行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第一九四號
原 告 乙○○
甲○○○共同訴訟代理人 丁福慶 律師被 告 臺北市松山地政事務所右當事人間因地上權登記事件，原告不服內政部中華民國八十七年六月十八日台內訴字第八七○三四六五號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告於民國（下同）八十六年十月十八日就坐落台北市○○區○○段四小段八二九地號土地、面積二、六九八平方公尺，向被告申請時效取得地上權位置勘測及登記，案經被告審認，上開土地為市有公地，依台北市政府都市發展局八十六年十月九日北市都二字第八六二一七七八五○○號土地使用分區證明，自六十二年五月二十日至七十二年六月一日之使用分區為「公園綠地」係都市計畫公共設施用地，且原告甲○○○檢附之戶籍謄本係於七十三年十一月二十日遷入台北市○○區○○街○巷一之一號，其主張自六十二年五月二十日占有系爭土地，與事實不符。原告乙○○未檢附何時設籍於台北市○○區○○街○巷○號之戶籍謄本，及占有地四鄰證明人證明文件，被告通知補正，因逾期未補正，原告以八十六年十二月五日南港字第二四三、二四四號通知書駁回其申請。原告不服，乃循序提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、首按公有土地可否為時效取得地上權之標的，學理上非無爭議，惟我國實務上，參照內政部自行頒訂之「時效取得地上權登記審查要點」（以下簡稱「審查要點」）第九點之規定，並不排除對於公有土地得申請時效取得地上權登記。有問題者，係其構成要件為何﹖得否適用或類推適用民法有關時效取得之規定﹖關於此點，一般認為公法上的財產關係大抵可類推適用私法有關規定，何況時效制度，具有法之一般原理之性質，自具公、私法共通性，一如誠信原則，故民法及其他法規有關時效取得之規定，於公法關係亦得予適用或類推適用，實務上行政主管機關之態度似亦如此，此觀內政部自行頒訂之前開「審查要點」第一點及第九點規定甚明。
二、次按主張時效完成，申請地上權登記時，應提出占有範圍位置圖，此項位置圖應先向該管登記機關申請土地複丈；又土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件，經登記機關審查證明無誤應即定期公告，公告期間，土地所有權人如有異議，依土地法第五十九條第二項處理，土地登記規則第一百零三條第二項、第三項、第一百十四條訂有明文。又宗地之部分設定地上權，得申請土地複丈，而依民法第七百六十九條至第七百七十二條規定，取得土地權利登記請求者，應由權利人申請，地籍測量實施規則第二百二十三條、第二百二十四條第一項第四款復有明定。故地政機關對於人民申請時效取得地上權之登記及其必要之土地複丈，只要符合前開法令所規定之要件，依法即應受理並予處理。土地登記規則第五十一條第一項第二款雖規定，有依法不應登記者之情形，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請，惟此當係指現行有效法令，不應登記者而言，此為行政行為不得違反「法律優越原則」及「法律保留原則」之當然解釋。本件既無法令規定不准登記，被告依據本件規定核駁，自有違反上開法律原則。三、被告及訴願決定所持前開理由，認事用法有誤，理由如下：（一）因時效取得制度而取得之他人土地之地上權登記請求權為憲法所保障之財產權，是時效取得地上權之要件，攸關所有權人之用益權能及申請人之財產權得喪，不問時效取得之標的係私有土地或公有土地，既係涉及憲法上財產權限制之重要事項，自應以法律或符合法律明確授權要件之法規命令，加以規範，始符憲法第二十三條法律保留原則及第十五條保障財產權之意旨，此有司法院釋字第三一三號、第三六七號、第三九四號、第四○二號等多號解釋可稽。內政部自行函頒之「時效取得地上權登記審查要點」，係本於職權為執行有關法律及「補充」前述二、所揭法規命令，而為訂定，性質上即所謂「職權命令」，其內容應限於細節性及技術性事項，不能對人民之自由權利增加法律所無之限制，或牴觸法規命令、法律及憲法等上位規範，此為依法行政原則（法律保留及法律優越）之根本要求。