行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第二○二四號
原 告 乙○○
甲○○被 告 臺北市政府地政處右當事人間因有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國八十七年八月三十一日台八七內訴字第八七○四五○一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告承租甘有禎所有本市○○區○○段一小段四五六、四五五、四五八、四五九、四六○－一、四六○－二、九一－一、九三－二、一一一、一一一－一、一一一－二地號十一筆土地，雙方訂有三三字第一一六號耕地租約，民國八十六年十二月二十四日向被告申請依土地法第三十三條規定代為照價收買上述承租之土地，經被告八十六年十二月三十日北市地三字第八六二三八三六四○○號函復「關於土地法第三十三條之執行，依行政院八十五年七月一日台八十五內二一六七八號函及八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函核示意旨目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議」，原告不服，提起訴願、再訴願，遞經駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、原告承租耕地座○○○區○○段○○段地號四五六、四五五、四五八、四五九、000－0000－0、九一－一、九三－二、一一一、一一一－一、一一一－二租賃期間自民國三十八年一月一日起至今，出租人：甘有禎，承租人：黃金遠（死亡）由乙○○、甲○○二人繼承。據查出租人甘有禎為楠美股份有限公司負責人兼大堅工業股份有限公司總經理，非自耕農，民國八十六年十二月二十四日原告向台北市政府地政處，依土地法第三十三條請求政府代為照價收買承租之上開土地。二、土地法第三十三條規定：『承佃耕作之土地，合於左列情形之一時，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之：㈠土地所權人為不在地主。㈡土地所有權人非自耕農，但老弱弧寡殘廢及教育慈善公益團體藉土地維持生活者，免予照價收買。』其立法目的，為扶植佃農，獲得土地，使其成為自耕農，以達到耕者有其田。從而，對於久離耕地之不在地主或非自耕農之土地，如承佃人繼續耕作八年以上者，得請求該管縣市政府代為照價收買，使佃農取得耕地所有權成為自耕農。符合憲法第一百四十三條第四項『國家對於土地之分配與整理，應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則，並規定其適當經營之面積。』扶植自耕農之意旨。三、查土地法施行法於二十四年四月五日公布，二十五年三月一日施行，已施行四十二年之久，『行政院對於立法院決議之法律案．．．如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議，覆議時，如經出席立法委員三分之二維持原案，行政院院長應即接受該決議或辭職。』為憲法第五十七條第一項第三款所明文。即土地法既未經合法覆議且已施行四十二年之久，被告及行政機關均無權以『目前尚難執行』為由，拒履行法定義務。行政法院八十六年度判字第一四四九號判決，即係適用本條規定所作之判決，證明本條之適用並無爭議。四、行政機關之行政行為或其他一切行政活動，均不得與法律相牴觸，為依法行政原則之基本精神。土地法第三十三條既未經合法覆議，且明文規定承佃人得請求該管縣市政府代為照價收買之要件，則被告自應對原告之請求是否符合上開要件予以審酌，並據為准駁，不得以該條相關事項及如何收買均無規定，或對土地所有權人權益影響殊鉅為由，以行政院函示擬研修土地法，目前尚難執行為由，拒絕適用土地法第三十三條之規定，以符依法行政原則。從而，被告徒以行政院八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函釋意旨，否准原告請求，自應認定該處分即行政裁量違反依法行政原則，屬裁量權濫用，將之撤銷，命該行政機關重為處分等語。
被告答辯意旨略謂︰一、「承佃耕作之土地，合於左列情形之一時，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之：一、土地所權人為不在地主。
二、土地所有權人非自耕農。但老弱弧寡殘廢及教育慈善公益團體藉土地維持生活者，免予照價收買。」固為土地法第三十三條所明定，惟上開法條究應如何執行，依內政部八十四年八月八日台內地字第八四八七六八二號函附會商結論：「土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，基於下列理由，目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議：．．．」二、按憲法第十五條規定人民之財產權應予保障，本案原告申請代為照價價收買之承佃耕作土地，係依民國四十二年公布施行之實施耕者有其田條例，於實施耕者有其田時，經依法核定地主得予保留之土地，在法令未有新規定前，政府自不得予以徵收放領，嗣因實施耕者有其田之政策目的與階段性任務已完成，而現時社會型態變遷、經濟環境業已劇烈改變，該條例諸多規定已不合時宜，乃於八十二年間廢止。今原告依民國三十五年修正公布施行之土地法第三十三條規定，以該法既未經合法覆議，請求代為照價收買承租土地乙節，因現今並無新法令規定政府得予徵收放領該核定保留土地，此際如遽以適用該法條，不僅有悖憲法有關人民財產權應受國家保障之規定，亦與實施耕者有其田條例廢止之意旨相違背。且土地法第三十三條當時修法意旨，為扶植耕作已有經驗之佃農，於地主不允出售其佃耕地或故意高抬售價時，代為收買佃耕地，俾其成為自耕農，係因應當時社會經濟之特殊需要，有其歷史背景。惟多年來因情勢變遷，該規定已不合時宜。以本案土地而言，現都市計畫使用分區編定為商業區、住宅區、公共設施保留地，已非農地，如為扶植佃農成為自耕農，予以照價收買，作耕作使用，亦與本市土地使用分區管制規則之規定不合。另參照司法院釋字第四○九號解釋意旨，凡對於人民財產權發生嚴重影響者，法律自應詳加規定，故本處依上述行政院函核示意旨，以土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等均無法律明文規定，目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議，而否准原告代為照價收買承佃耕作土地之申請，依法並無違誤；即不論政策考量或法律適用而言，均尚難執行，是以現行土地法尚未配合修正前，本處否准原告代為照價收買承佃耕作土地之請求，並無不合，原訴願決定、再訴願決定亦無不洽，均請一併予以維持。綜上論結，本件原告之訴為無理由，請駁回原告之訴等語。
