附屬單位使用。』因之，系爭『行政區』土地使用之限制，以都市計畫法第四十二條第二、三款所列公共設施用地為對象，故性質上屬於公共設施用地；依同法第四十八條應以徵收（含區段徵收）、購買或市地重劃等方式取得之，且在取得前仍應依法禁止建築使用，與前揭內政部函釋所稱「依都市計畫法程序，完成主要計畫之變更」之一般編定為非耕地使用者，尚難以無法建築為由，認定不得終止租約之情形，顯有不同。蓋系爭行政區土地既應供政府機關、自治或公益團體使用，且據被告機關表示，本都市計畫變更公告之圖說明定其實施應以區段徵收方式為之，並於民國八十五年底經宜蘭縣議會通過實施區段徵收之預算，至民國八十六年七月十九日以宜府建都字第八二九一○號公告該都市計畫之細部計畫。質言之，都市發展用地應俟區段徵收完成後始得建築。」再者，系爭畫『行政區』土地既係供法院、地檢署及縣政府附屬單位使用。」除已依法完成區段徵收領回抵價地之外，自應依法限制其建築使用及變更地形。申言之，系爭土地依法即應辦理徵收或協議價購取得土地之後方得使用，與一般人民得依法建築使用或非耕地使用者，性質迴異，且在徵收前土地僅得為從來之特定農業區之農牧使用（土地法八三參照），從而被告機關援引上開部函認屬已編為非耕地使用，即得准許終止租約，顯然於法有違。另則，被告機關既於審查時發現租賃土地為道路用地（亦屬公共設施保留地），乃協調地主於民國八十六年一月七日撤回申請，然同屬公共設施保留地之行政區土地卻執意准予終止租約，試問：該道路用地與系爭土地依相同之「都市計畫法定程序，完成主要計畫之變更，其變更後之土地使用分區或用地別即告確定。」揆諸前揭部函，即應同理而認定「尚難以無法建築為由，認定該系爭土地不得終止租約。」，被告機關不僅「獨見秋毫未見輿薪」，又採雙重標準，而原決定機關對於原告所舉事實及理由未置一辭，率予駁回，誠令人難服。三、退一步言，終止耕地三七五租約，固應就申請終止租約當期之公告土地現值，預計土地增值稅，並按公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額三分之一給予補償。惟公共設施保留地無論被徵收或尚未徵收前之移轉，依土地稅法第三十九條規定均屬免徵土地增值稅，而區段徵收之土地依同法第三十九條之一規定亦屬免徵，故依法徵收之出租耕地，．．．以所得補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償予耕地承租人。其所扣除之土地增值稅，以被徵收或照價收買土地實際應繳之土地增值稅為準（平均地權條例施行細則第九條第一項參照）。倘如「其所須扣除之土地增值稅已因免徵而為○，自無須再計扣土地增值稅。」。準此，系爭土地既編定為行政區，屬於公共設施保留地，依法應以徵收或區段徵收之方式取得，則依前揭稅法規定，無論辦理區段徵收或徵收前之移轉，甚或以取得抵價地者，均屬免徵土地增值稅；而補償所得應減除之土地增值稅，係屬『預計』性質已如前述，依宜蘭縣稅捐稽徵處函示證明亦持同樣見解，故為期公平該預計之土地增值稅，自應比照予以免徵並免扣除土地增值稅。從而，出租人因終止租約而預計扣除土地增值稅，顯屬不當得利。其次，區段徵收時，訂有三七五租約土地之處理，依平均地權條例第五十五條之二準用同條例第六十三條第二項規定，應給予原告補償地價三分之一，所稱補償地價，依都市計畫法第四十九條規定，係按徵收當期毗連非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，並得加四成補償。因之，被告機關違法終止系爭土地租賃關係，原告所受實際損害如下：１、對於被預計減除增值稅額之損失計新台幣七、○○二、三七二元。２、以終止租約當期土地公告現值每平方公尺
