行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第三○九九號
原 告 萬國國際開發股份有限公司代 表 人 乙○○訴訟代理人 甲○○被 告 行政院公平交易委員會右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十七年五月二十二日台八七訴字第二五五三九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
事 實緣原告於民國八十六年四月，向被告報備採「不平衡雙向制」之多層次傳銷制度營運。嗣因民眾反映，質疑上開制度運作之適法性，案經被告調查結果，以原告之參加人取得佣金、獎金或其他經濟利益，主要係基於介紹他人加入，而非基於所推廣或銷售商品或勞務之合理市價，有違行為時（下同）公平交易法第二十三條第一項之規定。又原告與參加人締結之參加契約書中，有關其參加人退出退貨辦法，訂定參加人放棄請求條款，違反多層次傳銷管理辦法（以下簡稱管理辦法）第四條及第五條之規定，乃以八十六年八月二十七日公處字第一四○號處分書，處原告罰鍰新台幣（下同）五十萬元，並自處分書送達之次日起歇業。原告不服，循序提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、原告並未違反公平交易法第二十三條第一項規定：㈠公平法第二十三條第一項之必要構成要件有二：①主要係基於介紹他人加入。②非基於參加人所推廣或銷售商品或勞務之合理市價。㈡「双向傳銷制度」在美國已有六年以上之歷年，其中以：自一九九二年開始之 Market America 公司最為著名，該公司之「双向傳銷制度」與原告所實施者幾乎完全相同。被告在其公研釋○○八號討論案中既參考美國法院之解釋，而美國法院從未宣佈禁止「双向傳銷制度」，而被告在毫無理論及事實之依據下，遽行認定原告所實施之「双向傳銷制」為非法。再原告向被告報備後實施之「双向傳銷制度」，可依參加人意願，自行選擇開兩線以上之組織線（首次申請加入時即可自行選擇開二條至八條不等之傳銷組織線，領取循環獎金後，則可再行開線至無數條）。事實上，原告之參加人，大多選擇開四條以上之傳銷線，此事實亦為被告所知悉且不爭執，在制度上實與其他傳銷業者相同，何以被告故意強調「双向傳銷制度」之原理－一人推薦二人，且強調「排線」﹖並指稱原告「公排」或「放任公排」，而「公排」並非法律名詞。被告在八十六年初，曾向眾多詢問者說明「公排」乃指公司排線而言，倘參加人排線則為「組織運作」並非「公排」。至今為求封殺實施「双向傳銷制度」之原告，竟立刻改口指稱原告公司之參加人有以人為組織運作之情形，故原告違法。被告身為傳銷界之主管機關，對此關鍵字句竟有兩極化之解釋及說明。事實上任何傳銷公司之獎金分配與其排線之多寡密不可分，被告指原告違法，有違經驗法則，亦與其公研釋○○八號解釋不符。㈢參加人玩制度不重視商品之心態，真正之始作俑者為「多層次傳銷管理辦法第五條有關無限期無條件退貨之規定」，該規定牴觸公平交易法及民法，並有違憲之虞。㈣原告於運作之初，發現少數參加人未知悉法令，恐伊等有違法之虞，故於八十六年五月五日向被告報備後公告禁止，至同年六月六日亦檢具嫌違法之參加人劉新禮及黃克服等組織名單相關資料等函送被告處理。不意被告不但不依法處理或調查，該等違法參加人，反而據此認定原告違法，事實上，原告公司至停業時共計有三千餘名參加人，嫌違法組織人數僅有三十餘人，占全體參加人數百分之一而已。㈤由原告所印製之參加辦法資料顯示原告公司所實施之「双向傳銷制度」，奬金之來源完全來自於參加人購買商品所得，入會費用一千五百元未計算積分，並不在獎金分配之列，原告並未違法。