行 政 法 院 判 決 八十八年度判字第三一八六號
原 告 台灣糖業股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 高雄縣仁武鄉公所右當事人間因工程受益費事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十七年三月五日八七府訴一字第一四一三九六號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
事 實緣被告為澄清湖特定區二號及觀音湖環湖道路工程，於民國（以下同）八十五年七月一日起分期課徵原告所有高雄縣○○鄉○○段○○○號等十六筆土地工程受益費，經原告所屬高雄營運處申請緩徵，被告以八十五年十二月十六日仁鄉建字第一三八五六號函駁復。嗣原告於八十六年五月八日以高資字第九三○○一○三一號函就其中仁新段八○七號土地申請免徵，經被告以八十六年五月十四日仁鄉建字第五○九五號函否准。原告不服，一再訴願均遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、按工程受益費徵收條例第二條規定：「各級政府於該管區域內，因推行都市建設、提高土地使用，便利交通或防止天然災害，而建築或改善．．．等工程，應就「直接受益」之公私有土地及其改良物，徵收工程受益費，其無直接受益之土地者，就使用該項工程款設施之車輛、船舶徵收之。」同條例施行細則第八
十六、八十八條有關禁建區及不能單獨建築使用之畸零地得申請緩徵之規定，係該條例第二條之列舉適用情形，究其立法意旨，是在土地受法令限制未能開發利用，無法直接受益之情況下，土地所有權人自得申請緩徵，以符合「受益者付費」原則。依中央法規標準法規定，條例為法律應經立法院通過總統公布，細則為各機關發布之命令，在法之位階上，命令不得牴觸憲法或法律，即工程受益費施工細則不得牴觸工程受益費徵收條例，而該條例施行細則第八十六、八十八條僅列舉禁建區、畸零地等兩種開發利用受限未直接受益之情況下得申請緩徵，但不得因此排除適用該條例第二條未直接受益亦得申請緩徵或徵收對象之其他情況。本案系爭土地是否受益，依高雄縣政府‧‧５發布實施之細部計畫書規定，區內開發需整體規劃，故系爭土地無法單獨建築並收費營業，為高雄縣政府‧９‧八五建都字第一七○○一號函釋在案，是以系爭土地，在未依計畫書辦理區段徵收，確定實施獎勵民間投資辦法前，原告未能單獨建築依法使用土地，既因受法令限制未能開發利用，所以在無法因闢建道路而受益情形下，理應比照前開緩徵條文立法精神准予徵收，俟可建築使用時再行補繳，或依同條例第二條第一項規定就使用該項道路工程之車輛徵收之。被告機關、訴願決定機關、再訴願決定機關未深究該條例第二條之法意，逕以系爭土地不符同條例施行細則第八十六、八十八條規定而駁回，誠難令人甘服。二、本案系爭土地仁新段八○七地號雖編定為「風景區」地目為「田」，惟現況確供公眾灌溉使用，原告所屬高雄營運處曾於‧７‧向仁武地政事務所申請將該地目變更為「池」以符實際，遭該所以細剖計畫未分割，現階段未能辦理為由駁復。按工程受益費徵收條例第十四條明定非營業性之公共設施用地免徵工程受益費，同條例施行細則第八十一條列舉非營業性之公共設施包括灌溉渠道。前依高雄縣政府以‧４‧八六府建水字第六二九八九號函釋「依據‧７臺灣省水利局編列之水利法規解釋暨相關法令彙編內，工程受益費徵收條例第十四條及其施行細則第八十一條規定，非營業性之公共設施，指道路、灌溉渠道等則免徵之，否則依法徵之。」該地為灌溉渠道確實無疑，且供給農民灌溉使用並未向農民收取任何管理費、水租，亦獲臺灣省高雄農田水利會以‧２‧八六高農水管字第一○四六號證明該地確實為觀音湖水庫土地蓄水供農田水利會灌溉，確實無受益，且農田水利會擁有水庫之水權，而原告歷年均未向該會收取任何費用。