行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第二五八五號
原 告 甲○○訴訟代理人 陳清秀律師被 告 行政院農業委員會右當事人間因有關林業事務事件，原告不服行政院中華民國八十七年七月二日台八七訴字第三三一三○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣原告向台北市政府申請解除台北市○○區○○段一小段一三八及一三九地號二筆保安林地，台北市政府依森林法第二十七條規定先行辦理公告，續於八十六年二月十八日檢送各種關係文件，依森林法第二十九條及同法施行細則第二十一條規定報請被告核定。經被告以八十六年五月一日八六農林字第八六一一六九五四號函核定，同意解除一三八地號保安林，至一三九地號保安林部分，則否准解除。嗣台北市政府建設局復據原告之陳訴，以八十六年七月三日北市建三字第八六二四○七九八號書函復知本件保安林之解除仍照農委會之核定辦理。原告遂向台北市政府提起訴願，經該府依訴願管轄規定，移由被告訴願決定駁回其訴願，原告遂循序提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、日據時代編定為保安林者，光復後應適用森林法之相關規定：（一）系爭台北市○○區○○段一小段一三九地號土地，係日據時代民國三年十月十四日由日本政府公告編定之風景保安林。依照台灣接管計畫細要通則第五款規定，於光復後仍繼續承認其效力，認其為森林法規定之保安林。此有經濟部經台（五五）農字第二四七二號函及行政法院五十五年判字第二八○號判例可按。故本件保安林之認定、範圍、及解編等，應依森林法之規定。（二）森林法第二十二條規定：「國有林、公有林及私有林有左列情形之一者，應由中央主管機關為保安林：一、為預防水害、風害、潮害、鹽害、煙害所必要者。二、為涵蓋水源、保護水庫所必者。三、為防止砂、土崩壞及飛沙、墜石、泮冰、頹雪等害所必要者。四、為國防上所必要者。五、為公共衛生所必要者。六、為航行目標所必要者。七、為漁業經營所必要者。八、為保存名勝、古蹟、風景所必要者。九、為自然保育所必要者。」可知保安林之劃定，係為一定之公益目的（如國防、水土保持、公共衛生或自然保育等）而存在之特殊林地保護區。此觀森林法第二十四條規定之「保安林之經營管理，不論所有權屬，均以社會公益為目的。各種保安林，應分別依其特性合理經營、撫育、更新，並以擇伐為主。」，亦可明瞭。本件系爭土地於日據時代編定為風致保安林，依現行法應屬森林法第二十二條第一項第八款「為保存名勝、古蹟、風景所必要者」之保安林。二、再訴願機關、訴願機關、與被告之處分具有違法瑕疵：依森林法第二十五條規定：「保安林無繼續存在之必要時，得經中央主管機關核准，解除其一部或全部。」所謂「保安林無繼續存在之必要時」，「得予以解編」固係屬中央主管機關之行政裁量權。惟行政裁量之規範目的，其構成要件事實是否具備，應依客觀情事判斷，非屬主管機關任意自由裁量範圍。應衡量「所有的情況」，就個別案件尋找正確的解決方案。原處分就相關重要因素未予審酌。三、系爭土地依都市計畫法已編訂為第二種住宅區，顯然上開保案林已無存在必要：（一）依台北市土地使用分區管制規則第三條：「本市都市計畫範圍內劃定左列使用分區：一、住宅區：．．．（二）第二種住宅區。．．．」；第四條：「前條各使用分區劃定之目的如左：．．．二、第二種住宅區：為維護較高之實質居住環境水準，供設置各式住宅及日常用品零售業或服務業等使用，維持中等之人口密度與建築密度，並防止工業與稍具規模之商業等使用而劃定之住宅區。」本件土地之都市計畫使用分區已劃定為第二種住宅區，可建築各式住宅並允許設立零售業或服務業，顯然與維護一定公益目的而存在之保安林劃定目的不同。（二）就都市計畫法之精神而言，依都市計畫法第三條明文規定可知，係指「在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」因此於主要計畫書與細部計畫書擬定時，必須就「當地自然、社會及經濟狀況之調查與分析」、「居住密度及容納人口」、「土地使用分區管制」等事項，加以調查審酌，此由都市計畫法第十五條、第二十二條規定可知。