原告所出售之商品，皆在市面上銷售，完全係合理市價。㈥工商時報刊登消費者直銷已成市場趨勢，各大直銷公司紛紛增加異業結盟商品之標題，倘如原處分及一再訴願決定所指原告所售之商品，區分為主力及異業結盟商品，而異業結盟商品價錢高、積分低，參加人購買意願不大，為「商品虛化」，則為何不取締其他商品虛化之直銷公司。㈦原告公司有參加人項麟、安琪等二人為首之傳銷組織網，倘原告有「公排」之舉，則項麟、安琪二人每週可各領取三十五萬元，惟事實上，此二位大上線亦如同其他任何傳銷公司之直銷商，不斷努力發展行銷組織，則各自開新線達十餘條（包括子公司之新線），與被告所指稱完全不符。二、原告並未違反多層次傳銷管理辦法第四條及第五條之規定：㈠原告於八十六年六月二日向被告報備後實施新式「消費訂貨單」。該訂貨單本身即為書面契約，無虛偽、隱瞞或引人錯誤之表示。㈡依多層次傳銷管理辦法第五條內容，參加人僅需以書面通知業者，即生解除或終止契約之效果，何況參加人退出傳銷組織也未必會請求業者買回貨品（因已消費或使用），因此，參加人之買回請求權乃財產權之一種，且經參加人請求後，業者才有義務可言。參加人有完全之行為能力，向原告購買「日常生活所必需，且價格確實公平且合理之商品」，且參加人仍享有自購貨日起算十四日內解除契約，請求原告以一○○（即原價格）買回所購商品之猶豫權，十四日後終止契約，參加人自願放棄買回貨物請求權，由此觀之，係針對「惡法」（即多層次傳銷管理辦法第五條退貨規定）所為之變通方式，參加人因此將慎重考慮所購商品之必要性及價值－即真正注重所推廣或銷售之商品，不致淪為金錢遊戲，兼顧情理法。三、公平交易法第四十二條有違憲之虞：㈠按違反中央主管機關依第二十三條第二項所定之管理辦法者，處新台幣五萬元以上五十萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命令解散、停止營業或勒令歇業。公平交易法第四十二條之處罰規定，又按人民之生存權、工作權及財產權應予保障。憲法第十五條定有明文。㈡多層次傳銷管理辦法其法律之位階為「行政命令」，不能限制或決定當事人間之法律關係（權利義務關係），依司法院釋字第三一三號解釋，只能在母法的授權意旨下，針對如何監督、防範業者牴觸母法禁止之違法多層次傳銷行為，頒布行政管理上之規定，否則係逾越委任立法之範圍，並違反法律保留原則應屬無效。因此該辦法第四條及第五條規定之內容已屬無效。被告依據無效之行政命令，再依公平交易法第四十二條處分原告，侵害人民工作權。㈢同法第三十五條既已有最重之刑事處罰，何以再在同法第四十一條之外，於第四十二條另賦予行政機關「命令解散、停止營業或勒令歇業」之權力－直接侵害人民之工作、財產權，造成守法者無可彌補之傷害。㈣三光吉米鹿公司較原告嚴重，僅受五十萬元罰鍰處分，却處分原告「勒令歇業」及五十萬元罰鍰，違反平等原則。四、由萬國公司商品目錄，可知原告販賣之商品達數百種之多，且早於八十六年五月二日即已向被告報備。被告所屬人員左天梁、葉添福已至原告台北市○○○路○段○○○號、二十一、二十二樓營業現址參觀，由原告總經理甲○○將商品目錄及與電器商之行銷合約面交，被告早知原告商品已達數百種之多，何以片面採信參加人鄭宜丰片面不實陳述，已有違法。五、「主力」及「異業結盟」商品互相結合乃時代潮流所趨，被告政策性封殺双向傳銷制度，侵害原告及參加人之權益。六、被告所為之公研釋○○八號公平法第二十三條「主要」及「合理市價」認定標準，其中之「主要」部分，係以參加人利潤來源是否可清楚劃分為「入會費用」及「推廣或銷售商品」二者，而加以比較。