至於再訴願決定機關所持理由「該土地亦作為灌溉再訴願人農場之用，再訴願人因而直接受益，且該土地又非屬農田水利會之灌溉渠道，亦不符合工程受益費徵收條例免徵工程受益費要件。」該土地既為原告所有，灌溉原告農場理所當然，且受灌溉者除原告農場土地外亦包括一般農民土地，並無營業收費之利益。舉如公眾通行之既成道路，豈可以土地所有權人通行，既解為受益，排除適用之理。另依上開條例第十四條及其施行細則第八十一條所定非營業性之公共設施用地，並未限定用地之權屬，況原告與水利會簽有水庫使用管理合約，依據農田水利會組織通則第十一條規定原提供水利使用之土地，應照舊使用，在使用期間，其土地稅捐全部豁免。再訴願決定機關以土地非農田水利會所有，排除免徵適用，顯然不合法理。三、綜上所述，系爭土地實質上無法適法以單獨建築使用，何來受益﹖而供公眾灌溉使用，依法應照舊使用，不能廢止水庫，亦無任何收益，每年尚須負擔水庫取水口及水路之養護，被告機關、訴願決定機關、再訴願決定機關皆未查事實，駁回緩徵、免徵工程受益費之申請，均明顯曲解受益費課徵立法精神，違背法令，致原告受不公之鉅額損失，請鈞院將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰一、按「禁建區內之工程受益費得申請緩徵，於禁建解除後由主辦禁建機關以解除禁建公文副本函送經徵機關補徵之。但自該項工程受益費開徵之日起滿五年仍未解除禁建者，不得再行補徵，該項工程受益費應予註銷。」及「土地被政府徵收致剩餘面積依建築法規定不能單獨建築使用時，其工程受益費得申請暫緩徵收，俟與鄰地合併使用時由主管建築機關通知經徵機關補徵之。」為工程受益費徵收條例施行細則第八十六條、第八十八條所明定。原告主張其所○○○鄉○○段○○○○號等十六筆土地係屬編定觀音湖地區之風景區，為都市計畫（細部計畫）規定，區內開發需整體規劃，故本區土地無法單獨建築並收費營業，為高雄縣政府八十五、九、十一府建都字第一七○○○一號函釋有案，符合上開緩徵之要件乙節，經查原告前揭系爭土地並非禁建區且未被政府徵收致剩餘面積依建築法規定不能單建建築使用者，自不符合前開法令規定得緩徵之要件，又原告主張系爭土地○○○鄉○○段○○○○號土地係屬工程受益費徵收條例及其施行細則所規定非營業性之公共設施指道路．．．灌溉渠道．．．得免徵工程受益費，且該土地獲台灣省高雄農田水利會證明屬觀音湖水庫土地蓄水供農田水利會灌溉乙節，經查本案系爭土地仁新段八○七地號土地編定為「風景區」且地目為「田」並不符合工程受益費徵收條例施行細則第八十一條規定：「本條例第十四條所稱非營業性之公共設施用地及改良物，係道路．．．灌溉渠道．．．登記有案其地目為「道」之私設巷道及其他報經內政部核定之公共設施。前項反種公共設施用地及其改良物，應以自有並供公眾使用者為限。」該系爭土地既非屬工程受益費徵收條例第十四條所稱非營業性之公共設施亦不符合上開條例施行細則例舉及概括規定之公共設施之範圍，而且該土地為灌溉原告農場之用，又非屬農田水利會之溉溉渠道，不符合工程受益費徵收條例免徵工程受益費要件，本所（被告）處分並無不當。二、基上論結，本件訴訟為無理由，請駁回其訴訟，以維稅政等語。