理 由按「承佃耕作之土地，合於左列情形之一時，如承佃人繼續耕作滿八年以上，得請求該管縣市政府代為照價收買之：一、土地所權人為不在地主。二、土地所有權人非自耕農。但老弱弧寡殘廢及教育慈善公益團體藉土地維持生活者，免予照價收買。」固為土地法第三十三條所明定。惟上開法條究應如何執行疑義，依行政院八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函同意之內政部八十四年八月八日台內地字第八四八七六八二號函附會商結論：「土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，基於下列理由，目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議：㈠就法律適用而言：土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，雖係現行有效之法律，惟代為照價收買及承佃人與土地所有權人雙方權益，該法條相關執行要件，如代為照價收買之程序、地價標準、交付土地等，同法及其施行法均未規定，依中央法規標準法第五條第二款規定，關於人民之權利義務應以法律定之，故土地法第三十三條代為照價收買之相關執行要件，在該法未明定前，為兼顧雙方當事人權益，除請求代為照價收買之地價達成協議外，土地法第三十三條尚難執行。㈡就政策考量而言：１、目前地主出租土地，大部分為實施耕者有其田條例第十條規定合法保留之出租耕地。而於同條例第十二條規定，地主保留耕地出賣時，現耕農民有優先購買權，購買地價由雙方協議，意即地主保留出租耕地之出賣與否﹖係由地主自由決定，非強制規定。若於依該條例實施耕者有其田後又予代為照價收買，法理上洵非恰當。２、實施耕者有其田之政策目的與階段性任務已經完成，加以現時社會型態、經濟環境已有劇烈改變，諸多規定已不合時宜，故實施耕者有其田條例經奉總統依法明令廢止。基於其廢止之意旨，今後政府扶植自耕農，以由政府舉辦購地貸款，於現耕農民協議價購地主保留出租耕地時得申請之為宜；而土地法關於實施耕者有其田之第三十三條、第三十四條等規定，自不宜援引適用，免與實施耕者有其田條例廢止之意旨相違。３、耕地租賃為促進耕地利用與流通方式之一，與現階段農業政策並不違背，現階段以促進耕地租賃合理化為政策目標，自不必以代為照價收買強制取消土地租賃。公司組織之公營事業所經營之農地尤甚。」本件原告承租甘有禎所有台北市○○區○○段一小段四五六、四五五、四五八、四五九、四六○－一、四六○－二、九一－一、九三－二、一一一、一一一－一、一一一－二地號十一筆土地，雙方訂有三三字第一一六號耕地租約，民國八十六年十二月二十四日向被告申請依土地法第三十三條規定代為照價收買上述承租之土地，經被告八十六年十二月三十日北市地三字第八六二三八三六四○○號函復「關於土地法第三十三條之執行，依行政院八十五年七月一日台八十五內二一六七八號函及八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函核示意旨目前尚難執行，並由內政部研修土地法以杜爭議」，原告不服，循序提起行政訴訟，主張土地法第三十三條立法目的係為扶植佃農，獲得土地，使其成為自耕農，以達到耕者有其田。該法條既未經合法覆議，被告對原告代為照價收買之要求，應依規定予以審酌，據為准駁，不得以該條相關事項及如何收買均無規定，或對土地所有權人權益影響殊鉅由，以行政院函示擬研修土地法，目前尚難執行為由，拒絕適用該條之規定云云。查土地法第三十三條第二款僅規定土地所有權人非自耕農，承佃人繼續耕作滿八年以上時，「得請求」該管縣市政府代為照價收買之，惟既規定承佃人於具備法定要件時「得請求」而非該管縣市政府「應予」照價收買，則是否有代為照價收買之必要，主管縣市政府自有審酌裁量之權。經查內政部曾於八十四年七月十四日就有關土地法第三十三條執行疑義邀集法務部、財政部、經濟部等有關機關研商獲致上開結論，經內政部呈報行政院以八十四年九月四日台八十四內三二三三一號函示內政部「同意研商結論，並請儘速辦理。」，有內政部八十四年八月八日台（八四）內地字第八四八七六八二號及行政院八十四年九月四日台八十四內三二三三一號函附原處分卷可稽。本件被告依行政院上開八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函釋意旨，以土地法第三十三條耕地承佃人得請求縣市政府代為照價收買之規定，基於法律適用與攻策考量，目前尚難執行為由，駁回原告代為照價收買系爭土地之請求，乃主管機關適用上開法律時裁量權之適當行使，尚未逾越行政裁量權之範圍，一再訴願決定，遞予維持，均無不合，原告起訴主張，被告拒絕適用土地法第三十三條之規定，徒以行政院八十四年九月四日台八十四內字第三二三三一號函釋意旨，否准原告之請求云云，顯有誤會，難認有理由，應予駁回。至本院八十六年度判字第一四四九號判決見解，為本院多數意見所不採，核屬法律見解歧異問題，對本件自無拘束力；又土地法第三十三條規定應否修正、如何修正，不在本件審理範圍內，均併予指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 五 月 二十七 日
行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 評 事 陳 石 獅
評 事 徐 樹 海評 事 彭 鳳 至評 事 黃 合 文評 事 林 茂 權右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 八十八 年 五 月 二十八 日