被告自承「其參加人主要收入來源係由先加入者介紹他人加入，並自後加入者之入會費支付予先加入者佣金、奬金，而非來自其所推廣或銷售商品或勞務之合理市價者，即構成上開法條之違反」。被告省略前文，僅以後段作為其主觀認定之標準，曲解法律，而且與被告「入會費支付予先加入者佣金、獎金」之見解自相矛盾。被告稱「故參加人主要收入來源，係基於介紹他人加入，即屬違反前揭法條」，即屬語焉不詳。七、被告不明瞭多層次傳銷：舉世之双向傳銷制度之原理及本質均相同，何以被告僅針對原告所為指為違法。既無法令禁止參加人排線，倘無「推廣或銷售合理市價商品」之行為，參加人不論如何排線均領不到獎金，業者又要如何反對參加人排線。請命被告交出錄影帶，並予觀看，即可知被告行跡。八、傳銷業之參加人，均有「個人責任額」，原告之參加人「重覆消費」，「個人責任額」之購買商品價金，直接由其所領得之獎金中扣除（抵消），簡化作業流程，並無違法。被告無法舉證說明原告「實際上商品價值甚低及原告有多少參加人不提領商品」。九、原告並無「獎金發爆」之事，原告曾於八十六年六月二十五日及同年八月五日將參加人組織及奬金發放電腦報表及獎金發放比例表交付被告左天梁課長，明明記載「現金比為四九，積分比為六三」，被告枉顧事實，稱原告獎金發爆。十、原告所實施之「双向傳銷制度」，在各方面均與其他傳銷業者完全一致，事實上「双向傳銷制度」與一般傳銷制度最大不同僅在於業績之計算方式，一般傳銷制度係以每條下線組織網之業績計算之，而「双向傳銷制度」則以任二條下線組織網之總合為業績計算標準。例如參加人Ａ君開四條下線組織網，分為為「１」、「２」、「３」「４」，則計算業績獎金之方式為「１十２」、「３十４」及「１十２十３十４」等三種合計方式，稱為「配對組織數」有三組。如此計算，有何違法。原告販賣三百餘種商品，價錢公平合理，何來商品虛化。美國 Market America 實施「双向傳銷制度」上市公司之財務報表」，證實其自一九九三年實施該制度迄今五年餘，財務結構十分健全，無獎金發爆情事。十一、公平交易法第八條第一項規定該法所稱多層次傳銷，謂就推廣或銷售之計畫或組織，參加人給付一定代價，以取得推廣、銷售商品或勞務及介紹他人參加之權利，並因而獲得佣金、獎金或其他經濟利益者而言。被告認為僅「推銷所得獎金」為參加人唯一合法收入來源之見解，實已嚴重扭曲法律規定。將使「介紹他人向業者直接購物」及以「勞務為傳銷標的」二者陷於違法行為－因「居間」並非「買賣」，「佣金」亦非「價金」，參加人取得佣金並非基於「推銷或轉售商品」；參加人無法自行推銷或提供「勞務」。事實上中國信託公司及美兆公司分別以「佣金」及「勞務」向被告報備後實施傳銷制度，並未違法。被告自相矛盾。縱被告認為原告之參加人甚少有「推銷或轉售商品予他人」，惟原告之參加人介紹他人加入傳銷組織，直接向公司購買所需商品，而獲得居間佣金，又有何違法可言。十二、原告向各商品供應商進貨且交付予參加人，金額高達新台幣近九百萬元；原告在實施「双向傳銷制度」前曾委請精算師精算結果最高值PV比（積分比）為六三．○六，現金比為四八．五，於實施双向傳銷制度並發放獎金至第十一週時，PV比與現金比分別為六三．一一及四九．七四，再重算之數據PV比、現金比分為七三．六及