惟查前開「審查要點」第三點規定之內容，顯已超越或增加有關法律及法規命令所無時效取得地上權登記之要件，被告自不得據此規定而依土地登記規則第五十一條第一項第二款，地籍測量實施規則第二百三十一條第二款，為駁回原告之申請。（二）本案情節亦不該當前開「審查要點」第三點第四款之規定。蓋依都市計畫法第五十一條規定：「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨疑其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用」，換言之，經指定之公共設施保留地，尚非馬上即開始興建公共設施或提供公用，故乃有本條但書規定之情形。原告占有之系爭土地雖於六十二年五月二十日及七十二年六月一日使用分區皆為公園綠地，屬都市計畫公共設施用地，但其上從未興建公共設施也未提供公用，尚且於七十二年七月十一日起公告為「住宅區」，故如何該當前開「審查要點」第三點第四款所謂使用違反土地使用管制法令﹖詳言之，原告連同其父占有系爭土地已歷數十年，原本於其上只蓋農舍，後於六十二年五月二十日始蓋房屋，惟不論如何一直占有使用系爭土地即使六十二年五月二十日該筆土地已公告為公園綠地，依前揭都市計畫法第五十一條但書規定，亦得繼續為原來之使用，是以原告之使用並不當然違反土地使用管制法令，被告及訴願決定遽爾論斷，自有違誤。（三）被告援引台北市政府地政處自頒函令，又增設前開內政部自頒「審查要點」所無之規定，謂「占有之土地屬於都市計畫公共設施用地」以及「占有之不動產（係）公有共用物或公有公共物」均不得辦理勘測及登記云云。（四）又時效取得地上權要件並不包括戶籍設於占有地，戶藉設於何處顯非時效取得制度之要旨，只須其事實上公然、和平、繼續占有該地一段時間，即得主張，而此項事實，前開土地登記規則第一百十四條第一項，也只要求提出四鄰證明「或」其他足資證明文件，即使依前開內政部自頒「審查要點」第六點規定，兩相對照，亦可得知，以戶籍謄本為占有事實證明文件並非必要要件。是若已有四鄰證明，依法即足資證明占有事實。被告及再訴願決定，以原告甲○○○檢附戶籍謄本設籍時點與系爭土地上房屋興建時點不符為由，論法自有違誤。四、原告於系爭土地上耕作占有已歷數十年，於其上建有房屋居住亦已歷二十餘年，行政機關欲收回公用，亦應予以徵收並發給補償費。退步而言，縱認不符土地法第十四條第二項要件，基於「準徵收侵害」之法理，亦應予以補償，始得收回，而非逕以無權占有為由請求拆屋還地。五、查系爭土地在原告占有期間事實上從未作為任何形態之公用，即無所謂共同排水使用，何況本案原告初始請求時效取得地上權登記及土地複丈，原意僅在取得占有土地上已築有房屋之基地部分之使用權，此部分焉有公用之事實﹖何況系爭土地於七十二年七月十一日起，都市計畫之使用分區已更改為「住宅區」，未曾一日真正提供公用，非如被告所稱具有不融通性。六、本案事因台北市政府財政局就系爭土地與他人作成換地契約，依約負有排除系爭土地上之占有之義務，為避免違約乃以無權占有為由，函請原告拆屋還地，原告認為已時效完成並申請時效取得地上權登記及其必要之土地測量，因而不從。嗣台北市政府為達到收回系爭土地之目的，又以原告所有系爭土地上之建物係違章建築為由，而強令拆除，故系爭土地上之建物，於今已不存在。系爭土地上建物，曾經原管轄地政府－台北縣政府建設局確認為非違章建築（當時仍屬原告之父闕山寬所有），只因行政區域調整，該區變成台北市管轄而成為實施都市計畫地區，導致系爭土地上建物形式上成為所謂「違建」，縱不論此項事實變更之責非在原告，純就時效取得之要件而言，占有時效已完成，且原告就此有「可回復之法律上利益」，即得訴請有關機關將違法處分撤銷及損害賠償或損失補償，依司法院釋字第二一三號解釋，原告應有提起及續行訴訟之訴之利益。