行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第一九九六號
原 告 甲○○訴訟代理人 陳長文 律師
宋耀明 律師侯宜秀 律師被 告 臺北市政府衞生局右當事人間因醫師法事件，原告不服行政院衞生署中華民國八十七年八月四日衞署訴字第八七○三七二九九號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告係台北市○○區○○○路○段○○○號長青診所負責醫師，曾於民國八十三年間因製造及販售管制藥品TRAMADOL，違反藥事法第八十二條第一項、第八十三條第一項規定，經台灣高等法院八十六年度上更一字第一一五六號刑事判決處有期徒刑一年在案；復自八十三年十月起購入並販售管制藥品FM2 （俗稱快樂丸），於八十六年八月十五日由台灣台北地方法院檢察署檢察官會同憲兵隊台北市調查組及被告派員查獲屬實，該局認原告所為，屬醫師於業務上之不正當行為，爰依醫師法第二十五條規定，以八十六年十月十六日北市衞三字第八六二六二三一○○○號行政處分書撤銷其執業執照。原告不服，乃循序提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、依藥事法之規定醫師本得以處方調劑供應管制藥品，原告並無違法販售管制藥品之行為，亦無醫師法第二十五條之業務上不正當行為。依藥事法第六十條第一項及第五十九條規定意旨可知，醫師得以處方調劑、供應管制藥品，是該等管制藥品若是經醫師之處方而調劑、供應，為藥事法所許可，顯非「不法或不正當」之販賣行為，查原告為醫師，為診治病患，當可以處方調劑、供應管制藥品，自不屬於違法販賣管制藥品。原處分、訴願決定及再訴願決定認原告有不法販售管制藥品之不當行為，無非以：㈠原告曾於八十六年八月十五日間被查獲數量龐大之FM2 ，且有部分事先調劑包裝完成，部分分裝於無標籤之藥瓶內。㈡原告未有處方及病歷記載，且調查筆錄中亦自承老病人得未經醫師診斷處方，逕向診所小姐購買等為由，認原告對該管制藥品有管制鬆散及有販賣之事實。惟查，原告經營之長青診所為行政院衞生署指定辦理藥癮治療業務醫療機構，為執行是項業務之醫療目的而持有該等管制藥品。且因該等藥品於患者治療期間所需劑量較大，故一次所購入劑量較多，儲存數量亦較大。另由所查獲之藥品係與其他藥品調劑成包，可知原告係依藥事法第六十條第一項之規定，為診治病患，而調劑、供應管制藥品。至調查筆錄中所言，老病人得價購該藥品等情，僅限為便利極少數業經診斷且須長期服藥病患權宜措施，且亦限制每次僅得購買五顆為限。原告就此縱有管理管制藥品鬆散之責，亦絕無以營利為目的之違法之販賣行為。被告及訴願決定、再訴願決定未查明此等事實，逕認為原告合法之調劑、供應行為為違法販售管制藥品之營利行為，屬醫師法第二十五條之「業務上不正當行為」，顯係對上揭藥事法規定及實務見解有所誤解及對事實有所誤認所致。
二、原處分有違一事不二罰原則：按「一事不二罰原則」又稱為「禁止雙重處罰原則」，意在禁止國家對於人民之同一行為，以相同或類似之措施多次地處罰。查再訴願決定以八十六年九月六日北市衞三字第八六二五四五二六○○號處分與本件所爭執之處分，其二者行為態樣、違規事實與所違反法條之構成要件與法律效果均不相同，並無原告所稱「一事不二罰原則」之違反云云。惟查原告之同一行為業據被告以台北市政府衞生局北市衞三字第八六二五四五二六○○號處分書認定原告違反醫師法第十二條、第十三條，依醫師法第二十九條處以罰鍰新台幣一萬元，被告又以同一行為為內容，再依醫師法第二十五條撤銷原告之執業執照，此由兩處分書之「違法事實」欄之內容均相同，足以證明。兩處分處罰法條之規範目的亦無不同之處，蓋違反醫師法第十二及十三條之行為，本即屬醫師法第二十五條之「業務上不正當行為」，僅因情節較輕微，故另行規定，兩處分書所依法規之構成要件實質上並無不同，可知本案之處分係對原告已受處罰之行為重複處罰，顯屬違反「一事不二罰原則」之重大違法。