五六．六，不會亦不可能「獎金發爆」。十三、依公平交易季刊第二第三期多層次傳銷事業經營概況調查結果摘要，與原告所實施之傳銷制度相比較，原告之佣金支付占營業額之比率最高為四九．七四，完全正常，又原告本身並未製造產品，僅引進國內、外產品予以推廣、銷售，此舉又與其他各傳銷業者相同，被告竟以商品虛化入原告於罪。十四、原告之參加人入會時繳交新台幣一千五百元之入會費，用以購買「創業資料袋」，並無任何積分可言，意即此入會費用並未充作獎金發放予參加入；參加人介紹他人（即下線）直接向原告購物消費，縱認為參加人並無推銷或轉售商品予他人（即下線或其他消費者），惟此乃推廣商品，而賺取佣金之行為，符合公平交易法第八條規定及調查處理原則。參加人不限時間累計消費達五千積分（約六、五○○元）之商品時，即可取得累計整組下線積分資格，更重要的是－「訂購產品並非成為本公司傳銷商之必要條件，本公司亦未要求傳銷商訂購產品之最低數量」；販售商品之售價公平合理，入會費用為一千五百元，與最低累計消費金額（約為六千五百元）之比值為百分之十九－1500÷（1500＋6500）≒0.19，亦未超過百分之五十，依照公研釋○○八號解釋，原告從未違法。十五、被告僅有提案書，未合法召開第三○四次會議，未有任何合法決議，即處分原告。十六、錄影帶內甲○○以個人身分表達其看法及經驗，與原告無。十七、被告明知原告之獎金發放比例為「百分之四十三」。且原告總經理甲○○曾於八十六年八月五日前往被告營業處所，親自面交原告之獎金發放電腦統計比例表，獎金發放比例最高僅為「百分之四十九」。惟調查局台北市調查處於同年九月份計算則為「百分之四十五」－尚略低於原告七月份之數據。被告卻敢罔顧既成事實稱「所發放獎金比例呈發散級數增加，甚且已超過商品積分值百分之一百以上，．．．終將因無法運作而倒閉，形成嚴重之社會問題．．．顯見其制度非在建立銷售組織網以獲取合理利潤」云云。事實上，甲○○完全出於一片善意，於八十八年八月五日上午以其個人身份前往被告處與左天梁課長交談，明白表示原告在實施「双向傳銷獎金分配制度」前，曾委請富邦人壽公司林精樹精算師以電腦程式試算無「獎金發爆」之虞，才加以實施，至七月份時發現因參加人退貨還款致獎金發放比例有昇高趨勢，遂請林精樹再度精算乙次，發現理論上獎金發放最高比例可能達到五六，而非原先估計之四九－即所謂之「獎金發放比例呈昇高趨勢」之情況，且被告一再不理會原告所請，因此原告才與參加人約定「購物逾十四日放棄買回請求權」及設法修改獎金分配制度。甲○○曾一再向被告職員左天梁課長表示：（原）多層次傳銷管理辦法第五條有關參加人得無因、無限期請求無過失之傳銷業者，必須以百分之九十買回商品之規定，直接鼓勵參加人以組織集體運作－參加人於領取獎金後，再「依法」要求業者以原價百分之九十買回商品，可輕易套取以進貨價格計算之至少百分之四十以上之利潤，此行為當然會直接影響原告之獎金發放比例－在理論上將致使原告之獎金發放比例昇高（甚而發爆），長此以往，公司勢必無法持續經營。正因如此，原告才會將嫌違法之參加人黃克服、劉新禮等為首之參加人，函送被告處理。十八、被告竟向立法院提案，將參加人無限期、無因退貨等違反憲法比例原則、平等權、工作權、財產權及其他基本權利等規定，增訂於公平交易法第二十三條之一至之三等法律條文內，企圖將違憲之行政命令昇高至法律位階（按：上開條文已依被告提案通過，於八十八年二月三日公布施行），惟此舉不但無解於其違憲本質，反而更加強直接鼓勵參加人集體集資大玩違法詐取獎金、退出退貨等金錢遊戲。依多層次傳銷從業人口比例與其他行業相較之下，相關管理法令太少，僅有公平交易法第八條、第二十三條、第二十三條之一、第二十三條之二、第三十三條之三、第二十三條之四等六條法律及多層次傳銷管理辦法等八條行政命令，顯然不足，且該規定係多以違憲、不合情理之規定片面約束傳銷業者。十九、作成原處分之組織及程序違法，且違反罪刑法定主義、法安定性、誠信、平等、法律保留及比例原則等，採證並違背經驗法則。