行 政 法 院 判 決 八十七年度判字第九二七號
原 告 甲○○被 告 台北市政府工務局右當事人間因違章建築事件，原告不服內政部中華民國八十六年十一月十三日台內訴字第八六○四七六二號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴及附帶損害賠償之請求均駁回。
事 實緣坐落台北市○○區○○段○○○○○號市有土地上，石棉瓦、鐵架造，高約三．七公尺，面積約九十一平方公尺之建物，前經被告查報係屬未經申請許可之違章建築，乃以七十六年六月二十二日北市工建字第四一四六二號函通知原告自行拆除，否則派工強制執行拆除，惟並未執行拆除。嗣為配合收回市有土地政策，被告再以八十六年一月八日北市工建字第八六三○○一八三○○號書函通知原告將於近期內執行拆除，並於八十六年三月間強制執行拆除完畢。原告不服，乃循序提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、原告於台北市○○區○○段二六之九地號土地居住二十餘年，該土地於八十四年十二月三日台北市政府登錄為所有權人前，土地登記謄本之所有權人欄內尚諸闕如，此事乃因原告於八十四年九月二十三日依民法第七百七十條「依時效取得」規定申請所有權登記後，台北市政府才始為該項之登記為所有權人，其間登記之過程已難令人昭服，。二、其次，原告於「他項權利登記」中，除地政事務所屢次以原告非土地所有權人為由拒收「土地複丈申請」外，（後於八十五年八月三日收文辦理），台北市政府竟更以「違章建築」為由，作強制拆除之行政處分，案經原告於八十六年一月十七日向台北市政府訴願，亦經台灣高等法院民事抗告裁定中准原告「以提供新台幣壹拾萬元擔保金為假處分，台北市政府於原告申請「依時效取得地上權登記」事件終結前，不得就上開土地上之建物即門牌：「台北市○○街一八五之五號為拆除之行為。」，卻因該建物已於八十六年三月十一日遭強制拆除而無從實現。三、系爭土地，二十餘年未登錄所有權人，依司法院院字第二六七○號解釋：「．．．雖為公家所有，但非公用者，亦有取得時效之適用。」但經二十餘年被長期佔用，占有人已完成取得之時效，於法律上有時效取得之原因，並非無權佔用。按，取得時效乃係一定事實狀態永續存在，此乃原權利人未善盡積極利用其財產社會責任，為尊重長期占有之既成秩序，以增進公共利益而存在此制度」。且最高法院八十年六月四日第二次民事庭會議決議明揭：「占有人因時效取得地上權登記請求權，且已具備時效取得地上權之要件，而向該管地政事務所請求為地上權登記，如經地政事務所受理，則受訴法院應就占有人是否具備時效取得地上權之要件為實體裁判，不得以地上權尚未登記，而遽認占有人為無權占有。」原告既依法律規定程序辦理，事件乃屬民事法律規範，台北市政府若為土地所有權人即應受私法之適用，按「政府任何機關與人民或商號發生私經濟關係，均應受私法之適用」（參見最高法院十九年上字第一八三八號判例）。系爭土地早於民國六十五年九月二十日經地政機關「逕為分割」，然二十餘年間並未登記所有權人，而原告依時效取得申請登記為所有權人之際，台北市政府卻逕行登記為所有權人，故系爭土地之所有權究應歸原告主張擁有地上權抑或應歸台北市政府所有，自屬「私權」之爭，是故所有權人要求拆屋還地，理應訴諸管轄法院審理，豈可以行政權掠奪原告之「私權」。四、台北市政府土地重劃大隊於原告聲請地上權登記之後，以原告違章建築物之使用事實，移送台北市政府工務局建築管理處查報拆除。按，司法院釋字第二九一號解釋：「長期佔用他人（含公家土地）而搭蓋建築物雖屬違章，仍得依民法時效規定請求登記為所有權人或地上權人。」依此，建物之登記與地上權之取得，本屬二件獨立之課題，不容混淆。再按，鈞院六一裁一三七號判例：「政府拆除違章建築，首在謀求公共利益，非保護土地所有人之私權，故違章建築之所有人或使用人，認為拆除違章建築之處分為違法或不當者，固得請求行政救濟。．．．良以土地所有權人要求拆除地上他人之違章建築，其目的在於收回土地，純屬私權範圍，如有爭執應循民事訴訟程序以求解決。」今台北市政府既未循民事訴訟程序，諸憲法之規定、判例之意旨，台北市政府之行政處分乃屬違法，依據行政訴訟法第一條第二項明文「逾越權限濫用權力之行政處分，以違法論。」而訴願、再訴願機關竟草率而無律法之明文及原告之權益，予以駁回之決定，顯屬失當，應予撤銷。五、至訴願及再訴願駁回決定中，以原告建物是為違章建築，然同一台北市政府工務局建築管理處尚於八十四年十月二十一日以北市工建查字第一五五一八八號函准鄰戶「北市○○街一八五之六號」房屋修繕案，於此其謂早年曾予查報或謂從未有「老舊建物管理」之法令規定顯屬矛盾，諸全案，即可窺見台北市政府行政處分之不當。六、原告依原搭蓋建築物及裝璜所需造價，要求損害賠償新台幣參佰萬元，另住所遭強制拆除後租屋而居一年，每月金額新台幣參萬元及搬遷費用等共新台幣伍拾萬元，合計附帶請求損害賠償共計新台幣參百伍拾萬元整。原告補充理由略謂：一、原告被台北市政府工務局強制拆除之建物，即門牌「台北市○○街一八五之五號」於拆除前業已居住二十餘年之建築，被告卻辯稱該址曾於⒍函告查報恐有誤植。