三、原處分違反比例原則：鈞院七十一年度判字第九二五號判決明示：「行政裁量權之行使，倘有違反目的、違反平等原則或比例原則之一者，仍不失為違法。」八十三年度判字第二二一九號判決亦明揭：「行政機關對於違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何種程度之裁罰處分時，除應遵守一般法律原則外，應符合法規之目的，並不得逾越法定之裁量範圍，此為行政法理所當然。就中所稱比例原則，係淵源於憲法上法治國家思想之一般法律原則之一種，具憲法層次之效力，故該原則拘束行政、立法及司法等行為。因而，行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所作成之行政處分必須符合比例原則，換言之，除該行政處分需適合行政目的之要求，並不得逾越必要之範圍外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例，始足當之。否則，即屬濫用權力之違法。．．．」顯見行政處分違反「比例原則」者，亦有違法之處。按醫師法第二十五條規定：「醫師於業務上如有違法或不正當行為，得處一個月以上一年以下停業處分或撤銷其執業執照。」以撤銷執業執照之處分為最重，因此於適用醫師法第二十五條時，自應以違法或不正當行為，情節已達最嚴重程度者，始能施以撤銷執業執照之處分。查原告未依規定記載處方或病歷，未將受領人所受領管制藥品之品量詳錄於簿冊，連同處方箋保存，充其量僅係違反醫師法第十二、十三條之規定，依醫師法第二十九條之規定，應處新台幣六千元以上，三萬元以下罰鍰，較諸同法第二十八條、第二十八條之二及第二十八條之三之處罰規定，顯然違反第十二、十三條之違法態樣乃屬最輕微者，被告竟於醫師法第二十五條中之處罰，選擇最重者加以裁罰，顯不合於比例原則，而訴願及再訴願決定對該等處分復均加以維持，顯有濫用裁量權而違法之瑕疵。四、原處分以未確定之判決為認定事實之基礎，顯有未妥：按刑法第四十七條之累犯，係指行為人受有期徒刑之執行完畢，或受無期徒刑或有期徒刑一部之執行而赦免後，五年以內再犯有期徒刑以上之罪者，為累犯，則行政法上之累犯亦應採同一觀念。被告以原告前於八十三年間嫌違反藥事法，逕認原告屬累犯。惟查，前揭案件目前仍於台灣高等法院審理中，全案尚未確定，原處分、訴願及再訴願決定竟均謂原告為累犯，而加重處罰，顯然忽略訴訟救濟制度的作用，遽以尚未確定之判決為本件判斷之基礎，其認定事實顯有違誤。況查本件所為之處分，將剝奪原告執行醫生業務之資格，對原告工作權有嚴重之影響，尤應審慎為之，是被告及訴願決定顯為速斷，恐將造成原告無法回復之損害，不可不察。五、綜上所述，原告之調劑、供應管制藥品行為，顯非違法之販賣營利行為，當不屬醫師法第二十五條之業務上不正當行為，且原告因疏失而未依規定記載處方或病歷等行為，業已由被告處罰，故原處分撤銷原告執業執照，認事用法顯有違誤。為此，請撤銷原處分、訴願決定及再訴願決定，以維原告合法權益等語。
被告答辯意旨略謂︰一、查被告⒐⒍北市衞三字第八六二五四五二六○○號處分所為處分事由係為原告坦承交付ＦＭ２予購買者時，未依規定登載於處方及病歷，有違醫師法第十二、十三條規定，爰依法處原告罰鍰新台幣壹萬元；此與原告販售管制藥品之行為不同，自不能認屬一事二罰。二、次查原告於八十三年間因販售管制藥品TRAMADOL（通常醫療機構用於毒癮病人之戒治，可作為毒品之代用品。）違反藥事法規定，業經臺灣臺北地方法院判刑在案（目前仍在上訴中）；原告不知悔悟，仍自八十三年十月起購入並販售管制藥品ＦＭ２（即坊間所稱迷姦藥丸），雖主張醫師執行醫療業務時使用該藥品係合法行為，惟查：該診所如係提供藥品予病人，依法應有處方及病歷記載，然原告卻無法提出憑證。原告亦自承「老病人」得未經醫師診斷，逕向診所櫃台小姐（非合法醫事人員）價購該藥品，足證原告對管制藥品之管理確實鬆散。