可見系爭土地於民國三年編訂為保安林地之後，因其座落位於北投保安林區之最外圍部份，經過數十年時間更迭後，已無繼續保存作為風景保安林之必要，乃於民國五十七年間經都市計畫發布及通盤檢討之法定程序，劃定為第二種住宅區，顯已認定該保安林之存在已無必要。（三）系爭土地係為森林法第二十二條第一項第八款「為保存名勝、古績、風景所必要者」之風景保安林。日據時代所留存下之保安林，若屬風景保安林類，於光復後大都劃定為風景區或保護區。若系爭土地之保安林之編定確有必要予以維持，應依都市計畫法台北市施行細則第十條、第十條之一，劃定為保護區或風景區。今本件土地既經劃定為第二種住宅區，歷經數十年而無變動，正是該保安林已無存在必要之另一佐證。（四）按行政院六十六年十月二十日台八十六經八七九三號函針對保安林地得否適用都市計畫去，編訂為林業經營以外他項使用一案，認為「基於國土保安及水源涵養等之長遠利益，不宜輕易變更編訂為林業以外之他項使用，如確有必要擬作他項使用之必要聲請解除時，仍應依森林法及其施行細則之規定辦理。」僅說明函釋所述情況，應依森林法及其施行細則加以辦理。上開函釋僅說明上述情況，應回歸適用森林法第二十四條，由中央主管機關依職權審查決定保安林地是否有「繼續存在之必要」。審酌上開都市計畫土地分區使用管制已將系爭土地劃定為第二種住宅區，而住宅區與保安林之劃定目的截然不同，顯然該保安林已無繼續存在之必要。再訴願決定書之「系爭一三九地號保安地縱依都市計畫法發布為住宅區，仍須由主管機關就當初編入目的是否仍有留存必要，予以檢討，而非當然即可予以解除編定」之見解，顯有違誤。四、原處分否准系爭土地辦理保安林之解編，有違都市土地經濟合理利用之意旨：有關公私有畸零地合併使用之目的，係基於都市計畫觀點，促進都市土地經濟合理利用，而依都市計畫法、建築法、台北市畸零地使用規則、台北市土地使用分區管制規則等規定進行合併。本件系爭土○○○區○○段○○段○○○○號之土地，依上開規定合併鄰近多筆公私有畸零地，已達到最小面積之寬度與深度，形成一完整之建築基地。此有台北市政府工務局公私有畸零土地合併使用證明書，可茲證明。如今若因系爭土地存在保安林之編定，而無法取得建築執照，顯然有違上開法律增進都市土地經濟合理利用之意旨。五、系爭土地即使辦理保安林之解編，亦能達到納持風景景觀與水土保持之目的：系爭土地被編定為風景保安林，係為維持該地區景觀之優美性。系爭土地之現況為「建有RC水池兩座」、「除舊有兩座水泥製蓄水池外，其餘林木雜草0生」，此查再訴願決定書、訴願決定書、臺北市政府建設局會勘記錄表、實地照片等，即可明瞭。系爭土地劃定為第二種住宅區，依台北市土地使用分區管制規則第十條規，第二種住宅區之建蔽率為百分之四十，法定空地為百分之六十，依建築法相關規定必須進行綠化，而系爭土地所謂「林相」，其實只有一棵自栽的蓮霧樹，其餘皆為雜草或廢木。依法興建住宅並進行綠化後比諸現況之「林木雜草0生」之凌亂情況，反而對於該地區景觀之優美性有所助益。另外，合併包括系爭土地在內之多筆公私有畸零地申請建照案，尚需進行水土保持規劃。由此可知，系爭土地即使辦理保安林之解編，並對於該地區景觀維持與水土保持並無影響。六、原處分否准「保安林編定之解除」有違公平原則與比例原則：依台北市土地使用分區管制規則第六十五條規定：「在風景區內得為左列各組之使用，但均須經本府核准。一、第一組：獨立、雙拼住宅。．．．第十二組：日常用品零售業，但不包括服飾日用品、日常用五金。．．．」；第六十六條規定：「風景區內建築物之建蔽率及容積率不得超過左表規定：建蔽率二○％，容積率六○％」；第七十一條至七十八條規範農業區與保護區亦可興建一定之教育、衛生設施；內政部七十八年九月十七日台內地字第八三二六一二號函釋：「關於都市計畫風景區、農業區、保護區內及非都市土地興建農舍或原有房屋修建、改建、興闢地下層之辦理，法尚無明文禁止。惟仍應符合建築法及其他有關法規之規定。」