行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第三一六號
原 告 甲○○被 告 宜蘭縣政府右當事人間因有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國八十六年十二月十五日台內訴字第八六○五四六七號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣宜蘭縣○○鄉○○段○○號等一六七筆土地面積四二．二○九公頃，參加宜蘭縣七十二年度大洲農地重劃，經被告依照農地重劃條例第二十二條第二項第四、五款之規定按其原有位次辦理分配。嗣被告於七十三年辦理宜蘭縣非都市土地使用編定時，按上開土地之使用現況編定為「特定農業區」農牧用地、交通用地。迨八十六年二月十五日原告以系爭土地係屬河川邊緣砂礫地，不適農牧使用，且原告於六十八年間利用該土地，奉准設立龍德汽車教練場，而被告七十二年實施農地重劃將之列入地籍整理區，不列入農水路規劃區，詎被告辦理編定，竟誤將系爭土地編定為「特定農業區農牧用地」，致原告原合法使用系爭土地設立之駕駛訓練班變為非法使用，又系爭土地殊無改良成田或旱地使用之可能，而強制限定以特定農業區方式使用，不符原編定之目的為由，提出申請，請更正為「一般農業區」交通用地，案經被告八十六年三月五日府地用字第一七五一四號函復：「．．．本案係屬本府七十二年度辦理大洲農地重劃範圍內之土地（屬地籍整理區），．．．劃分為『特定農業區』尚無不合，所請更正編定，未便照辦。」原告不服，提起訴願及再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及其補充理由略謂：一、按內政部訂頒「製定非都市土地使分區及編定各種使用作業須知」第六項第一款規定，非都市土地使用分區，應依照土地分區使用計畫及土地分區管制。其中關於特定農業區之劃定原則，即有下列各款情形之一者，得會同農業、糧食、水利主管劃定為特定農業區：㈠曾經或已進行投資建設重要農業改良設施之土地。㈡現為田地目土地、或其他地目實際已從事水稻生產之土地。但區域性生產力較差之低等則或不適農作之水田，不在此限。㈢位於前兩項土地範圍內供農業或非農業使用之零星土地，應一併予以劃入。經查：㈠原告之右開土地，因屬河川邊緣砂礫地，地力澆薄而不適於農牧使用。原告於六十八年間起，即利用該土地之開闊地形，奉准設立龍德汽車教練場。七十二年間，被告辦理大洲地區農地重劃時，因該土地符合農地重劃條例第二十二條第二項第四、五款規定，無法辦理交換分合，亦非在實施農地重劃之農、水路規劃區內；及右開土地本屬重劃區外之土地，因毗鄰重劃區而被劃入，其面積合計達四二．二○九公頃，而原告所有土地（包括原告之配偶簡秀美在內）之面積亦達五．四六三七公頃，是以被告雖為作業之方便，而將之列入重劃區範圍，但僅作「地籍整理」而已，此觀被告於⒎⒗八十府地劃字第六二○二四○號函所附之重劃前後對照清冊中就土地編定使用種類均標明為「保留區」即可瞭然。被告既僅作地籍整理，該地段仍應依其原使用狀況編定使用種類，始符規定。詎被告超出地籍整理範圍，將之改編定為「特定農業區農牧用地」，依上說明，其作業顯有錯誤。原告發現後，曾迭向被告陳情。但被告及其上級機關，或以改善生產環境仍列特定農業區，或俟通盤檢討時再行改編，或建議俟右開作業須知修正後再行研議云云，予以搪塞，致本案拖延十餘年，損害原告之權益至鉅。㈡、右開土地於使用編定公告前，非作農業使用，於重劃時並未設施資本或勞力加以改良，原告所有三十二筆土地面積亦已逾法定零星地之認定基準，依右開作業須知規定，被告將之編定為「特定農業區」，為其編定作業上之錯誤等情，為被告所自承無訛，此由被告先於⒍八三府地用字第六八○九九號函台灣省地政處，請其核轉內政部營建署，准由「特定農業區」改制為「一般農業區」之說明；首揭等地段，地處鄉界邊緣，地力澆薄，或坐落於蘭陽溪沿岸，或所在地湧泉豐沛，早於全面使用編定公告前，即供作非農牧用地使用，嗣於七十三年十月十五日依照內政部頒「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」四㈡非都市土地使用分區圖示之規定，逕據以編定各種使用地，首揭地段遂編定為「特定農業區」，揆諸該等地段之編定作業程序，或無不洽，惟其使用現況，編定為特定農業區，與實際不合。