七、八○○元計算，徵收時之補償地價應加四成即有新台幣一二、八七六、二四○元，原告至少應受補償三分之一為四、二九二、○八○元，此即為原告所受之「二度損害」（按、辦理區段徵收時公告土地現值如有調漲，則受損害更多）。總之，原告所受損害至少達新台幣壹仟壹佰貳拾玖萬肆仟肆佰伍拾貳元整，被告機關之原處分嚴重侵害原告合法權益，謹請鈞院依行政訴訟法第二十六條規定，准予判令被告機關應加計利息給予賠償。四、綜上所述，系爭土地既應俟實施區段徵收、完成細部計畫之後始得為建築使用，被告機關於區段徵收前准許終止租約，既與法定要件有悖，而該土地無論徵收前之移轉，或經區段徵收後無論取得徵收地價或抵價地，依法均免徵土地增值稅，被告機關卻以一般土地移轉漲價總數額計算扣除土地增值稅，更屬違法圖利地主，嚴重侵害人民權益。為此，特敍理由，狀請鑒核，撤銷原處分、原決定，並重為適法之決定等語。
被告答辯意旨略謂︰一、按依平均地權條例第七十六條第一項規定：「出租耕地經依法編為建築用地者，出租人為收回自行建築或出售作為建築使用時，得終止租約」，本案原告承租宜蘭市○○段一○九五、一一一五、一一一六、一一一七、一一二一地號耕地，經宜蘭縣政中心地區都市計畫主要計畫劃定為行政區範圍內，主要計畫經被告於八十五年二月七日以宜府建都字第二一四三九號公告發布實施。出租人陳隨女士遂依平均地權條例第七十六條第一項規定，並檢送同條例第七十八條所定書面，於八十五年九月七日申請終止租約，經審核尚未與原告達成協議，被告爰依平均地權條例第七十八條規定，訂於八十五年十月九日邀集雙方第一次協調，原告於八十五年十月八日以書面敍明無法出席，被告機關旋即再訂於八十五年十月二十三日邀集雙方第二次協調，因原告與出租人意見相左，無法達成協議。原告於八十五年十月十九日提出申請書，申請駁回出租人陳隨依平均地權條例第七十六條至第七十八條規定收回耕地終止租約之申請，被告即再訂於八十五年十一月六日通知第三次協調，原告未出席，由於雙方對補償金額無法達成協議，被告乃逕依前開條例第七十七條第一項及施行細則第九十八條之規定，計算承租人應領之補償費，並依同條例第七十八條第一項後段之規定，以八十六年四月二十四日八六府地權字四五三一九號函通知出租人交付承租人補償費，係依法定程序辦理，並無不當。二、都市計畫公告後，出租耕地使用分區劃定為行政區，尚未實施區段徵收，可否終止租約疑義，被告曾以八十五年十二月十七日八五府地權字第一四一二二一號函報奉內政部八十六年三月三十一日台八六內地字第八六○三○五一號函核釋以：「依平均地權條例第七十六條第一項規定：『出租耕地經依法編為建築用地者，出租人為收回自行建築或出售作為建築使用時，得終止租約。』又依同法條第二項規定：『依前項規定終止租約，實際收回耕地屆滿一年後，不依使用計畫建築使用者，直轄市或縣（市）政府得照價收買之。』故出租耕地符合上開法條第一項所規定，出租人即得申請終止租約收回耕地，惟如實際收回耕地屆滿一年後未依使用計畫建築使用，係生同法條第二項照價收買之問題，出租人自應注意。又有關出租耕地經依法編為『建築用地』者，出租人終止租約收回耕地時，得依平均地權條例第七十六條至七十八條規定辦理，亦得依耕地三七五減租條例第十七條規定辦理，前經本部八十一年九月四日台八一內字第八一一○六四九號函釋在案，本案經編為行政區之出租耕地，出租人擬終止租約收回耕地，應由當事人衡酌上開說明辦理」。依上開函釋出租耕地經依法編為建築用地，出租人即可申請終止租約。至收回後屆滿一年，不依使用計畫建築使用者，僅生照價收買問題。是本案劃定為行政區之耕地，被告依據出租人之申請，核准補償金額，依法終止租約，並無違誤。至原告所訴，應以該耕地經編為建築用地，且即能供建築使用者為限，要無理由。