由上開法令函釋可知風景區、農業區、保護區若符合一定要件下亦可興建房舍。只是受有較高之建蔽率與容積率之限制。系爭土地被劃定為第二種住宅區，依法原可興建各式住宅，卻因該保安林之編定，而無法開工興建。風景區、農業區、保護區尚可興建，明文劃定為住宅區者卻因該保安林之存在而不得興建，顯然有違公平原則與比例原則。七、原處分否准「保安林編定之解除」有違信賴保護原則：現行土地登記制度上，於已實施都市計畫之地區（如系爭土地所在之台北市地區），無論土地登記簿謄本、都市計畫土地使用分區證明書等，都無法獲得保安林編定之相關資料。換言之，就何筆土地存在有保安林之編定，並無任何公示制度。而系爭土地編定為保安林一事，係為日據時代遺留至今之情況，有關機關人員尚多不明瞭此種特殊情況，一般國民包括原告根本無從得知。原告於合併多筆公私有畸零地申請建照過程中，突然遭到台北市建設局之通知，要求取得系爭土地之保安林解編，作為水土保持書之補件之一，才予以核發建照。原告信賴被告種種信賴表徵，從事興建住宅等種種規劃，卻因天降「存在保安林編定之處分」，而使得種種心血付諸流水。再訴願機關、訴願機關、與被告否准系爭土地解編保安林之行政處分，實在有違信賴保護原則。八、原處分漏未斟酌各種特殊情況，具裁量瑕疵。九、行政院六十六年十月二十日台六十六經八七九三號函乃針對「國有林班地與保安林地，宜否適用都市計畫法，編定為林業經營以外他項使用」之擬義而作成，為該函主旨所明示。故其說明當系沿自主旨而來。說明二中既明示「如確有擬作他項使用之必要聲請解除時，仍應依照森林法及其施行細則之規定辦理」，換言之，縱確有擬作住宅區之必要，仍「不宜適用都市計畫法，編定為林業經營以外他項使用」而應依照森林法及施行細則之規定先辦理解編。揆諸本件已依都市計畫法編定為林業經營以外之使用（住宅區），依上開函示原告自可合理信賴其並無保安林存在之情事。退萬步言，縱曾有保安林存在，業應已依森林法解除保安林編定。台北市市政府未先層報解編，即依都市計畫編定「住宅區」作為他項使用，已置原告之信賴保護於不顧，今被告復倒果為因，而答辯謂「系爭一三九地號保安林地，縱依都市計畫法發布為住宅區，仍需由主管機關就當初編入目的是否仍有留存必要，予以檢討，而非當然即可予以解除編定」，更屬增加行政院台六十六經八七九三號函所無之文義而擴張其適用，自有未當。上開行政院函令，乃係就「國有」林班地與保安林地作成，而本件所涉者為私有土地，為原告向國有財產局購得。該函令如逕行適用，將對人民私權徒增法令所無之限制，殊有違法律保留原則，而為中央法規標準法第五條第二款所禁。原處分與前開救濟程序多次依此函令否准，顯有適用法律之違誤。況該函令說明二之指示乃「基於國土保安及水源涵養之長遠利益」，惟查本件系爭第一三九地號之土地，原編列為「風致保安林」，其編列目的乃在於風光景緻之維持，和國土保安、水源涵養本不相干，而屬森林法第二十二條第八款之「為保存名勝、古蹟、風景所必要」，自不能擴張上開函令之適用。十、系爭基地之自然環境概況業經水土保持技術師林崑龍（台北市水土保持技師公會理事長）核認其「排水順暢，無水患之虞」，無因解編而有水土保持之顧慮。請履勘現場，為言詞辯論，判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂：一、按「保安林無繼續存置必要時，得經中央主管機關核准，解除其一部或全部。」、「保安林之編入或解除，得由森林所在地之法人或團體或其他直接利害關係人，向省（市）或縣（市）主管機關申請，層報中央主管機關核定。」森林法第二十五條及第二十六條定有明文。查本件原告前向台北市政府申請解除台北市○○區○○段一小段一三八、一三九地號二筆保安林地，經該府就系爭保安林地原編入目的予以檢討，以一三八地號保安林地，原編定功能已喪失，似可予以解除：至一三九地號部分，仍有留存必要，似不宜解除，陳報本會予以核定在案。揆之上揭法條規定，並無不合。二、森林法為維護公益目的而存在之保安林劃定，與都市計畫法編訂各類土地使用類別，兩法立法目的、旨趣本有扞格。