按該等地段，除柯林段土地外，大抵緊鄰蘭陽溪畔，因受採取土石便利之影響，砂石廠紛設立於該處，又本縣之全面使用編定完成於⒑⒖，是以該等地段土地雖編定為特定農業區農牧用地，惟據非都市土地使用管制規則第八條規定，得為從來之使用；嗣本府於七十二年度辦理大洲農地重劃，該等土地因難以改良成田、旱地目使用，致重劃當時未予施設農、水路工程，僅以改變地段、地號，而原座落位置並未改變之「地籍整理」方式處理。．．．等語觀之，即甚為明顯。㈢又被告於⒈八四府地用字第九五五八號函台灣省地政處，請其核轉內政部營建署，准由特定農業區改劃為一般農業區之說明亦稱：首揭土地，位處蘭陽溪南岸之溪岸邊緣，皆屬砂礫地，地力澆薄，早於七十三年十月十五日全面編定公告前，即非供農業使用，嗣於七十三年十月十五日依照前揭作業須知六及九規定，逕據以劃定分區與編定各種用地，揆諸該編定之作業程序按其使用現況編定為特定農業區，與實際不合。該地緊臨蘭陽溪畔，因受採取土石便利之影響，砂石廠林立，另有龍德汽車教練場於六十八年即利用其開闊地形奉准設立，均非在七十二年實施農地重劃之農水路規劃區內，故本縣於七十三年全面辦理編定時，該地段編定為特定農業區農牧用地乃屬錯誤，教練場部分業於七十三年十月編定為交通用地。本案誤編地區約為五十餘公頃，由於該地區已無法改良成田、旱地目使用，而原列入重劃範，不過辦理地籍整理而已。從投資改良之效益觀點而言，爾後亦不堪再予施設農水路加以改良。上開情形前經本府⒍八三府地用字第六八○九九號函請貴處核轉內政部營建署在案，惟經北部區域計劃第一次通盤檢討分組審查結果略以：「既為農地重劃區，農業單位應儘速完成農水路工程，以改善生產環境，仍應列為特定農業區，本建議不宜採納。」因不堪再予施設農水路，所審與實情不符（見說明）等語，亦足見被告將系爭土地劃定為「特定農業區」，為其作業之錯誤無疑。㈣詎被告於受理原告之申請時，遽以右開土地係曾經或已進行投資建設重要農業改良設施之土地，或位於上述土地範圍內供農業或非供農業使用之零星地，依首開作業須知規定劃分為「特定農業區」，於法尚無不合云云，而駁回原告之申請。依上說明，其認事用法顯與行政機關依法行政之原則相悖，其處分不僅違法，且損害原告之正當權利。被告於向原訴願機關及再訴願機關提出之答辯，均故意隱瞞事實，而稱右開土地係曾經或已進行投資建設重要農業改良設施之土地云云，殊與卷存事證不符。訴願機關及再訴願機關未察，徒依被告之答辯，遽以同一之理由駁回原告之訴願及再訴願，殊嫌率斷。二、次按特定農業區改劃為一般農業區之原則，應依照內政部函頒「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」七㈠規定辦理，即特定農業區域性生產力較差之低等則不適農作生產之土地，得會同農業、糧食、水利、環保或其他有關機關變更為一般農業區。其變更除應道路、水路等天然界線或水利灌溉區為範圍外，並應考量兩種使用分區間各種使用地編定容許使用及變更編定之區位用途相容性，以達到改劃使用分區後，不致發生污染等影響因素，肇致破壞、妨礙或干擾其鄰近特定農業區之生產環境。關於其變更最小面積，除地形、地勢特殊情形者外，以二十五公頃為原則。而所稱「區域性生產力較差之低等則土地」係指擬檢討變更範圍內之「田」、「旱」地目十三至二十六等則土地，合計達總面積百分之七十以上者，台灣省政府地政處所頒布之「台灣省非都市土地特定農業區改劃一般農業區補充規定」第一項及第二項第二款分別定有處理程序。本件原告所申請改劃之土地，共計一六七筆，總面積為四二．二○九公頃，其屬「田」地目土地計二十四筆八等則，面積二．六三四四公頃，屬「旱」地目土地四十五筆十二等則，面積八．四二二一公頃，合計上揭高等則土地僅占擬檢討面積之百分之二十八．五六，餘者均為「原」地目土地，俱屬不適農作之低生產力土地，且占擬檢討總面積之百分之七十二，從而足見系爭土地大部分均屬不適農作之低生產力土地。又該區土地已施設農水路之地區，均有重劃之村莊道路區隔，兩者之使用型態截然不同，因此將之改劃為一般農業區後，並不致發生污染等因素，肇致破壞或妨礙干擾其鄰近特定農業區生產環境之情事。