三、查「出租耕地經依法編為建築用地者，出租人終止租約收回耕地時，得依平均地權條例第七十六條至七十八條規定辦理，亦得依耕地三七五減租條例第十七條規定辦理，至出租耕地經依法編定或變更為建築用地以外之非耕地使用時出租人終止租約收回耕地，僅得依耕地三七五減租條例之規定辦理」，亦為內政部八十一年九月四日台內地字第八一一○六四號函所明定。本案出租人陳隨女士申請終止三七五租約之耕地坐落宜蘭市○○段一○九五、一一一五、一一一六、一一一七、一一二一地號等五筆土地，面積原計○．四七八六公頃，因縣政中心地區都市計畫主要計畫公告，使用分區劃定○○○區○道路用地，土地逕為分割結果，其中行政區面積計○．四一二七公頃，道路用地（分割後土地坐落宜蘭市○○段一○九五－一、一一一五－一、一一一六－一地號等三筆），面積計○．○六五九公頃，該道路用地既非建築用地，出租人陳隨女士申請撤回上開建蘭段一○九五－一、一一一五－一、一一一六－一地號「道路用地」依平均地權條例第七十六條終止租約，改依耕地三七五減租條例第十七條第一項第五款：經依法編定或變更為非耕地使用時之規定申請終止租約，依上開內政部函釋，依法並無不合。四、又依平均地權條例第七十六、七十七條等規定，出租人如於實施區段徵收前收回出租耕地時，出租人給付承租人之補償費，應為減除土地增值稅後餘額之三分之一。若於辦理區段徵收時，出租人申領抵價地者，依平均地權條例第五十五條之一規定準用同條例第六十三條第一項規定註銷其租約者，出租人給付承租人之補償費，應為區段徵收公告當期該土地之公告現值三分之一。台灣省政府地政處前以八十六年五月十三日八六地六字第二六七七一號函復原告在案，查本縣縣政中心地區之都市計畫細部計畫變更主要計畫（尚未完成法定程序），區段徵收未實施前，出租人即申請終止三七五租約，自無平均地權條例第五十五條之一及同條例第六十三條不減除土地增值稅之適用，故原告指稱辦理區段徵收之土地，地主免徵增值稅，因此增值稅額為「○」，與上揭事實不合。被告依出租人終止租約之申請，依上開平均地權條例規定，預計土地增值稅新台幣一六、一二一、九一七元，並按該公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額三分之一計算承租人應領之補償費為新台幣三、七二七、八二八元，就職權上適用法令所持見解，並無違誤。原告所述被告應補償其被預計減除增值稅額及區段徵收時補償承租人三分之一地價加四成之損失，與平均地權條例第七十七條之規定未合，顯不可採，請駁回原告之訴等語。
理 由按耕地租約在租佃期限未屆滿前，非經依法編定或變更為非耕地使用時不得終止；終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一，為耕地三七五減租條例第十七條第一項第五款及第二項第三款所明定。次按「出租耕地經依法編為建築用地者，出租人為收回自行建築或出售作為建築使用時，得終止租約。」「耕地出租人依前條規定終止租約收回耕地時，除應補償承租人為改良土地所支付之費用及尚未收穫之農作改良物外，應就申請終止租約當期之公告土地現值，預計土地增值稅，並按該公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額三分之一給予補償。」「依第七十六條規定終止耕地租約時，應由土地所有權人以書面向直轄市或縣（市）政府提出申請，經審核其已與承租人協議成立者，應准終止耕地租約；其經審核尚未與承租人達成協議者，應即邀集雙方協調。承租人拒不接受協調或對補償金額有爭議時，由直轄市或縣（市）政府，依前條規定標準計算承租人應領之補償，並通知領取，其經領取或依法提存者，准予終止耕地租約。」平均地權條例第七十六條第一項、第七十七條第一項及第七十八條第一項亦定有明文。