本件原處分係以依森林法所為解除編定，自應以森林法為唯一衡奪基準，此亦為原告於理由欄（一）所主張，是縱依建築法規定，本件編定為第二種住宅區，可建築各式住宅、設零售業等，亦斷不能以此為由，認原處分依森林法所為，即有違法或不當之失。三、另「保安林之管理經營，不論所有權屬，均以社會公益為目的。．．．」森林法第二十四條定有明文。又行政院六十六年十月二十日台八十六經八七九三號函曾針對保安林地宜否適用都市計畫法，編定為林業經營以外他項使用一案，認基於國土保安及水源涵養等之長遠利益，不宜輕易變更編定為林業以外之他項使用，如確有必要擬作他項使用之必要聲請解除時，仍應依森林法及其施行細則之規定辦理。是系爭一三九地號保安林地縱依都市計畫法發布為住宅區，仍需由主管機關就當初編入目的是否仍有留存必要，予以檢討，而非當然即可予以解除編定。次按本件鑒於地方林業主管機關台北市政府曾就原編入目的詳予調查探討，認其原係為保存風景必要之風景保安林，欲改為申請建築使用，當與原編入目的衝突，惟上揭一三八地號土地，原編入保安林範圍僅部分土地，且由於早期已興建合法房屋使用長久，其保安林編定功能應已喪失；另一三九地號土地，係全地號土地位於保安林範圍內，為本保安林範圍之臨界，除舊有二座水泥製蓄水池外，其餘林木雜草0生，林相尚稱良好，為考量保安林之整體經營管理，似以保留為宜，報由本會核定。是上該解除保安林之限制，顯已由主管機關本於職權，衡酌原告權益，就應否解編予以詳研，而僅予部分解編，就此行政裁量，經本會予以研酌並未逾越前揭法條之授權範疇，亦無違法或不當可言。原告執已編入住宅區即應解除保安林限制乙節，並非可採。請判決駁回原告之訴等語。
理 由按「保安林之管理經營，不論所有權屬，均以社會公益為目的。」「保安林無繼續存置必要時，得經中央主管機關核准，解除其一部或全部。」「保安林之編入或解除，得由森林所在地之法人或團體或其他直接利害關係人，向省（市）或縣（市）主管機關申請，層報中央主管機關核定。」森林法第二十四條第一項前段、第二十五條及第二十六條定有明文。又保安林之編定須具有同法第二十二條各款所定必要之情形，則解除保安林須原編定原因情形，已無繼續存置之必要，始得為之。本件原告向台北市政府申請解除台北市○○區○○段一小段一三八及一三九地號二筆保安林地，該府依森林法第二十七條規定先行辦理公告，續於八十六年二月十八日檢送各種關係文件，依森林法第二十九條及同法施行細則第二十一條規定報請被告核定，並於同年四月三日致函被告補充說明略以：一三八地號土地，原保安林地之編定使用功能應早已消失。另一三九地號土地，以保留為宜。被告經調查結果，遂以第一三八號土地早期已有興建合法房屋使用長久，原保安林地之編定使用功能早已消失，同意解除該保安林；至同區段一三九地號土地，既經查明林相尚稱良好，並考量保安林之整體經營管理，宜繼續存置為保安林，乃否准解除。原告訴稱：系爭一三九地號土地於日據時代編定為風致保安林，應屬現行森林法第二十二條第一項第八款「為保存名勝、古蹟、風景所必要者」之保安林；原處分未對系爭土地解編保安林，就「所有的狀況」予以審酌；系爭土地依都市計畫法已編訂為第二種住宅區，顯然上開保安林已無存在必要；原處分否准系爭土地辦理保安林解編，有違都市土地經濟合理利用之意旨；系爭土地即使辦理保安林解編，亦能達到維持風景景觀與水土保持之目的；原處分否准系爭保安林編定之解除有違公平原則、比例原則、信賴保護原則；行政院台六十六經八七九三號函係針對「國有林班地與保安林地，宜否適用都市計畫法，編定為林業經營以外他項使用」而作成，本件已編定為住宅區，原告自可信賴並無保安林存在之情事，縱曾有保安林存在，業應已解除編定，又上開函令係就「國有」林班地與保安林地作成，本件為私有土地，若予適用，即徒增法令所無之限制，且該函令說明二乃基於國土保安及水源涵養之長遠利益，而系爭土地原編列目的在風光景緻，不能擴張該函令之適用云云。惟按保安林之管理經營，不論所有權屬，均以社會公益為目的，業如首開法條揭示甚明。