又被告將右開土地編定為特定農業區，自始即屬有誤，已如前述，原告自得依右開補充規定，請求被告依法將該土地之使用編定，由錯誤之「特定農業區農牧用地」及「特定農業區交通用地」更正為「一般農業區交通用地」。三、再按我國土地政策係以地盡其利，地利共享為目標，故土地使用編定應反應現實使用狀況。本件右開土地之使用沿革及其現實使用狀況，殊無改良為農業生產環境供農牧使用之可能，亦無投資施設農水路工程之價值，已如前述。既已不堪作農地使用，如強制限制以特定農業區農牧用地方式使用，顯然無法達到原編定使用種類之目的，更未能促進該土地之有效利用，則無論於公於私，均不符土地利用之經濟效益。矧該使用種類編定錯誤之瑕疵，既係可歸責於被告辦理地籍整理編定作業上之錯誤，原告自得依右開台灣省非都市土地特定農業區改劃一般農業區補充規定第一項及第二項所規定之程序，請求被告機關依法將該土地之使用編定，由錯誤之「特定農業區農牧用地」更正為「一般農業區交通用地」。四、綜右，被告於七十三年間就本件系爭土地辦理地籍整理時，因其承辦人員編定作業之錯誤，致使用原告原「合法」使用右開土地設立之駕駛訓練班變為「非法」使用，證據俱在，是其編定之錯誤甚為明顯。故本件被告之處分，其認事用法俱有違誤。原訴願及再訴願決定機關未察，徒依被告之答辯，率予維持，原告至難甘服。爰特狀請鈞院明鑒，惠准判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均予撤銷等語。
被告答辯意旨略謂：一、依內政部七十二年二月十九日台內地字第一四二一二五號函修正發布「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第五點規定，非都市土地使用分區之類別及劃定原則，如曾經或已進行投資建設重要農業改良設施之土地，現為田地目土地、或其他地目實際已從事水稻生產之土地、或上開兩項土地範圍內供農業使用或非農業使用之零星地，經會同有關單位劃定為「特定農業區」。查原告所○○○鄉○○段○○○○號等三十二筆土地，係七十二年本府辦理大洲農地重劃，按原有位置分配之土地，於七十三年本縣非都市土地使用編定公告時，以被告已進行投資建設重要農業改良設施，依上開規定編定為「特定農業區」，依法洵無違誤。被告於劃定土地使用分區後，旋即依同「作業須知」第七點規定（現行修正為第九點），辦理各種使用地之編定，原告前申請核准設立龍德教練場之十二筆土地，依該條第一款規定，予以編定為「交通用地」；其餘土地依使用性質編定為農牧用地為主，並以七三府地用字第七三七三七號函通知原告，由地政事務所依編定結果清冊登記為「特定農業區交通用地、農牧用地」於土地登記簿，核與登記文件內容並無不合，自無原告所稱編定作業錯誤事由。又原告所稱「原合法設立之龍德教練場變更為非法使用」乙節，與事實有違。查基於保育優良農地資源並避免農地週邊不相容使用，對農業生產造成衝擊，臺灣省政府八十二年五月二十日八二交一字第一六三二二八號函修正發布之「臺灣省非都市土地變更作為汽車駕駛補習班使用地興辦事業審查要點」第七－一點規定，特定農業區不得變更作為汽車補習班使用，惟前於六十八年間核准設立之龍德教練場，依「非都市土地使用管制規則」第八條規定，仍得為從來之使用，並得為修繕，僅不得增建與改建，並非如原告所稱土地使用之編定造成其所有土地變為非法使用。二、又原告請求應准○○○鄉○○段○○號土地等一六七筆土地之使用編定變更為「一般農業區交通用地」，查被告前核准設立龍德教練場之土地僅日興段二○二地號等十二筆，而原告所有土地亦僅三十二筆，其請求將日興段二地號等一六七筆土地之使用編定全部變更為「一般農業區交通用地」，揆諸其請求，顯為圖所有龍德教練場使用之土地免受上開規定限制，進而達擴建經營之目的，其對他人之土地要求全面併同更正使用分區，屬無權主張之越權行為，是其訴訟請求，顯無理由。