請判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨及補充理由略謂︰一、按公平交易法第二十三條第一項規定，「多層次傳銷，其參加人如取得佣金、獎金或其他經濟利益，主要係基於介紹他人加入，而非基於其所推或銷售商品或勞務之合理市價者，不得為之」。故參加人主要收入來源，係基於介紹他人加入，即屬違反前揭法條，與本會公研釋字第○○八號解釋內容並無不同，即得將「主要」解釋為「顯著地」，並以五○作為判定標準之參考，再依個案是否屬蓄意違法及檢舉受害層面和程度等實際狀況做一合理認定。查原告實施之制度特點，係只推薦兩人加入，超出人數均往下順序排列，且會往弱線排置補強，達成互助共榮之效果，為原告總經理甲○○所自承，陳述紀錄在卷可稽。又其實際運作情況，據本會調查，已產生多種「人為排線」之情況，形成先加入者先卡位，後面只要不斷有人員排入，以第一次購買經營權之積分值累積成為該體系之積分，上線即可每週坐領高額獎金，無庸推廣、銷售商品至最終消費者，顯然已違反前揭法條規定。原告總經理亦自承，「如有參加人業績不好，我們也會排線給他」，「對於所謂一條龍式的單線先排線方式，公司不反對也不便干，參加人可因此多領獎金，公司亦可得到更多利益」等語，均有相關事證在卷可稽。二、原告所謂「重複消費」之金額，係由參加人所領獎金中扣除，無須額外支付價金，即可維持參加人在組織中之地位，並保有繼續領取下次獎金之權利，而非繼續銷售、推廣商品。另查原告儘管有若干規定，使參加人提貨，實際上因該商品價值甚低，爰仍有參加人不提領商品之情況，原告所稱無商品虛化情形，顯不足採。原告縱然以其產品目錄，表示已提供多樣商品，仍無解其既有之違法事實，況亦有參加人指稱並不如原告所稱其有多樣產品。三、原告於參加人「傳銷商消費訂貨單」上，於左下方聲明部份明定「本人自申請加入成為萬國公司會員之日起算十四日（含）後，如欲終止退出萬國傳銷事業，則本人自願放棄請求萬國公司買回本人所購之消費商品（及本訂貨單上之商品）之權利，亦絕不要求萬國公司退換上述商品。（瑕疵品仍可依『萬國事業經營手冊』之規定向萬國公司退換完整之同型商品）。」惟查多層次傳銷管理辦法第五條第五款規定參加人於解約權期間經過後，得隨時以書面終止契約，參加人終止契約後三十日內，多層次傳銷事業應以參加人原購價格百分之九十買回參加人所持有之商品，係為課以多層次傳銷事業應予履行之義務。並應詳實載明於與參加人締結之書面參加契約書中，不得有虛偽、隱瞞或引人錯誤之表示，亦為管理辦法第四條所明定，係法定應記載事項。契約當事人本不得以特約排除，更不應以一方強大之經濟實力，而以定型化契約要求參加人自願放棄，使參加人法定權利受到侵害，原告竟以該所謂「自願放棄條款」之約定，拒絕參加人辦理退出退貨，顯已違反管理辦法第四條及第五條之規定。四、司法院釋字第三六七號解釋理由書，「如法律之授權及限制人民之自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法所許」。公平交易法第四十二條雖就犯罪構成要件，授權中央機關定之，而多層次傳銷管理辦法，係本會依公平交易法第二十三條第二項明文授權由中央主管機關所訂定之法規，復經本會依中央法規標準法第七條規定發布施行及送請立法院查照在案，且未經修正或司法之有權機關宣告其牴觸公平交易法或違反其他有關授權應遵守規定、法理前，自屬合法之行政命令，且公平交易法亦於第八條及第二十三條第一項對授權之目的、範圍及內容已臻具體明確，參酌前揭解釋理由，公平交易法第四十二條自無不當限制人民自由權利。原告雖訴稱本會處分違反平等原則，並有恣意認定之嫌等節，惟原告違法事實明確，經考量其參加人數及營業額發展均甚為迅速，嚴重影響社會經濟秩序，違法情節顯屬重大，本會自得依法勒令原告歇業。