理 由按「禁建區內之工程受益費得申請緩徵，於禁建解除後由主辦禁建機關以解禁建公文副本函送經徵機關補徵之。但自該項工程受益費開徵之日起，滿五年仍未解除禁建者，不得再行補徵，該項工程受益費應予註銷。」、「土地被政府徵收致剩餘面積依建築法規定不能單獨建築使用時，其工程受益費得申請暫緩徵收，俟與鄰地合併使用時由主管建築機關通知經徵機關補徵之。」為工程受益費徵收條例施行細則第八十六條、第八十八條所明定。本件原告所○○○鄉○○段○○○○號等十六筆土地工程受益費，向被告申請緩徵，並且其中同段八○七地號土地申請免徵，均遭被告否准，原告起訴主張系爭七九六地號等十六筆土地，係屬編定觀音湖地區之風景區，依照高雄縣政府發布實施之都市計畫細部計畫規定，區內開發需整體規劃，故本區無法單獨建築並收費營業，原告未直接受益，符合工程受益費徵收條例施行細則有關禁建地區及不能單獨建築使用之土地申請緩徵之規定。又原告所有仁新段八○七地號土地係屬工程受益費徵收條例及其施行細則所規定非營業性之公共設施指道路：灌溉渠道等免徵工程受益費，該土地獲臺灣省高雄農田水利會證明確實為觀音湖水庫土地蓄水供農田水利會灌溉，確實無受益，水庫土地供農民灌溉使用，並未向農民收取任何管理費、水租。農田水利會擁有水庫之水權，原告未向水利會收取任何費用是屬非營業性之公共設施無疑，原告申請依法免徵受益費是符合規定，被告曲解受益費課徵立法精神，違背法令等語。然查：㈠原告所○○○鄉○○段○○○號等十六筆土地，並非禁建區且未被政府徵收致剩餘面積依建築法規定，不能單獨建築使用者，自不符合工程受益費施行細則第八十六、八十八條規定得緩徵之要件。㈡復按「左列各款之土地及其改良物、車輛、船舶，免徵工程受益費：非營業性或依都市計畫法規定保留之公共設施用地及其改良物。二、註軍兵營、要塞、軍用機場、軍用基地及其改良物。三、軍用港口、碼頭、船舶、戰備及訓練車輛。」「本條例第十四條所稱非營業性之公共設施用地及改良物，係指道路、鐵路基地、公園、綠地、機關用地、廣場、停車場所。體育場、集會場、警所、消防及防空設施、公立學校。公立醫院、診所、污水處理廠。公墓、墓場、河道、上下水道、灌溉渠道、完成財團法人登記之私立學校、育幼、養老及傷殘救濟機構，登記有案其登記有案地目為「道」之私設巷道及其他報經內政部核定之公共設施。前項各種公共設施用地及其改良物，應以所有並供公眾使用者為限。」工程受益費徵收條例第十四條、同條例施行細則第八十一年定有明文。本件原告所有系爭土地○○○鄉○○段○○○○號土地編定為「風景區」，且地目為「田」，非屬農田水利會之灌溉渠道，雖私下作為灌溉原告農場及鄰地用之水路，該土地既非屬工程受益費徵收條例第十四條所稱非營業性之公共設施用地，亦不符合上開條例施行細則第八十一條列舉概括規定之公共設施用地之範圍，故不符合工程受益費徵收條例免徵工程受益費要件，原告所稱該筆土地應免徵工程受益費之詞，尚不足採信。㈢原告所○○○鄉○○段○○○○號等十六筆土地係屬編定觀音湖地區之風景區，都市計畫之細部計畫於八十年十一月五日發布實施，並已完成辦理樁位測定，因屬山坡地風景區，依細部計畫計畫書規定，區內開發需整體規劃，無法單獨建築並收費營業，有高雄縣政府八十五年九月十一日八五府建都字第一七○○○一號函在可證，區內開發雖需整體規劃，但並非禁建，且均在被告開闢澄清湖特定區Ⅲ－二號及觀音湖環湖道路工程受益費範圍內，當有直接受益，原告所辯其未直接受益，應准緩徵工程受益費之詞，尚不足採信。綜上所述，被告依上開規定對原告所有系爭十六筆土地開徵工程受益費，否准原告緩徵及免徵之申請，於法尚無不合，訴願決定及再訴願決定遞予維持原處分並無違誤，原告起訴意旨經核無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段判決如主文。
中 華 民 國 八十八 年 七 月 二十九 日
行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 評 事 陳 石 獅
評 事 彭 鳳 至評 事 黃 合 文評 事 林 茂 權評 事 王 立 杰右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 蘇 金 全中 華 民 國 八十八 年 七 月 三十 日