三、另依現行「作業須知」七（一）２規定，特定農業區內區域生產力較差之低等則或不適農作生產之土地得變更為一般農業區，以二十五公頃為原則。本案訴訟標的範圍緊鄰蘭陽溪畔，地形特殊，於八十一年間本縣第一次非都市土地每五年通盤檢討時，曾報請臺灣省政府地政處層報本案土地範圍，准由特定農業區改劃為一般農業區，案經北部區域計畫第一次通盤檢討分組審查結果以：「既為農地重劃區，農業單位應儘速完成農水路，以改善生產環境，仍應列為特定農業區」。嗣本府復於八十五年間擬依臺灣省非都市土地特定農業區改劃為一般農業區補充規定第一項及第二項第二款規定處理程序辦理檢討變更使用分區，臺灣省政府地政處仍以本縣距前次八十一年公告編定後尚未屆滿五年，應俟本縣下次通盤檢討時，再依當時有關規定辦理為由，再次駁回被告所請。是本案原告所有土地七十三年編定為「特定農業區」及各種使用地並無錯誤。綜上論結，本件訴訟為無理由，謹請予以駁回等語。
理 由按「非都市土地使用分區，應依照土地分區使用計畫及土地分區管制，參照左列原則劃定之：（一）特定農業區－有下列各款情形之一者，得會同農業、糧食、水利主管機關劃定為特定農業區。１、曾經或已進行投資建設重要農業改良設施之土地。２、現為田地目土地、或其他地目實際已從事水稻生產之土地。但區域性生產力較差之低等則或不適農作生產之水田，不在此限。３、位於前兩項土地範圍內供農業或非農業使用之零星土地，應一併予以劃入。（二）．．．。」為製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用作業須知（以下簡稱作業須知）六所規定。本件系爭宜蘭縣○○鄉○○段○○號等一六七筆土地面積四二．二○九公頃，參加宜蘭縣七十二年度大洲農地重劃，經被告依照農地重劃條例第二項第四、五款之規定按其原有位次辦理分配。嗣被告於七十三年辦理宜蘭縣非都市土地使用編定時，按上開土地之使用現況編定為「特定農業區」農牧用地、交通用地。八十六年二月十五日原告以系爭土地係屬河川邊緣砂礫地，不適農牧使用，且原告於六十八年間利用該土地，奉准設立龍德汽車教練場，而被告七十二年實施農地重劃將之列入地籍整理區，不列入農水路規劃區，詎被告辦理編定，竟誤將系爭土地編定為「特定農業區農牧用地」，致原告原合法使用系爭土地設立之駕駛訓練班變為非法使用，又系爭土地殊無改良成田或旱地使用之可能，而強制限定以特定農業區方式使用，不符原編定之目的為由，提出申請，請更正為「一般農業區」交通用地，案經被告八十六年三月五日府地用字第一七五一四號函復：「．．．本案係屬本府七十二年度辦理大洲農地重劃範圍內之土地（屬地籍整理區），．．．劃分為『特定農業區』尚無不合，所請更正編定，未便照辦。」原告不服，循序提起行政訴訟，主張：系爭土地屬河川邊緣砂礫地，地力澆薄，不適農牧使用。原告自六十八年間起，即利用該土地經主管機關核准設立汽車教練場。七十二年間被告實施農地重劃時，因系爭土地無施設農水路之投資效益，乃劃作地籍整理區，不列入農水路規劃區。迨七十三年間被告編定土地使用分區時，因作業之疏忽，誤將系爭土地編定為「特定農業區農牧用地」，致原告設立之駕駛訓練班變非法使用。被告之編定系爭土地，已違反作業須知六㈠特定農業區之劃定原則。㈡系爭土地緊臨蘭陽溪畔，因受採取土石便利之影響，砂石廠林立，另有汽車教練場之設立，於編定公告前，即非供農業使用，且已無法改良成田旱地目使用，原列入重劃範圍，不過辦理地籍整理而已，從投資改良之效益而言，爾後亦不堪再予設施農水路加以改良之事實，為被告⒍八三府地用字第六九○九九號，及⒈八四府地用字第九五五八號各函所是認。原告申請更正系爭土地編定為一般農業區交通用地，被告竟以自應依作業須知七㈠規定檢討變更，乃竟以系爭土地曾經或已進行投資建設重要農業改良設施等由搪塞，而否准原告申請編定之申請，不無違誤等語。查原告申請更正使用分區編定之系爭土地，即坐落宜蘭縣○○鄉○○段○○號等一六七筆土地，面積四二．二○九公頃，其中原告所有土地僅為同段一一四地號等三十二筆，持分面積計三．○九六五公頃，為原告所自認。而原告亦未提出任何證據證明對於其他土地有何權源，或有法律上之利害關係。則其請求將日興段二地號等一六七筆土地之使用編定全部變更為「一般農業區交通用地」，其對他人之土地要求全面併同更正使用分區之編定，並非有實施訴訟之權能，且其與他人之土地間並無法律上之利害關係，其遽行提起此部分之訴，應認為其當事人不適格，予以駁回，先予指明。