行政命令之通知其效能必具期限，其於期限內既未執行拆除，即同意以「台北市老舊建物管理辦法」處理，豈可後因台北市政府地政處⒓⒒之會議記錄即予強制拆除。二、次按，前揭土地二十餘年間未登載土地所有權人，依民法不動產登記效力主義，該地號既為「未登記」所有權人之土地，且前經台灣高等法院八十六年度抗字第五○三號民事裁定，准原告提供新台幣壹拾萬元擔保後，台北市政府於原告申請「依時效取得地上權登記」事件終結前不得就門牌「台北市○○街一八五之五號」地上物為拆除行為，由此證明原告於系爭土地之適法地位，難謂因裁定之生效在拆除行為之後而無從執行。三、縱如被告辯稱為配合台北市政府土地重劃大隊要求拆屋還地之政策，惟被告以行政處分掠奪原告之權益，違反憲法第一百七十二條規定，致使民法相關「時效取得」制度，將因相對人為地方政府而形同具文。四、狀附中華民國八十七年二月十六日聯合報第十四版剪報，報載「三處違建案已拍照列管」內容稱民眾所檢舉之違建「經現場勘查，以上三處或為八十三年十二月三十一日以前之既存違建或為完成多時之違建，本局依作業原則規定，予以拍照列管」，然依據行政平等原則，既同屬於一種法律規範，行政行為非有正當理由，不得為差別待遇，而被告竟率而公器私用，圖利公家，致使人民權益損害，其所為違法處分請判決予以撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰查系爭房屋於七十六年六月二十二日即為被告依法查報為未經申請許可擅自建築之違章建築，被告當可隨時予以強制拆除，又司法院釋字第二九一號解釋，有關停止適用內政部⒏⒘函頒地上權登記審查要點第五點第一項規定，係為地上權登記審查要件之變更。另原告稱系爭建物坐落之土地，業因時效取得地上權，且在辦理地上權登記進行中，被告遽行通知拆除，顯有違法乙節，按地上權是否因時效完成而取得，係屬另一事件，縱如原告所述，業已取得地上權，惟仍與本案違章建築之認定及應否執行拆除無，併予指明，且地上權係為使用他人土地之一種權利，上開大法官會議解釋尚無阻卻該地上物之違法性，因此被告並無以「行政權」掠奪「私權」之情形。三、綜上，被告所為之行政處分並無違誤，訴願、再訴願決定予以維持亦無不當，原告所訴各項理由洵無可採，請判決予以駁回等語。
理 由按「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。．．．」又「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。」「直轄市、縣（市）主管建築機關，應於接到違章建築查報人員報告之日起五日內實施勘查，認定必須拆除者，應即拆除之。．．．。」建築法第二十五條第一項前段、違章建築處理辦法第二條、第五條前段定有明文。查坐落台北市○○區○○段○○○○○號市有土地上，石棉瓦、鐵架造，高約三．七公尺，面積約九十一平方公尺之建物，前經被告查報係屬未經申請許可，即擅自建築之違章建築，乃以七十六年六月二十二日北市工建字第四一四六二號函通知原告自行拆除，否則派工強制執行拆除，惟並未執行拆除。嗣為配合收回市有土地政策，經被告以八十六年一月八日北市工建字第八六三○○一八三○○號書函通知其將於近期內執行拆除，嗣於八十六年三月間強制執行拆除完畢，揆諸首揭規定，洵非無據。原告訴稱：伊於系爭土地居住二十餘年，自得依時效而取得地上權，竟登記該土地為台北市政府所有，難令心服，且本件業經依民事保全程序聲請裁定准予提供擔保金命為假處分，被告竟予拆除，不無違誤等語。惟查本件坐落前揭地上之系爭房屋，既經被告於七十六年六月二十二日查報為未經申請許可擅自建築之違章建築，至原告所稱伊在該地上居住二十餘年，業因時效取得地上權，且在辦理地上權登記中，此項得否依民法相關規定請求登記為地上權人，固屬私權爭執問題，惟即使有地上權之人，亦不能隨意未經申請許可擅自建造房屋，本件被告認系爭房屋屬違建而予拆除，原係基於行政權之作用所為，與得否取得地上權無。司法院釋字第二九一號解釋則係就內政部所函頒之時效取得地上權登記審查要點第五點第一項規定，應停止適用而為解釋，自難據為原告得請求不予拆除之論據。原告所訴各節，尚非可採。被告原處分核無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不合。原告之訴為無理由，應予駁回。又原告附帶請求損害賠償計新台幣三百五十萬元，失所附麗，應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十七 年 五 月 二十一 日
行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 評 事 曾 隆 興
評 事 沈 水 元評 事 吳 仁評 事 吳 錦 龍評 事 林 家 惠右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 惠 美中 華 民 國 八十七 年 五 月 二十一 日