憲兵隊會同被告派員前往該診所時查獲該藥品全無外盒包裝及標示，且除已事先調劑包裝完成者外，其餘均分裝於他種藥瓶或無標籤之塑膠瓶內，數量估計約萬顆；該診所保存該藥品之方式、庫存數量之龐大，均與一般醫療作業大不相同。因此，被告認定原告使用ＦＭ２非僅止於醫療用途，而有販售圖利之行為。因坊間已發生多起不肖分子利用ＦＭ２進行不法行為之案例；醫師以合法身分掩護販售管制藥品ＦＭ２圖利之行為，除妨礙衞生機關之藥品管制政策外，更嚴重危及市民健康與安全，係屬醫師於業務上之不正當行為，復因原告係屬累犯，被告為保護市民免於繼續受到危害，爰依醫師法第二十五條規定從重論處，撤銷原告執業執照，應無違誤。被告所為處分並無不合，原告之訴為無理由，請判決予以駁回其訴等語。
理 由按醫師於業務上如有違法或不正當行為，得處一個月以上一年以下停業處分或撤銷其執業執照，醫師法第二十五條定有明文。本件原告被檢舉自八十三年十月起購入並販售管制藥品FM2 ，經被告會同憲兵隊台北市調查組於八十六年八月十五日前往該診所，查獲該藥品全無外盒包裝及標示，除部分事先調劑包裝完成者外，其餘均分裝於他種藥瓶或無標籤之塑膠瓶內，數量估計約萬顆，有搜索扣押之物品及調查筆錄附原處分可稽，被告乃以八十六年十月十六日北市衞三字第八六二六二三一○○○號行政處分書撤銷其執業執照，揆諸首揭規定，洵無不合。原告訴稱：醫師處方之調劑及供應管制藥品之行為，為法之所許，其未依規定記載處方或病歷，未將領受人所領受管制藥品品量詳錄於簿冊，連同處方箋保存，充其量係違反藥事法第六十條第二項之規定，而依藥事法第九十一條之規定處以罰鍰，並非最重，原告犯違反藥事法案件尚未判刑確定，被告逕依醫師法第二十五條規定選擇最重者加以裁罰，顯不合於比例原則，且原告之同一行為業據被告以北市衞三字第八六二五四五二六○○號行政處分書依違反醫師法第十二條、第十三條規定處以罰鍰新台幣一萬元，依據行政法針對同一行為如有多種處罰條款，而應依想像競合或吸收之法理，即不能再依醫師法第二十五條之規定，重復為行政處罰，顯係違反一事不二罰原則等語。惟查原告於八十六年八月十五日在台北市憲兵隊偵查中自承「老病人」得未經醫師診斷處方即可向櫃台小姐（非護士）以每顆新台幣二十元購得ＦＭ２，使用該藥物時並未核對病患身分，且無將用量載於診斷證明或應存查之記錄中，參諸被告於同日在該診所，查獲前開藥品全無外盒包裝及標示，而除部分事先調劑包裝完成外，其餘均分裝於他種藥瓶或無標籤之塑膠瓶內，其數量估計約萬顆之多，原告有販售之事實，堪以認定。原告所為核屬醫師業務上之不正當行為，按管制藥品FM2 之濫行販售，為造成性犯罪之原因，係眾所週知之事實，原告於八十三年間即曾因販售管制藥品TRAMADOL違反藥事法，經台灣台北地方法院判刑有案，雖尚在上訴中，竟仍自八十三年十月起大量購入並任意販售管制藥品FM2 ，其長期之營業行為，影響社會安全至深且鉅，其違規情節不得謂不嚴重，被告撤銷其醫師執業執照並未過重，亦不違反比例原則。至被告以原告違反醫師法第十二條、第十三條規定，以八十六年九月六日北市衞三字第八六二五四五二六○○號行政處分書處以罰鍰一萬元乙事，與本件原告係違反醫師法第二十五條，二者行為態樣、違規事實與所違反法條之構成要件與法律效果均不相同，自與一事不二罰原則無違，綜上所述，原處分核無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱屬妥適，原告起訴論旨，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 五 月 二十一 日
行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 評 事 葉 振 權
評 事 吳 仁評 事 吳 錦 龍評 事 林 家 惠評 事 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 惠 美中 華 民 國 八十八 年 五 月 二十四 日