五、原告舉中國信託公司及美兆公司分別以「佣金」、「勞務」向本會報備後，實施傳銷制度並未違法云云，惟查該二公司係由參加人推銷信用卡或會員卡，進行消費或健康檢查，而從中獲取獎金，與原告之參加人並無或甚少推銷商品，係以「拉人頭」方式獲取獎金，乃屬有別，原告所訴，顯無理由。六、原告所主張「奬金不會發爆」乙節，卷查原告總經理甲○○於到本會說明時，坦承該「公司獎金發放比例持續增高，呈級數成長，並有超過經營成本趨勢，長此以往，公司勢必無法持續經營」（此有到會說明錄影帶附可稽）。況「獎金可能發爆」乙項僅為本會認原告違法之考量事項之一，尚非主要違法理由，是原告主張，應屬辯詞，並無足採。請判決駁回原告之訴等語。
理 由按「本法所稱多層次傳銷，謂就推廣或銷售之計畫或組織，參加人給付一定代價，以取得推廣、銷售商品或勞務及介紹他人參加之權利，並因而獲得佣金、獎金或其他經濟利益者而言。前項所稱給付一定代價，謂給付金錢、購買商品、提供勞務或負擔債務。」「多層次傳銷，其參加人如取得佣金、獎金或其他經濟利益，主要係基於介紹他人加入，而非基於其所推廣或銷售商品或勞務之合理市價者，不得為之。」「多層次傳銷之管理辦法，由中央主管機關定之。」為行為時（下同）公平交易法第八條及第二十三條第一項、第二項所規定。次按「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止或改正其行為；逾期仍不停止或改正其行為者，得繼續限期命其停止或改正其行為，並按次連續處新台幣一百萬元以下罰鍰，至停止或改正為止。」「違反中央主管機關依第二十三條第二項所定之管理辦法者，處新台幣五萬元以上五十萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命令解散、停止營業或勒令歇業。」同法第四十一條及第四十二條亦有明定。又管理辦法第四條及第五條規定，多層次傳銷事業於參加人加入其傳銷組織或計畫前，應告知有關該事業之傳銷組織或計畫、營運規章，參加人應負之義務及負擔，參加人可獲得利益之內容及取得條件等事項，不得有虛偽、隱瞞或引人錯誤之表示，該等事項並應包括在該事業與參加人締結之書面參加契約中，以保障參加人之權益，多層次傳銷事業於參加人書面契約中，並應明訂包括參加人得行使契約解除權及終止權，以及商品退貨、價金返還等事項。本件被告以其經調查原告實施所謂雙向制多層次傳銷獎金制度及其實際營運情形，認原告實施所謂「雙向制」獎金制度宣稱其制度之特色為加入時投資購買每一經營單位，僅需一定之積分值，再推薦兩人加入，即可「無限代、不限時間」累積積分，按週領取獎金，而且「終身僅需投資一次」（即加入時購買之五千積分值），即可在完成一循環後重複消費（自獎金中扣除），無限次循環領取獎金，獲取之獎金遠超過加入時所投資之金錢（即所謂終生投資一次），造成參加人以小博大之投機心態，爭先恐後加入，而為求快速達成，並能獲得倍數獎金，加入時並可一次購買多數「經營權」（可一次購買七個單位），及再生所謂子公司（即經營權），即已背離傳銷商品本質。又原告實施所謂雙向制獎金制度規定分左右線發展，僅需介紹兩個人加入，並講求所謂互利共生、團隊互助，而形成體系組織集體運作方式，以最有效率、最不浪費積分（人員）的人為排線運作模式，獲取最高比例、最高額的獎金，加以不脫離、不超越之特色，形成先加入者先卡位，而後面只要不斷有人員排入，即可永遠坐享其成，每週坐領高額獎金，無庸推廣、銷售商品，其運作結果，獎金大多為少數先加入者及體系領導人所囊得，參加人主要收入來源，均非基於所推廣或銷售商品或勞務之合理市價，而係基於介紹他人加入。