次查原告主張其所有之前開土地係屬河川邊緣之砂礫地，地力澆薄，不適農耕使用，原告在該土地上設有合法之汽車教練場，實施農地重劃時，因無施設農水路之投資效益，乃劃作地籍整理區、不列入農水路規劃，被告於土地使用分區編定時，因作業上之疏忽，誤將該土地編為特定農業區，有違內政部前開作業須知六，非都市土地使用分區之劃分原則㈠特定農業區有關之規定，已據原告提出被告致台灣省地政處之⒍八三府地用字第六八○九九號及⒈八四府地用字第九五五八號各函為證。經核上開各函內容，與原告所陳者無異，足認原告此項主張可信為真實。惟按「區域計劃公告實施後，不屬於第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計劃、製定非都市土地分區圖，並編定各種使用地，報經上級機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」；「直轄市或縣（市）政府依前條規定實施非都市土地分區使用管制時，應將非都市土地分區圖及編定結果予以公告：其編定結果應通知土地所有權人。」；「直轄市或縣（市）政府依本法第十五條規定將非都市土地使用分區圖及各種使用地編之結果報經上級主管機關核備後，除應依本法第十六條規定予以公告，並通知所有權人外，並應自公告之日起，依照非都市土地使用管制規則實施土地使用管制。土地所有權人發現土地使用分區分界線或使用地編定有錯誤或遺漏時，應於公告之日起三十日內，以書面申請更正。」分別為區域計劃法第十五條、第十六條，及同法施行細則第十八條第一項所明定。前開作業須知十八「錯誤或遺漏之更正」亦有相同之規定。經查原告之上述土地於七十三年十月十三日經被告以七三府地用字第七三七三七號公告編定為特定農業區交通用地及農牧用地，有附土地使用編定結果通知書，及宜蘭縣土地登記簿等影本之記載足憑。而本件原告遲至八十六年二月十五日始以該土地之使用編定錯誤為由，申請更正，亦有加蓋被告⒉⒗宜府總收字第○一七五一四號收文戳之申請書可稽。則原告之申請以編定錯誤為由更正上開土地之使用編定，顯已逾越法令規定之申請期間，其申請即難認為合法。被告否准其申請理由容有不同，其結果仍屬一致，應予維持。次按「區域計劃公告實施後，擬定計劃之機關應實際發展情況，每五年通盤檢討一次，並作必要之變更。但有左列情事之一者，得隨時檢討變更之：
一、發生或避免重大災害。二、興辦重大開發或建設事業。三、區域建設推行委員會之建議。」；「依本法實施區域土地使用管制後，區域計劃依本法第十三條規定變更者，直轄市或縣（市）政府應即檢討相關之非都市土地使用分區圖及土地使用編定，並作必要之變更編定。」區域計劃法第十三條，及同法施行細則第十九條固有明文規定。惟本件尚無前開第十三條但書所列情形，自應由主管機關其實際發展情況，於每五年通盤檢討一次。原告前開土地，前經被告報請臺灣省政府地政處，准由特定農業區改劃為一般農業區，案經北部區域計畫第一次通盤檢討分組審查結果以：「既為農地重劃區，農業單位應儘速完成農水路，以改善生產環境，仍應列為特定農業區」。嗣被告復於八十五年間擬依臺灣省非都市土地特定農業區改劃為一般農業區補充規定第一項及第二項第二款規定處理程序辦理檢討變更使用分區，臺灣省政府地政處仍以該縣距前次八十一年公告編定後尚未屆滿五年，應俟該縣下次通盤檢討時，再依當時有關規定辦理為由，再次駁回被告所請等情，亦有台灣省政府地政處⒋八五地四字第二四七○五號，及⒎⒔八五地四字第四二七五五號等函可考。原告之申請，既與上開規定不符，被告予以否准，即難謂有何違誤。訴願及再訴願遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由。爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十八 年 二 月 十一 日
行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 評 事 廖 政 雄
評 事 趙 永 康評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 劉 鑫 楨右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 葛 雅 慎中 華 民 國 八十八 年 二 月 十二 日