「又有關出租耕地經依法編為「建築用地」者，出租人終止租約收回耕地時，得依平均地權條例第七十六條至第七十八條規定辦理，亦得依耕地三七五減租條例第十七條規定辦理，前經本部八十一年九月四日台八一內地字第八一一○六四九號函釋在案，本案經編為行政區之出租耕地，出租人擬終止租約收回耕地，應由當事人衡酌上開說明辦理。」經內政部八十六年三月三十一日台八六內地字第八六○三○五一號函釋有案。其函釋核於首揭各法條規定無違，得予適用。本件原告承租陳隨所有坐落宜蘭縣宜蘭市○○段一○九五、一一一五、一一一六、一一一七、一一二一地號五筆土地，面積○．四七八六公頃，訂有宜蘭南津字第六九號耕地租約。嗣該五筆土地於八十五年二月二十七日經宜蘭縣政中心地區都市計畫主要計畫劃定部分土地為行政區範圍（面積○．四一二七公頃），另部分土地則劃為道路用地（分割出同段一○九五－
一、一一一五－一、一一一六－一地號三筆，面積合計○．○六五九公頃）。出租人陳隨於八十五年九月七日提出宜蘭縣宜蘭市公所出具之都市計畫土地使用分區證明書等文件，向被告申請終止耕地租約（其中經編定為道路用地三筆嗣於八十六年一月七日撤回申請）。案經被告於八十五年十月九日、同年月二十三日及八十五年十一月六日邀集出、承租人協調未能達成協議後（第一次及第三次原告未出席協調會），乃依平均地權條例第七十七條第一項規定，就申請終止租約當期之公告土地現值，預計土地增值稅，並按該公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額三分之一計算應給予承租之補償費後以八十六年四月二十四日府地權字第四五三一九號函通知出、承租人於八十六年五月二日於該府地政科分別交付及領取。原告不服，循序提起行政訴訟，為如前揭事實欄所列各節之主張。查系爭土地五筆面積共計○．四一二七公頃，業經依法編定為行政區用地，為原告所不爭，並經宜蘭縣政府八十三年二月二十七日建都字第二一四三九號公告實施，且經會辦單位該府建設局簽註該項土地不在實施禁建或限建地區內，並可指定建築線或作建築使用有案，有被告八十五年十月二十九日八五府地權字第一一八八八一號復原告函附原處分卷可稽，雖未逕編定為建築用地，依耕地三七五減租條例第十七條第一項第五款之規定，其出租人自得終止租約，被告准許出租人終止系爭耕地租約，難認無據。又依上開規定終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：．．．，亦為同法條第二項所規定。則被告經邀集原告及出租人協調未達成協議，乃適用平均地權條例第七十七條第一項之規定，就申請終止租約當期之公告土地現值，預計土地增值稅，並按公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額三分之一計算應給予原告之補償費，於法亦非無據。另系爭土地既尚未經依法辦理區段徵收，出租人即已依法終止租約，自無平均地權條例第五十五條之一及同條例第六十三條規定不減除土地增值稅之適用。原告所訴應免徵土地增值稅云云，尚非有據。被告依首揭法條規定准許終止租約及給予原告補償，並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴意旨難謂有理，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 五 月 十五 日
行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 評 事 陳 石 獅
評 事 趙 永 康評 事 高 啟 燦評 事 蔡 進 田評 事 鄭 淑 貞右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 郭 育 玎中 華 民 國 八十七 年 五 月 十九 日