另參加人加入目的多係為獲領獎金，提貨意願不高，其雖發行所謂提貨券，亦因商品種類不多，若要湊足規定之一萬積分，所費金額勢必提高許多，無法吸引參加人，因此多僅能選擇少數高積分值之所謂公司主力產品，而造成囤貨現象，亦即無庸推廣、銷售商品給最終消費者，而只需介紹他人加入，就可獲得報酬。嗣後加入參加人領不到獎金要求退出退貨時，更以獎金已經發出，因該制度本身設計使然，無法計算追回上層參加人已領之獎金，因此訂定不當限制以規避參加人退出退貨，均已構成不正當多層次傳銷行為。按傳統傳銷一般參加人係以個人及所輔導建立之多層級傳銷組織網，從事推廣、銷售商品累積業績以獲取佣（獎）金，惟因其代數有限且組織業績層級愈疏遠，所獲佣（獎）金比例，必相對遞減。然原告實施所謂「雙元制」因採「無限代、不限時間」累積，致其組織業績累計之獎金，卻呈遞增趨勢，只要介紹參加組織的人愈多，其獎金愈高，其計算及獲取獎金之方式顯與傳統傳銷不同，造成靠底層人員或積分不斷地堆疊，上層直銷商才有獎金，即由後加入者來拱先加入者，愈早卡位愈有利，而愈慢加入愈不利之情形。且公司組織體系及參加人人為排線結果，在有計畫有組織、以最不浪費積分之運作下，因參加人數不斷增加，造成上層參加人每週不斷地重複領取獎金，所發放獎金比例呈發散級數增加，甚且已超過商品積分值百分之一百以上，造成公司營運利潤減少或虧損，存有獎金發爆的危機。又因公司體系及參加人有搶線現象，鼓動集體辦理退出退貨，或前述參加人因領不到奬金要求退出退貨，因該制度本身設計使然，而無法計算追回上層參加人已領之獎金，造成呆帳，終將因無法繼續運作而倒閉，形成嚴重之社會問題。此縱使另訂有所謂每週、每階段或循環時業績歸零等措施，亦將因有計畫有組織最不浪費積分之人為排線運作下，而無法倖免，顯見其制度非在建立銷售組織網以獲取合理利益。原告於被查獲時有「安琪」及「項麟」二條體系，原告並承認其亦存有公排情形。而雙向制公司傳銷商退出退貨時，其上線獎金按理依雙向制的制度設計，應該不限代數，不限時間逐一追繳，但由於重新計算積分及核對手續非常繁瑣，勢必會造成人力物力的大量浪費，甚至可能造成獎金發放遲延之虞。原告復坦承獎金發放比例呈現持續增高，並有超過經營成本趨勢，目前已超過商品積分值百分之一百以上，發放獎金呈發散級數成長，長此以往，公司勢必無法持續經營。據其詳細精算結果，雙向制獎金制度均存有獎金發爆的危機，即有可能引發惡性倒閉，造成重大的社會問題，因為雙向制公司獎金發放比例都高達七成以上，在不限代、不限時間和週領獎金的特色下，而直銷商又透過人為排線及集體退出退貨方式，更加容易引起獎金發爆危機，足堪認定有違反公平交易法第二十三條第一項規定之情事。又原告於八十六年六月六日報備開始實施在參加人「消費訂貨單」上，規定參加人在加入十四日後（含十四日）自願放棄請求原告買回（參加人）所購商品之權利，按管理辦法第五條規定參加人於解約權期間經過後，得隨時以書面終止契約，參加人終止契約後三十日內，多層次傳銷事業應以參加人原購價格百分之九十買回參加人所持有之商品，係為課以多層次傳銷事業應予履行之義務，並應詳載參加人締結之書面契約書中，不得有虛偽、隱瞞或引人錯誤之表示，要難以定型化契約要求參加人自願放棄，原告以該項約定，拒絕參加人辦理退出退貨，已違反管理辦法第四條及第五條之規定。被告考量原告之參加人數及營業額發展均甚為迅速，嚴重影響社會經濟秩序，違法情節顯屬重大，遂以原告違反公平交易法第二十三條第一項規定及依據同條第二項規定所訂之管理辦法第四條及第五條之規定，引據公平交易法第四十二條規定，處原告罰鍰新台幣五十萬元，並自處分書送達之次日起歇業，一再訴願決定遞予維持，固非無見。