為此請將一再訴願決定及原處分均撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰一、本案土地原為南港大坑溪舊河溝未登錄地，為土地法第十四條第一項規定不得私有之水利用地，並為提供該地區公眾共同排水使用之公共用物，具有不融通性。於七十二年因地方政府辦理大坑溪整治工程，省市界線調整，台北縣移交台北市，嗣七十六年十二月八日由台北市政府投資興闢南港大坑溪整治工程產生之廢置地，經報奉行政院核定權屬歸台北市所有，辦竣所有權第一次登記為市有土地。又原告主張自民國六十二年五月二十日起，以建築房屋為目的，以行使地上權之意思而和平繼續占有系爭土地．．．惟依台北市政府都市發展局八十六年十月九日北市都二字第八六二一七七八五○○號土地使用分區證明，該地號土地已於六十一年十一月十八日公告為「公園綠地」，原告所申請標的違反土地使用管制有關規定，及原告乙○○、甲○○○所檢附設籍等證明文件時效不符，經被告依上開有關規定予以通知補正後，因逾期未補正，乃駁回其申請，於法並無不合。原告雖於起訴狀中主張共同原告乙○○、甲○○○合併其父闕山寬自日據時代即占有現址：台北市○○區○○段四小段八二九地號之土地，惟其占有既與上開有關規定不合，其主張自無可採。二、又本案於八十七年八月十二日現場勘查發現，原告主張占有時效完成之建物已不知何時拆除，顯無繼續占有之事實，自無從申請時效取得地上權登記，併予指明。原告之訴為無理由，請判決駁回原告之訴等語。
理 由按土地登記規則第五十一條第一項規定：「有左列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：一、．．．二、依法不應登記者。．．．」又時效取得地上權登記審查要點第一點規定：「占有人申請時效取得地上權登記，應合於民法有關時效取得之規定．．．」第三點規定：「占有人有左列情形之一者，不得申請時效取得地上權登記：（一）、．．．（四）、．．．使用違反土地使用管制法令者。」又地籍測量實施規則第二百三十一條復規定：「地政事務所受理複丈案件，收件後經審查有左列各款情形之一者，應以書面敘明法令依據或理由駁回之：一、．．．二、依法不應受理者。．．．」本件原告於八十六年十月十八日就坐落台北市○○區○○段四小段八二九地號土地、面積二、六九八平方公尺，向被告申請時效取得地上權位置勘測及登記，被告以上開土地為市有公地，依台北市政府都市發展局八十六年十月九日北市都二字第八六二一七七八五○○號土地使用分區證明，自六十二年五月二十日至七十二年六月一日之使用分區為「公園綠地」係都市計畫公共設施用地，不得為時效取得地上權之土地，乃駁回其申請，尚非無據。原告起訴為前開主張，惟查原告甲○○○所檢附之戶籍謄本係於七十三年十一月二十日遷入台北市○○區○○街○巷一之一號，則其主張自六十二年五月二十日占有系爭土地，顯與事實不符。而原告乙○○未檢附何時設籍於台北市○○區○○街○巷○號之戶籍謄本，及占有地四鄰證明人證明文件，其於被告通知補正逾期尚未補正，自難謂其申請為正當。次查本件系爭土地原為南港大坑溪舊河溝，為公眾排水使用之公共用物，此有土地登記簿謄本可證，自具不融通性，原告謂從未作共同排水使用云云，尚非可採。按原告主張因時效完成向被告申請地上權位置勘測及申辦時效取得地上權登記，自應依規定審查相符後始得准予辦理，被告依內政部八十二年三月二十五日台內地字第八二○三○九三號函釋予以審查，認應不予勘測及登記，乃駁回原告之申請，難謂增加法律對人民財產取得之限制，原告主張「時效取得地上權登記審查要點」應屬無效云云，尚非可採。被告原處分核無違誤。一再訴願決定遞予維持，俱無不合。原告起訴論旨，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 一 月 二十九 日
行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 評 事 葉 振 權
評 事 吳 仁評 事 吳 錦 龍評 事 林 家 惠評 事 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 惠 美中 華 民 國 八十八 年 二 月 二 日