次按「國有林班地及保安林地，基於國土保安及水源涵養等之長遠利益，不宜輕易變更編定為林業經營以外之他項使用，如確有擬作他項使用之必要聲請解除時，仍應依照森林法及其施行細則之規定辦理」，行政院六十六年十月二十日台六十六經八七九三號函釋在案，該函釋無違保安林應依其特性合理經營、管理之立法目的，得予適用。查上開函釋適用之範圍為「國有林班地」及「保安林地」，其中「保安林地」不以國有為限，包括國有及非國有保安林地在內，方符森林法第二十四條所定保安林之管理經營，不論所有權屬，均以社會公益為目的之立法意旨。次查該函釋就編定、管理保安林地之目的而言，舉凡國土保安、水源涵養、公共衛生、航行目標、漁業經營、保存名勝、古蹟、風景、自然保育所必要（森林法第二十二條），均包括在內，國土保安、水源涵養僅係其例示，故其下接載「等」字，以資涵概其餘目的。再查該函釋在諭示下級行政機關「國有林班地及保安林地不宜輕易變更編定為林業經營以外之他項使用」之處理原則，並揭示「如有擬作他項使用之必要聲請解除時，仍應依照森林法及其施行細則之規定辦理」，作為辦理聲請解除保安林事件之法規依據，凡聲請解除保安林事件均應適用，不因該土地是否已依都市計畫法編定為住宅區而有不同。而解除保安林，仍應依森林法第二十二條、第二十四條規定，須有保安林無繼續存置之必要之情形。原告主張該函釋限於「國有保安林」，為「國土保安及水源涵養」之目的，始有適用及土地已依都市計畫法編定為住宅區，可信賴並無保安林之存在或已解編等節，核無可採。查系爭台北市○○區○○段一小段一三九地號土地係民國三年十月十四日公告編定之風致保安林，其編入範圍之總面積為六○．二七五七公頃，為保存風景所必要之編定整體目的尚未消失，業據台北市政府建設局⒎北市建三字第四一○五六號函敍甚明。被告依地方林業主管機關台北市政府檢討系爭保安林原編入目的，仍有留存必要，不宜解除之陳報，予以核定，揆諸首揭規定，洵無違誤。次按森林法為維護公益目的而存在之保安林劃定，與都市計畫法編訂各類土地使用類別，兩法之立法目的、功能本有不同，本件係依森林法規定聲請解除編定，被告適用該法相關規定處理，要無不合。再查台北市轄屬土地之保安林範圍，台北市政府建設局有提供查詢之服務，原告擬承購是項土地時，自得向該局查詢，有該局⒉北市建三字第八六二一○三○三號函附原處分案卷可稽，不生無從知悉之情事，苟原告未予查詢而購入該地，自無何可以保護之信賴利益。末查原處分卷附台北市政府建設局於八十五年六月十一日會同原告等人，至系爭土地及鄰筆（一三八號）土地之保安林地會勘之記錄表記載：「一三八地號上有水泥平台地基，係屬舊有合法建物欲重建而拆除所遺留之地基，另一三九地號上現有水池（RC製）二座；除原有地基外之土地上有喬木、雜草0生，林相良好。」台北市政府因就上開土地原編入目的詳予調查探討，認其原係為保存風景必要之風景保安林，欲改為申請建築使用，當與原編入目的衝突，惟上揭一三八地號土地，原編入保安林範圍僅部分土地，且由於早期已興建合法房屋使用長久，其保安林編定功能應已喪失；另一三九地號土地，係全地號土地位於保安林範圍內，為本保安林範圍之臨界，除舊有二座水泥製蓄水池外，其餘林木雜草0生，林相尚稱良好，為考量保安林之整體經營管理，以保留為宜，報由被告核定，被告審酌原告之聲請，業由主管機關審酌原告權益，就應否解編予以詳研，而僅予部分解編，其行政裁量並無違法不當，遂予核可，與公平原則、比例原則、信賴保護原則並無違背。綜上原告主張各節，均無可採。一再訴願決定遞予維持原處分，俱無不妥。原告起訴論旨，非有理由，應予駁回。本件事證業臻明確，無履勘現場及行言詞辯論之必要，附此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 六 月 十七 日
行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 評 事 黃 綠 星
評 事 林 茂 權評 事 高 秀 真評 事 藍 獻 林評 事 黃 璽 君右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 八十八 年 六 月 二十一 日