原告不服，循序提起行政訴訟，主張如事實欄所載。惟按違反行為時公平交易法第二十三條第一項規定，除依同法第三十五條規定，處行為人三年以下有期徒刑、拘役或科或併科新台幣一百萬元以下罰金之刑事罰則外，對於違反此項規定之多層次傳銷事業，該法並未設專條規定其行政罰則，是違反該法第二十三條第一項規定之事業，應依同法第四十一條規定處罰。又依同法第四十二條規定處分勒令歇業，須以違反管理辦法情節重大者為要件，而事件違反管理辦法規定之情節是否重大，應依具體事實，確切予以認定，方得據以為勒令歇業之處分。查本件原處分主文欄載：「一、被處分人（即原告）經營多層次傳銷，參加人取得佣金、獎金或其他經濟利益，主要係基於介紹他人加入，而非基於其所推廣或銷售商品或勞務之合理市價，違反公平交易法第二十三條第一項規定。二、被處分人與參加人締結之書面參加契約書中，有關其參加人退出退貨辦法中，訂定參加人放棄請求條款與規定不符，違反依據公平交易法第二十三條第二項規定所訂定之「多層次傳銷管理辦法」第四條及第五條之規定。三、處被處分人新台幣五十萬元罰鍰。四、被處分人應自本處分書送達之次日起歇業。」理由欄六、論結部分謂「被處分人已違反公平交易法第二十三條第一項及依據第二項規定所訂定之『多層次傳銷管理辦法』第四條及第五條規定，經考量其參加人數及營業額發展均甚為迅速，嚴重影響社會經濟秩序，違法情節顯屬重大，爰依同法第四十二條規定處分如主文。」被告係認定原告違反公平交易法第二十三條第一項及第二項規定所訂辦法，故為罰鍰新台幣五十萬元及自處分書送達次日起歇業之處分。按違反公平交易法第二十三條第一項規定者，依上述說明應依同法第四十一條規定，對其事業得限期命其停止或改正其行為；逾期仍不停止或改正其行為者，得繼續限期命其停止或改正其行為，並按次連續處新台幣一百萬元以下罰鍰，至停止或改正為止。惟依原處分附資料及被告答辯陳述，被告並未依第四十一條規定限期命原告停止或改正其行為，而就原告此項違規行為，逕引公平交易法第四十二條規定予以處罰，其適用法規自屬違誤。次查原處分及一再訴願決定固就原告違反公平交易法第二十三條第一項規定情節重大之情事論述綦詳，然此非可依同法第四十二條規定予以處罰之事項，業如前述。又處分書併就原告違反公平交易法第二十三條第一項及依據第二項規定所訂管理辦法之行為，泛稱「經考量其參加人數及營業額發展均甚為迅速，嚴重影響社會經濟秩序」，遽認定原告「違法情節顯屬重大」，並未針對原告規定其參加人自願放棄請求原告買回所購商品等違反管理辦法之情事，其情節究竟如何係屬重大之具體事實，確切調查後予以審認，原處分認定此項違法要件之證據仍屬空泛，而不足以確認其事實。被告遽依公平交易法第四十二條規定以原告違反同法第二十三條第二項所訂管理辦法部分，情節重大，勒令其歇業處分之論據，即有欠缺。原告執以指摘，非無理由。本件原處分適用法律及認定事實既有可議，即屬無可維持。一再訴願決定未予糾正，均有未合，爰將一再訴願決定及原處分悉予撤銷，由被告詳為調查事實後，妥當適用法規，另為適法之處分，以昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 七 月 二十一 日
行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 評 事 黃 綠 星
評 事 高 秀 真評 事 藍 獻 林評 事 黃 璽 君評 事 鄭 忠 仁右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 八十八 年 七 月 二十一 日